Séance du jeudi 2 octobre 1997 à 17h
53^e législature - 4^e année - 11^e session - 47^e séance

1. Rappel de quelques principes

C'est la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, adoptée en 1979 et entrée en vigueur en 1980, qui oblige les cantons à se doter d'un plan directeur, appelé à déterminer, dans les grandes lignes, le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire. Le rôle joué par le plan directeur cantonal est vaste. Il doit notamment permettre de coordonner l'ensemble des activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, en particulier dans les domaines de l'urbanisation, de l'agriculture, des transports, des sites et paysages, de la protection de l'environnement.

Son statut juridique en fait un instrument qui lie les autorités (il n'a pas valeur de plan d'affectation et ne comporte donc pas d'effet contraignant pour les particuliers). C'est le seul instrument de ce niveau qui est adopté dans notre canton par le Grand Conseil et le Conseil fédéral, avec un effet contraignant pour les autorités, ce qui donne à cet instrument une valeur de référence solide pour l'ensemble des dispositions qu'il contient.

La loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (Lalat, L 1 30 du 4 juin 1987) détermine le contenu matériel du plan directeur et fixe ses modalités d'élaboration et d'adoption.

Notre loi cantonale distingue les niveaux suivants :

1. études de base (art. 3, al. 1);

2. concept de l'aménagement cantonal (art. 3, al. 2);

3. schéma directeur cantonal (composé de plans sectoriels par domaine) (art. 7).

Les objectifs respectifs de ces trois niveaux peuvent être décrits comme suit :

1. établir l'inventaire de l'état existant et des problèmes à régler;

2. définir la politique d'aménagement du territoire;

3. préciser la stratégie de mise en oeuvre.

Notre loi prévoit une adoption séparée et préalable, par le Grand Conseil, du projet de concept de l'aménagement cantonal, celui-ci devant ensuite être la base pour l'élaboration du schéma directeur cantonal, lequel, à son tour, est adopté par le Grand Conseil.

La loi fédérale sur l'aménagement du territoire précise également ces différents niveaux mais le contenu minimum du plan directeur cantonal, selon cette loi, ne contient que la partie «mise en oeuvre» (art. 8 LAT).

Le tableau annexé résume ces éléments (Annexe 1).

2. Confirmation de la nécessité de réexaminer le plan directeur de 1989

Le premier plan directeur de notre canton, élaboré selon la LAT, a été adopté par le Grand Conseil en 1989, puis approuvé par le Conseil fédéral en 1991. Un réexamen complet du plan directeur cantonal est obligatoire au moins tous les dix ans. Ce délai est bientôt échu. En outre, les profondes modifications du contexte socio-économique et les nouveaux enjeux qui se posent à notre territoire rendent ce réexamen nécessaire, même de façon anticipée. On peut rappeler à ce sujet le rapport «Les grandes orientations» que le Conseil d'Etat a adopté en juin 1995 et par lequel il confirme la nécessité de ce réexamen. Bien que celui-ci soit contesté par une minorité des réponses à l'enquête publique, notre Conseil maintient son avis sur cette nécessité.

3. Description du processus d'élaboration

Afin de mettre en oeuvre le réexamen du plan directeur cantonal, la direction de l'aménagement du département des travaux publics et de l'énergie (DTPE) a engagé, dès 1993, des études de base dressant un bilan de la politique d'aménagement passée et l'inventaire des problèmes qui se posent aujourd'hui. D'autres études, à l'échelle du bassin transfrontalier, ont été réalisées dans le cadre du Comité régional franco-genevois. Dès 1994, la commission consultative cantonale pour l'aménagement du territoire (CAT) a été saisie du réexamen du plan directeur cantonal. Afin de préparer les grands axes du nouveau plan directeur, les groupes de travail de cette commission ont élaboré des rapports sur les thèmes suivants: économie, polarités urbaines, potentiels à bâtir, équipements et infrastructures, transports, relations canton-communes, zone agricole. Mais les travaux du plan directeur n'ont pas pu être entrepris ab ovo. Plusieurs études et mesures arrêtées antérieures du Conseil d'Etat tels que le «plan de mesures» ou «Circulation 2000» ont été pris en compte.

En juin 1995, le Conseil d'Etat a adopté un rapport intitulé «Les grandes orientations», issu de cette réflexion, qui a également été transmis au Grand Conseil. Les communes ainsi que l'office fédéral pour l'aménagement du territoire en ont été informés. Ce document fixe les grands axes envisagés du réexamen du plan directeur cantonal.

Dès février 1996, le DTPE a engagé la rédaction du projet de concept en liaison avec les autres départements concernés, et en collaboration avec la CAT.

Le projet de concept a été examiné par le Conseil d'Etat, le 16 octobre 1996; ce dernier en a pris acte, sans se prononcer à ce stade sur celui-ci, et a autorisé le DTPE à le mettre à l'enquête publique et en consultation auprès des communes. C'est ainsi qu'environ 2 000 exemplaires du projet de concept ont été diffusés. Chaque député au Grand Conseil en a reçu un exemplaire pour information.

L'enquête publique s'est déroulée du 29 novembre 1996 au 28 février 1997.

La consultation des communes a duré du 29 novembre 1996 au 31 mai 1997.

Afin d'accompagner ces démarches, le département a organisé des séances d'information à l'intention des conseils municipaux, des communes et du public. Il a répondu, en outre, à de nombreuses demandes complémentaires d'explication et d'exposés du projet de concept.

La suite de la procédure devra se dérouler comme suit :

- Le Grand Conseil, une fois saisi du présent rapport avec son projet de résolution, nomme une commission ad hoc chargée de l'analyser et, le cas échéant, de l'amender. Sur rapport de celle-ci, il se prononce sous forme de résolution.

- Le DTPE met ensuite au point les autres parties du plan directeur en relation avec les départements concernés et les communes.

- Le projet de plan directeur est ensuite soumis, à son tour, au Conseil d'Etat. Ce dernier l'examine, puis le soumet au Grand Conseil, avant ou à la suite de l'adoption du projet de concept par ce dernier.

4. Evaluation globale de l'enquête publiqueet de la consultation des communes

En premier lieu, il convient de souligner la qualité des réponses à l'enquête publique ainsi que de celle des communes. L'importante matière du projet de concept a été analysée avec attention. Les réponses sont, dans certains cas, très complètes et comportent des propositions nombreuses et constructives.

Des attentes ambitieuses à satisfaire

Il en ressort que l'attente vis-à-vis du plan directeur est très grande, sans commune mesure avec ce que l'on en attendait lors de l'enquête publique du plan directeur actuel, qui a eu lieu en 1986. Cela pourrait incontestablement être dû aux diverses crises qui touchent notre société et aux incertitudes qui pèsent sur l'avenir. On attend du plan directeur cantonal qu'il fournisse des orientations dans de nombreux domaines touchant à la politique gouvernementale genevoise et propose, à ce titre, non seulement une vision globale et prospective, mais encore qu'il définisse les moyens pour y parvenir, les priorités, sans oublier l'évaluation des coûts.

Cette «ambition», qui va peut-être au-delà des moyens qui ont été, à ce jour, consacrés à ce travail, s'inscrit néanmoins dans l'orientation générale voulue par le projet de concept, qui a abordé, sans les traiter de manière approfondie, diverses problématiques, habituellement peu développées dans le cadre d'une réflexion sur l'aménagement du territoire.

Il y a là un enjeu important pour l'avenir des travaux du plan directeur. Pour répondre, tout au moins en partie, à ces attentes, il s'agira de concevoir le plan directeur comme un des instruments pouvant coordonner divers domaines d'activités de l'Etat. La création d'une délégation du Conseil d'Etat à l'aménagement du territoire et aux transports va dans ce sens. Il sera notamment nécessaire de donner suite aux demandes d'approfondissement dans des domaines connexes à l'aménagement du territoire, qui impliquent l'ensemble de l'Etat (politique économique, finances, environnement). Une concertation interdépartementale sera nécessaire.

Il faut, toutefois, relativiser le rôle du plan directeur cantonal, qui ne doit pas, à lui seul, se substituer à la politique gouvernementale dans son ensemble. C'est pourquoi les attentes qui ont été mises à jour par l'enquête publique ne pourront pas être satisfaites totalement. Par ailleurs, le nouveau plan directeur ne pourra pas fournir des garanties absolues, par exemple, anticiper sur l'avenir dans de nombreux domaines, évaluer avec certitude tous les impacts économiques de certains choix, arbitrer, à lui tout seul, les intérêts contradictoires s'exerçant sur l'espace.

L'on ne perdra pas non plus de vue que l'occupation et la gestion du territoire sont influencées par une multitude de facteurs sociaux, politiques, économiques, etc., face auxquels l'aménagement du territoire n'est qu'un des instruments de régulation que se donne la société.

Enfin, un plan directeur cantonal ne peut pas régler tout dans le détail. Elaborer un tel plan fait nécessairement appel à un effort de consensus. Cela demande également une certaine confiance dans les autorités chargées de cette tâche.

Des demandes de précision quant à la mise en oeuvre

Un certain nombre de prises de positions s'annoncent d'ores et déjà plutôt négatives quant au fond des propositions du projet de concept. Les critiques touchent essentiellement l'option d'encourager le développement du canton et d'admettre certains déclassements de la zone agricole (Alliance de gauche, Verts, SPE-WWF-ATE ainsi qu'une partie des communes).

La plupart d'entre elles relèvent un manque de précision quant à la mise en oeuvre de la politique d'aménagement, une absence d'indications quant aux implications de cette politique sur le territoire et dans le domaine financier, un manque de priorités, à un point tel que de nombreux interlocuteurs refusent de se prononcer à ce stade. L'on notera encore l'abstention d'une partie des partis politiques (quatre d'entre eux se sont prononcés, et cela de façon plutôt négative).

En dépit de cette réserve des milieux politiques, notre Conseil estime néanmoins indispensable qu'un débat politique ait lieu au Grand Conseil sur le projet de concept de l'aménagement cantonal, comme le prévoit notre législation, préalablement à l'élaboration des plans sectoriels du plan directeur cantonal, lesquels fourniront, par la suite, les indications attendues.

Il saisit donc le Grand Conseil du projet de concept tel quel, tout en l'accompagnant du présent rapport, qui fournit des indications sur la démarche qu'il entend mettre en place, pour la suite des études.

Lorsque le Grand Conseil en débattra, une partie des éléments des futurs plans sectoriels qui compléteront le concept de l'aménagement cantonal pour constituer le plan directeur cantonal pourra déjà être mise à sa disposition.

L'avis des communes confirme l'impression générale ressortant de l'enquête publique. Cependant, une partie des communes ne se prononcent qu'en fonction de l'impact supposé du projet de concept sur leur propre territoire, alors que d'autres s'expriment sur l'ensemble du projet de concept. L'attitude générale des communes vis-à-vis de déclassements éventuels de la zone agricole est très réservée, mais cette réserve concerne également les mesures de densifications de la zone villas par modification de zone ou non, principe qui est déjà inscrit dans le plan directeur actuel, de même que l'urbanisation de certains terrains à bâtir dans les zones existantes.

5. Aperçu rapide de l'enquête publique

Principales convergences

Le dynamisme du projet, moins «défensif» que le précédent concept, a été apprécié par la plupart des organismes ou entités qui se sont exprimés.

La prise en compte de la dimension régionale de l'aménagement de notre territoire a été accueillie favorablement, quasiment à l'unanimité.

La volonté de renforcement de la place internationale de Genève est reconnue comme un point positif, même si certains estiment que l'on devrait en faire encore davantage dans ce domaine.

Le caractère concerté du projet est apprécié par une partie des groupements qui se sont exprimés, même si d'autres estiment que, de ce fait, le projet manque de relief.

Les volets traitant des espaces verts et de la nature ont été, en général, bien reçus.

Principales critiques touchant aux insuffisances du document

La problématique de la fiscalité, en particulier dans le futur cadre de l'Union européenne, a été insuffisamment abordée, selon une partie des groupements qui se sont exprimés.

La plupart des réponses relèvent une certaine faiblesse quant à la stratégie de mise en oeuvre et un manque de précision sur l'effet des mesures proposées.

L'évaluation des coûts induits par le projet de concept fait défaut, selon certains groupements.

Les priorités devraient être mieux mises en évidence.

L'examen de la compatibilité du projet de concept avec les conceptions fédérales relatives aux grandes lignes de l'aménagement du territoire est jugé insuffisant.

Principales remarques touchant au fond

Le principe même d'une révision de l'actuel plan directeur n'est pas admis par certains, alors que la plupart y sont favorables.

Certains estiment que les prévisions démographiques sont excessives.

La plupart des commentaires concernent le modèle d'urbanisation proposé pour le schéma de l'agglomération. Certains admettent le développement différencié, à savoir une utilisation diversifiée des zones à bâtir actuelles et des empiétements limités sur la zone agricole, alors que d'autres, tout en approuvant ces propositions, n'admettent les déclassements en zone agricole qu'à certaines conditions très restrictives; d'autres encore s'y opposent par principe.

La proposition de mixité dans les zones industrielles suscite des avis divergents. Certains sont favorables à l'introduction d'une mixité contrôlée, tandis que d'autres restent opposés à tout changement de politique dans ce domaine.

Les propositions en matière de transports ont, en général, été accueillies favorablement, même si certains projets particuliers sont critiqués et le manque de priorités relevé. Certains estiment que les propositions en matière de transports collectifs devraient être plus ambitieuses. D'autres souhaitent une réflexion plus globale sur la mobilité.

Propositions concrètes

Un certain nombre de propositions concrètes relatives au cadre institutionnel et légal doivent être relevées: certaines d'entre elles correspondent à des démarches déjà en cours:

- développement des structures d'études intercommunales dans le cadre du schéma de l'agglomération en créant une structure administrative propre (INTERASSAR);

- développement en priorité du plan VERT-BLEU transfrontalier de manière à en faire un instrument contraignant (INTERASSAR);

- création d'une agence d'urbanisme transfrontalière (International Road Federation) (AGEDRI);

- création d'un office de promotion économique et d'un office de tourisme uniques pour tout le bassin franco-valdo-genevois (AGEDRI);

- création d'une instance de concertation des assemblées délibératives (AGEDRI);

- adaptation du cadre légal en encourageant le regroupement de communes (réseau multipolaire) avec la création de la communauté de communes de l'agglomération urbaine transfrontalière (AGEDRI);

- systématisation du principe des compensations environnementales par le biais d'une loi (AGPN);

- promotion de l'accélération et de la simplification des procédures (Fédération des métiers du bâtiment);

- constitution d'un groupe de réflexion pour mettre en oeuvre une régulation des prix des terrains (CGAS).

6. Résultat de la consultation des communes

Remarques liminaires

Il convient de souligner que, souvent, les communes ont étudié le projet de concept et se sont prononcées à son sujet en en analyant les conséquences sur leur territoire, l'appréciation générale passant au deuxième plan.

Mis à part l'avis de deux communes (Chênes-Bougeries et Jussy), le bien-fondé de la révision du plan directeur cantonal n'est pas contesté.

La commune d'Avully renonce, quant à elle, à se prononcer sur un document émanant d'un département et non pas du Conseil d'Etat.

Nous résumons ci-après les réactions suscitées par les principaux thèmes abordés par le projet de concept.

La région

L'ouverture transfrontalière du projet de concept est très largement saluée. Certaines communes estiment, cependant, que la concertation transfrontalière occupe une place trop importante ou qu'elle est prématurée, étant donné les incertitudes qui pèsent sur l'aboutissement des négociations avec l'Union européenne.

L'agglomération urbaine

L'intention affichée de promouvoir un concept d'agglomération urbaine dépassant les limites communales ne suscite pas de réactions hostiles, à l'exception de la commune de Puplinge, qui réfute l'idée d'en faire partie, en mettant en exergue son caractère rural.

L'urbanisation différenciée

La volonté de mieux préserver la nature en ville et, en particulier, les pénétrantes de verdure rencontre une large adhésion. Dans le même ordre d'idées, le concept d'urbanisation différenciée est bien accueilli, mais il convient de préciser qu'une majorité des communes ont exprimé des réserves, voire sont franchement opposées à des déclassements de la zone agricole. Comme condition souvent posée, il faut mentionner, principalement, la nécessité d'utiliser en priorité les zones à bâtir existantes, avant d'urbaniser des portions de la zone agricole. La Ville de Genève demande, à ce propos, que le rôle de la troisième zone de développement soit clairement réaffirmé.

Certaines communes estiment que les projections démographiques venant à l'appui du nombre de logements à construire sont trop élevées.

L'objectif réitéré de densifier la zone villas, chaque fois que la situation s'y prête, suscite des réticences de plusieurs communes directement concernées.

Le schéma multipolaire

Le concept de développement multipolaire est, dans l'ensemble, bien accueilli; la commune de Genthod pense, toutefois, qu'il serait préférable de renforcer les pôles existants, plutôt que d'en développer de nouveaux. Genève et Chêne-Bougeries craignent, en outre, que le développement de pôles périphériques n'affaiblisse le centre-ville.

L'espace rural

L'objectif de considérer la campagne comme un espace (rural) multifonctionnel est soutenu par une grande majorité des communes. Certaines communes craignent, cependant, que cette nouvelle approche n'affaiblisse la volonté de défendre la zone agricole, qui constitue l'outil de production des agriculteurs. Pour quelques communes, l'intention annoncée de renégocier le quota des surfaces d'assolement ne pourra se concrétiser qu'en associant les milieux agricoles.

Transports

L'accent mis sur le développement des transports publics fait l'objet d'un large consensus, même si quelques communes rurales accompagnent leur approbation de leur souci de ne pas entraver le trafic individuel.

Insuffisances du document

Plusieurs communes relèvent l'absence de considérations sur la fiscalité et d'analyse sur les conséquences d'une conclusion des négociations bilatérales entre la Confédération et l'Union européenne ou d'une adhésion à cette dernière.

La réflexion portée au niveau transfrontalier est, comme déjà mentionné, en général appréciée, mais quelques communes ont le sentiment qu'on en reste, pour l'instant, à l'énoncé d'un catalogue de bonnes intentions.

Dans le domaine du développement des transports publics, quelques communes regrettent le manque de définition de priorités.

Enfin, relevons qu'environ un tiers des communes revendiquent davantage de prérogatives en matière d'aménagement du territoire.

7. Analyse et commentaires, chapitre par chapitre, et propositionsde compléments au projet de concept de l'aménagement

Dans les lignes qui suivent, sont énoncés des commentaires et propositions de compléments au projet de concept, chapitre par chapitre, selon le découpage de ce document. Globalement, les modifications éventuelles ne remettent pas en cause, fondamentalement, le projet de concept mais précisent certains points, à concrétiser dans les plans sectoriels.

Introduction (chapitre 0 du projet de concept) :

Commentaire sur les observations

Les nouveaux défis de l'aménagement du territoire : l'un d'eux, relever le défi de la crise des finances publiques (page 21 du projet de concept)

De nombreuses observations ont trait à l'avenir de la fiscalité genevoise, notamment dans un cadre futur européen, ainsi qu'à la nécessité de mise en place d'une meilleure péréquation intercommunale, ainsi qu'à l'échelon intercantonal et transfrontalier.

Des craintes ont été exprimées quant à l'avenir de la fiscalité en cas d'intégration européenne, concernant l'aspect plus particulier de l'avenir de l'imposition des frontaliers.

A ce propos, il semble prématuré d'affirmer qu'en cas d'aboutissement des négociations bilatérales, la Convention franco-suisse de 1966 et l'accord franco-genevois sur la compensation financière deviendraient caducs et que le canton de Genève doive respecter les conditions de l'accord conclu en 1983 par les cantons suisses limitrophes de la France et la France elle-même et appliquer la taxation au lieu de résidence.

D'une façon plus générale, il faut rappeler que l'Union européenne n'a pas de compétence en matière de fiscalité directe. Elle se contente d'émettre des recommandations qui visent, notamment, à inciter les Etats membres à éliminer de leur législation les dispositions discriminatoires relatives à la taxation des nouveaux résidents. En ce qui concerne le mode d'imposition des travailleurs frontaliers, il sera donc réglé par des accords bilatéraux (voir en annexe à ce propos, le rapport de la déléguée aux affaires européennes, Annexe II).

Un aménagement se préoccupant de diverses échelles du territoire (l'espace transfrontalier, page 25)

Si le principe d'ouvrir le plan directeur à l'espace transfrontalier est, dans la grande majorité des cas, bien accueilli, de nombreuses propositions sont faites pour développer les moyens propres à mettre en oeuvre l'aménagement du territoire à cette échelle.

A ce propos, nous pensons que la plupart des propositions sont pertinentes et méritent un examen approfondi même si elles ne sont pas applicables dans l'immédiat.

Pour ce qui est des institutions qui régissent actuellement les questions transfrontalières, des progrès devront être faits pour renforcer leur efficacité. A ce propos, le professeur Knapp, à qui le DTPE et le DIEAR ont demandé d'évaluer l'avenir des structures juridiques appelées à régir la coopération transfrontalière, suggère de doter les territoires concernés d'un accord-cadre entre Etats, lesquels délégueraient une partie de leurs compétences aux collectivités locales, à l'instar des solutions retenues dans le cadre de l'accord de Karlsruhe, qui fixe les règles de la coopération germano-suisse (voir Annexe III). Sur le plan plus précis du droit de l'aménagement du territoire, la forte volonté politique qui anime la concertation a déjà suscité des «études en commun», pour lesquelles des formules originales de coopération sont trouvées, financées de surcroît par des fonds INTERREG (programme communautaire visant à encourager la coopération transfrontalière aux frontières internes et externes de l'Union européenne). Les législations respectives en matière d'aménagement du territoire étant différentes, la pratique montre que chaque partenaire s'efforce de mettre en oeuvre la démarche transfrontalière (mise en oeuvre d'une charte d'aménagement franco-valdo-genevoise) en fonction du cadre institutionnel qui lui est propre. C'est la seule voie actuellement possible, mais elle offre déjà d'importantes possibilités pour aller de l'avant. C'est pourquoi nous estimons que les personnes qui estiment illusoire toute démarche transfrontalière avant l'adhésion de la Suisse à l'Union européenne ont une vision excessivement pessimiste des choses.

Quant au prétendu déficit démocratique qui caractériserait cette démarche, tel que relevé par certains et qui a fait l'objet, par ailleurs, d'une pétition au Grand Conseil, il faut, à cet égard, rassurer le grand public et les élus locaux. En aucun cas, la démarche transfrontalière ne pourra faire abstraction des processus légaux et démocratiques prévus sur chacun des territoires. Les dix projets transfrontaliers significatifs, représentant pour l'instant une stratégie globale du CRFG, ne seront pas mis en oeuvre sans un débat approfondi à tous les niveaux de participation prévus par notre législation. Il en est ainsi, par exemple, du métro léger.

Un large débat autour de la charte d'aménagement de l'agglomération transfrontalière franco-valdo-genevoise, qui vient d'être publiée, contribuera peut-être à améliorer le dialogue entre les instances de coopération transfrontalière et la société civile.

Le point important de la solidarité fiscale transfrontalière (voir ci-dessus) mérite une attention toute particulière, car c'est une condition majeure d'une véritable réussite de la concertation régionale dans tous les domaines, surtout économique, mais ce problème ne trouvera des solutions qu'à long terme, vraisemblablement dans le cadre d'une intégration européenne.

Au-delà de la situation actuelle, certains ont formulé des propositions concrètes et prospectives qui méritent d'être relevées et approfondies:

- création d'une agence d'urbanisme transfrontalière;

- création d'un office de promotion économique transfrontalier unique;

- création d'un office du tourisme unique;

- institution d'une instance délibérative transfrontalière.

Un aménagement se préoccupant des diverses échelles du territoire (échelle de l'agglomération, page 26)

Le plan directeur cantonal ne prétend pas aller au-delà du domaine de l'aménagement du territoire, quand il énonce la nécessité d'une conception globale pour l'agglomération urbaine, composée de 19 communes.

Certains interlocuteurs n'ont pas hésité à porter la réflexion au niveau institutionnel et proposent que les 19 communes se regroupent en une structure telle qu'une communauté de communes, à l'exemple de la France, afin de mieux garantir cette unité. A ce stade, le Conseil d'Etat estime cette démarche prématurée et pas réellement nécessaire.

Un aménagement du territoire à l'échelle communale (changement des compétences en faveur des communes, page 26)

Plusieurs interlocuteurs ont fait part de leur souhait de ne pas voir s'élargir les compétences à ce niveau, tout en encourageant les études d'aménagement du territoire communales. D'autres milieux, dont certaines communes, voudraient, au contraire, voir élargir ces compétences. La position générale de l'Association des communes genevoises vise, dans un premier temps, la reconnaissance par l'Etat et dans la législation des plans directeurs communaux. Nous pensons que cette dernière proposition va dans le sens d'une amélioration du dialogue canton-communes, à condition que les communes acceptent la prééminence du plan directeur cantonal sur l'aménagement communal, ce qui n'est pas toujours le cas. L'aménagement du canton ne peut, en effet, pas être l'addition des plans directeurs communaux.

En ce qui concerne les autres domaines de l'aménagement du territoire, il faut rappeler que, ces dernières années, les compétences communales ont déjà été élargies par l'introduction d'un droit d'initiative des communes en cette matière. Dans un petit canton comme le nôtre, il faut, toutefois, veiller à ne pas disperser les pratiques d'aménagement du territoire en décentralisant les compétences en cette matière.

Propositions :

- Mener une étude sur la fiscalité du canton et de la région, y compris dans le futur contexte européen (en marge du plan directeur).

- Poursuivre la réflexion sur l'avenir des structures de coopération transfrontalière (en marge du plan directeur).

- Poursuivre la réflexion sur l'avenir de l'aménagement communal et de la coopération intercommunale (en marge du plan directeur).

Cadre économique et social (chapitre 1 du projet de concept)

Commentaires sur les observations

Les principes du développement durable (objectif n° 1.1)

Le Conseil de l'environnement, sans prendre formellement position sur le projet de concept, constate avec satisfaction que la notion de développement durable est introduite dans ce projet. Certains autres interlocuteurs, partisans au sein de la commission d'aménagement du territoire de l'introduction du principe du développement durable, estiment néanmoins que ce principe est proclamé mais que le projet de concept l'infirme. Cette assertion montre à quel point la concertation entre partenaires de sensibilités diverses est difficile.

Nous continuons d'être convaincus de la justesse de ce principe, tel qu'il est défini dans le projet de concept, et nous confirmons notre souci d'articuler l'ensemble des propositions dans les divers domaines concernés par la mise en application de ce principe.

Un cadre de vie répondant aux besoins de la population - projections démographiques (objectifs 1.6, 1.7)

Cette question a suscité des réactions passionnées et mérite quelques développements.

Valeur des projections démographiques

Lorsqu'il s'agit de prévoir l'aménagement du territoire à long terme, il est nécessaire d'évaluer quelles sont les perspectives démographiques auxquelles on peut s'attendre. C'est cependant un exercice périlleux car, d'une part, il est impossible de faire des prévisions exactes; d'autre part, les projections démographiques sont souvent interprétées comme une volonté politique et critiquées sous cet angle. On ne le rappellera jamais assez, celles-ci doivent être considérées comme un cadre possible et évolutif, induisant des besoins auxquels on est susceptible de devoir répondre. C'est pourquoi l'aménagement du territoire ne peut pas être une planification établie une fois pour toutes, mais doit être une stratégie souple et adaptable aux circonstances, sans néanmoins perdre de vue la vision à long terme.

Ainsi, depuis la date des études de projections démographiques, établies par l'office cantonal de la statistique pour l'élaboration du projet de concept de l'aménagement cantonalo, l'évolution récente du contexte doit nous inciter à ajouter aux scénarios plausibles d'évolution de la population un scénario de flux migratoires nuls, voire négatifs, sans écarter, à ce stade, le scénario fort. N'oublions pas, par ailleurs, que notre canton est situé au coeur d'un territoire transfrontalier qui, selon quelques données à disposition, continue de voir une démographie dynamique. Une région touchée par la crise, mais encore plus attractive que d'autres régions.

Les scénarios possibles:

Les divers scénarios de population en 2015 qu'on peut retenir à ce jour sont les suivants :

Scénario

Population du canton

Population du bassin transfrontalier     (y compris canton de Genève)

En 1990

380 000

630 000

fort

479 000

878 000

modéré

464 000

836 000

faible

445 000

783 000

solde migratoire nul

426 000

(pas étudié)

L'influence de la libre circulation

Quel sera l'effet des accords bilatéraux, voire de l'intégration européenne, sur l'évolution démographique de notre région ?

Vouloir répondre à cette question consiste à ajouter une inconnue de plus à une équation qui en comporte déjà un grand nombre.

La libre circulation des personnes va-t-elle attirer, dans notre région, un afflux de population en provenance de toute l'Europe ? Il faut, à ce sujet, se rassurer. Il est démontré que l'ouverture des frontières à l'intérieur de l'Union européenne n'a pas engendré de mouvements migratoires massifs. Cette faible mobilité s'explique en partie par le fait que le niveau de vie dans les pays de l'Union européenne, notamment ceux du Sud, s'est amélioré sensiblement. L'établissement de la libre circulation entre la Suisse et l'Union européenne ne devrait pas engendrer de vastes mouvements de population et, surtout, les ressortissants communautaires qui viendraient s'établir en Suisse, et précisément dans le canton de Genève, devront respecter les règles européennes de la libre circulation des personnes. Une étude sur le type d'habitat que l'on entend promouvoir devrait donc prendre en compte ces données.

Faut-il au contraire imaginer que de nombreux Suisses iront s'établir en France voisine ? Il est bien possible qu'un tel mouvement ait lieu, mais ne sera-t-il pas partiellement compensé par un mouvement inverse d'actuels travailleurs frontaliers souhaitant se rapprocher de leur lieu de travail et en ayant les moyens ?

Le rapport annexé (voir Annexe III) de la déléguée aux questions européennes donne des éléments complémentaires et suggère un certain nombre d'études pour poursuivre la réflexion. Il en ressort que le nombre d'inconnues concernant l'avenir est relativement grand. Vouloir suspendre la réflexion sur l'aménagement du territoire jusqu'à ce que le futur de nos relations avec l'Union européenne soit clarifié signifierait la reporter bien loin.

Faut-il influencer l'évolution démographique ?

Peut-on néanmoins influencer le développement démographique d'une région, de notre région ? Est-ce par ailleurs souhaitable ? Ces questions sont sérieuses car elles reflètent des sentiments souvent exprimés et qui ressortent de l'enquête publique et de la consultation des communes.

Tout d'abord, il est incontestable que le dynamisme économique d'une région a un effet attractif sur l'immigration et qu'une action de promotion dans ce domaine aura le même effet. Pour certains milieux, notre canton a atteint un plafond maximum, en particulier en ce qui concerne la charge sur l'environnement, et ils estiment qu'il faut reporter tout développement au-delà de la frontière.

Nous ne sommes pas de cet avis. D'une part, la charge sur l'environnement n'est pas seulement d'origine quantitative mais a des causes qualitatives. Une politique efficace de protection de l'environnement dans tous les domaines est une meilleure réponse aux préoccupations environnementales qu'une politique malthusienne. Par ailleurs, à l'heure de la coopération transfrontalière, nous n'estimons pas responsable de reporter, sans autre, les effets de notre développement sur les territoires voisins, dont la densité d'occupation est loin d'être négligeable et dont les perspectives d'évolution démographiques sont de toute façon proportionnellement beaucoup plus fortes que celles du canton. Enfin, l'environnement de nos territoires est interdépendant. Plus la dispersion de la population est grande, plus la mobilité par transports individuels est grande et entraîne des nuisances jusqu'au centre-ville.

Pour d'autres milieux, pour des raisons de ressources fiscales, ou en relation avec le développement économique, il s'agit d'être plus attentif au niveau économique et social des personnes qui immigrent ainsi d'ailleurs qu'à la qualité de celles qui émigrent. Cette préoccupation devrait être traitée dans le cadre global d'une réflexion sur la fiscalité, en particulier sur les péréquations fiscales à appliquer, selon des assises territoriales pertinentes. Il s'agit d'une importante réflexion que le Conseil d'Etat devrait engager mais qui ne concerne pas directement ou seulement l'aménagement du territoire.

La qualité des personnes qui immigrent

Certains expriment l'avis que «le développement de demain, contrairement au passé, exigera plutôt une immigration de cerveaux plutôt que de bras». Que la formation et la qualification professionnelle soient déterminantes pour l'avenir de notre économie est indéniable, mais n'est-il pas illusoire de croire que l'économie d'une région puisse être essentiellement composée de secteurs à haut revenu? Aujourd'hui déjà le revenu moyen par habitant de notre canton (soit 52 100 F) situe celui-ci parmi les plus «élevés» après Bâle et Zurich (la moyenne suisse est de 45 300 F) et, néanmoins, la proportion des ménages dont le revenu imposable est inférieur à 50 000 F est de 47% et ceux-ci représentent des actifs nécessaires à l'économie de notre canton.

Les moyens pour influencer la démographie

En ce qui concerne les moyens pour influencer éventuellement l'évolution démographique, ceux-ci posent au moins autant de questions que les motivations. Dans le sens de la baisse, le plus efficace d'entre eux serait de freiner l'économie d'une région, cela se passe de commentaires. Un autre moyen est la limitation des permis de travail. Appliqué de façon excessive, il a le même effet que le premier et/ou, entraîne le travail et le séjour clandestins. Compensé par le travail frontalier, il a les effets de dispersion de la population cités plus haut. Par ailleurs, cette politique ne sera plus applicable dans le cadre de la libre circulation des personnes. Un autre moyen est le contingentement des terres à bâtir. Cette mesure peut entraîner des distorsions quant à la satisfaction des besoins de la population (crise du logement) ou des besoins des entreprises existantes ou nouvelles.

Il est bon de se rappeler, par ailleurs, qu'à ce jour, c'est un apport régulier de population immigrée qui a permis de freiner la tendance au vieillissement de la population.

En définitive, il faut se demander sérieusement si notre canton, notre région, risquent d'évoluer vers une mégapole dont la qualité de vie serait dégradée. Nous pensons que rien n'indique cette perspective, en tout cas pas les chiffres, même les plus forts, envisagés dans les projections démographiques.

Les perspectives d'évolution envisagées par le projet de concept de l'aménagement cantonal n'ont rien à voir avec l'ampleur de l'expansion qu'on imaginait dans les années 60, lorsqu'on dressait la perspective d'une Genève de 800 000 habitants.

Besoins en surfaces pour le logement et les activités (option 1.8)

Le concept de l'aménagement cantonal se doit de donner des indications sur les besoins induits en matière de surfaces constructibles, compte tenu de l'évolution possible de la population et des besoins pour les entreprises. Les besoins en espace ne sont pas seulement déterminés par l'évolution de la démographie et du nombre d'emplois mais aussi par celle de la consommation d'espace par personne et par emploi, qui dépendent de nombreux facteurs. Ces dernières trente années, la diminution du taux d'occupation des logements a été un facteur de consommation d'espace bien plus important que l'augmentation de la population. L'évaluation de l'évolution de ces facteurs à l'avenir est un élément supplémentaire à prendre en compte pour les besoins.

Cette tendance pourra-t-elle être freinée à l'avenir et par quels moyens ? C'est une question qui se posera de plus en plus.

Propositions:

- Prise en compte d'un scénario de bilan migratoire nul parmi les projections démographiques (concept);

- Mise à jour périodique des projections démographiques (en marge du plan directeur).

Espace urbain (chapitre 2 du projet de concept)

Commentaires sur les observations

Différencier l'urbanisation (objectif 2.3)

L'urbanisation différenciée des zones à bâtir existantes

L'option d'une densification moindre du centre-ville et d'une densification différenciée des potentiels à bâtir qui subsistent en troisième zone de développement a recueilli une large approbation parmi des associations diverses, alors que de nombreuses communes ne se prononcent pas. Certains milieux, cependant, s'y opposent, invoquant des raisons d'utilisation rationnelle des équipements existants, de prix des terrains, de sécurité du droit, d'égalité de traitement, etc. Ils réclament plus de courage politique du Conseil d'Etat pour mettre en oeuvre des urbanisations dont les bases légales existent déjà et pour lesquelles le débat politique a déjà eu lieu.

Ces arguments sont en partie théoriques. Le débat politique, pour déclasser l'actuelle troisième zone de développement, a eu lieu, pour certains quartiers, il y a 40 ans ! C'est pourquoi le principe en est souvent mis en cause aujourd'hui. Par ailleurs, jamais la zone de développement n'a donné droit à un indice d'utilisation minimum, ni même au droit inaliénable de développer. En zone de développement, le Conseil d'Etat peut décider d'appliquer la norme de la zone de fond s'il estime une densification inopportune. Quant aux prix des terrains, leur valeur devrait s'adapter aux possibilités de densification et non l'inverse. C'est pour cette raison que la planification directrice de quartier anticipée offrant une transparence des possibilités constructives devrait se développer. De plus, un modèle d'urbanisation différenciée, qui serait mieux accepté par l'ensemble de la population, offre peut-être davantage de sécurité, se heurtant à moins d'oppositions, que l'application d'une norme uniforme de densité.

Néanmoins, il faudra veiller à ne pas «gaspiller» les opportunités de réalisation de potentiels à bâtir dans les zones à bâtir actuelles. Car une politique trop laxiste à cet égard, combinée à une politique prudente en matière de déclassement en zone agricole, risquerait de conduire le territoire à un manque absolu d'espace, surtout en cas de reprise soudaine de la demande. Les quartiers urbains bien situés, supportant une densification raisonnable, à l'instar du projet de Surville à Lancy, devraient donc pouvoir continuer de se développer. Le plan directeur devra, en outre, démontrer de façon précise en quoi les options de densification tiennent compte des réserves existantes d'équipements et d'infrastructures. Contrairement à ce qui a parfois été affirmé, notamment de la part du service d'urbanisme de la Ville de Genève, la troisième zone de développement n'est pas abandonnée comme principale réserve à bâtir, car le 40% du potentiel total des logements, même dans l'hypothèse de l'urbanisation différenciée, réside encore dans la «Couronne suburbaine» qui comprend la 3e zone de développement, alors que les extensions urbaines en zone agricole ne représentent que le 13%.

Le principe d'urbanisation différenciée a été souvent perçu comme une politique de coup par coup, voire de déréglementation. Pour les collectivités publiques, toute programmation d'équipements et d'infrastructures en deviendrait impossible. Telle n'était pas l'intention de cette proposition. Pour répondre à ces craintes, qui vont dans le même sens que les demandes de transparence citées plus haut, le schéma de l'agglomération devra fournir une vision d'ensemble des secteurs à densifier et du type de densification, sans toutefois pouvoir garantir une planification définitive. Il faut ajouter qu'une grande partie des difficultés de la planification d'équipements de quartier, lorsqu'il s'agit du milieu déjà largement urbanisé, provient tout autant des fluctuations du taux d'occupation des logements existants et de la structure des ménages que de la maîtrise des nouvelles constructions.

Les densifications de la zone villas

Concernant la zone villas, certains milieux s'opposent à des déclassements pouvant la réduire et craignent une diminution des potentiels pour ce type d'habitat. On peut, à ce sujet, les rassurer: de nombreuses grandes parcelles constructibles existent encore. Un potentiel global de5 000 villas a été évalué. Le potentiel à bâtir pour les villas est loin d'être épuisé. En effet, la zone villas de notre canton est l'une des moins denses du pays.

Les déclassements de la zone agricole

Enfin, la proposition de déclassements en zone agricole est celle qui a rencontré le plus de critiques. Il est proposé de tenir compte de ces critiques pour la formulation définitive du concept de l'aménagement cantonal et du plan directeur. Certains sont opposés par principe à ces déclassements, estimant, par ailleurs, qu'ils ne seront pas nécessaires et que le développement du canton doit être limité. La plupart des autres réponses à l'enquête publique admettent éventuellement ces déclassements, mais à des conditions assez strictes. Quant aux communes, 17 d'entre elles se sont prononcées contre les déclassements en zone agricole.

Les critères de déclassement

Il est proposé de tenir compte de cette réaction en garantissant les conditions suivantes: tout d'abord, les déclassements devront être clairement délimités dans le plan directeur cantonal. L'ouverture de la zone agricole doit rester limitée et obéir à des critères globaux d'aménagement du territoire. Les nouveaux sites à développer seront localisés en continuité de la zone à bâtir et à proximité d'infrastructures existantes ou facilement réalisables. Ils devront être notamment desservis par des transports publics performants. L'ampleur de ces nouveaux déclassements et leur densité devront être suffisantes pour qu'ils puissent être rationnellement dotés des équipements nécessaires, notamment d'infrastructures, et que l'emprise sur la zone agricole reste modérée.

Un autre critère de choix des sites à déclasser est celui de leur valeur préexistante, agricole, paysagère, naturelle.

Il est illusoire de croire que l'on puisse réserver uniquement les terrains de moindre valeur agricole pour les futurs déclassements. En effet, la plupart des terres cultivées genevoises ont une excellente valeur agricole, sauf celles qui sont déjà fortement enclavées ou mitées par des constructions. Dans ce cas, elles pourraient être densifiées mais ne constituent pas une réserve suffisante de terrain à bâtir. En ce qui concerne la valeur paysagère et naturelle des sites, les futurs déclassements ne devront pas porter atteinte à la préservation de l'ensemble des grandes pénétrantes de verdure qui entourent l'agglomération de Genève. Afin de mieux les préserver, celles-ci font l'objet d'une analyse d'ensemble, tant dans le schéma de l'agglomération que dans celui de l'espace rural.

Le contrôle des prix des terrains à déclasser en zone à bâtir, afin de rendre possible la réalisation de logements économiques, fait partie des conditions demandées dans le cadre de l'enquête publique. Nous y souscrivons. Les moyens légaux pour y parvenir devront être améliorés. Mais à ce jour, les dispositions de la loi générale sur les zones de développement permettent déjà ce contrôle et les prix applicables devront être largement inférieurs à ceux de la troisième zone de développement actuelle, pour tenir compte de la valeur d'origine du terrain en zone agricole.

L'introduction de la taxation de la plus-value, actuellement à l'étude au Grand Conseil ( IN 21) pourra également être un moyen complémentaire.

Ces conditions étant précisées, il est proposé de maintenir le concept d'urbanisation différenciée dans les zones existantes et, par conséquent, d'envisager des déclassements modérés de la zone agricole tout en concrétisant ces déclassements seulement au fur et à mesure des besoins (voir ci-après).

L'ampleur relative des déclassements

Pour ceux qui estiment que les déclassements de la zone agricole représentent une inversion complète de la politique passée, il faut préciser que la surface dont le déclassement est envisagé, actuellement, représente environ 200 ha, dont moins de la moitié se réaliserait en 20 ans, ce qui représente 0,7% de la zone agricole. Bien sûr, cette surface ne comprend pas la création probable de quelques nouvelles zones sportives ou de verdure, et la mise en zone à bâtir de quelques hameaux. A titre de comparaison, entre 1984 et 1994 la zone agricole a perdu 200 ha par modification de zone, dont 35 ha concernent des emprises sur les terres cultivées.

Potentiels à bâtir existants et à créer (point 2.3)

Plusieurs personnes ou groupements ont suggéré, avant de proposer de nouveaux déclassements, d'analyser préalablement si les potentiels à bâtir des zones actuelles ne sont pas suffisants. D'autres sont convaincus qu'ils le sont. A ce sujet, une étude a été réalisée, dont le rapport actualisé est désormais à disposition. Cette étude fait l'inventaire détaillé de tous les potentiels à bâtir actuels, de ceux pouvant être créés par une politique d'utilisation plus intensive de la zone villas, enfin, de ceux qui résulteraient d'une nouvelle politique d'urbanisation, telle qu'elle est décrite dans le projet de concept, à savoir, une utilisation différenciée des zones à bâtir actuelles et des déclassements limités de la zone agricole (voir résumé, Annexe IV).

Pour faire ces évaluations, l'étude a également tenu compte des chances de réalisation qu'il est possible de définir, compte tenu de l'expérience passée.

Elle distingue ainsi entre un potentiel théorique qui supposerait le remplissage complet des espaces à urbaniser et un potentiel réalisable qui tient compte des aléas touchant toute mise en oeuvre d'une opération potentielle.

Les résultats globaux de l'étude sont les suivants :

Les potentiels réalisables d'ici 2015 représenteraient environ 35 000 logements si les zones existantes étaient utilisées au maximum (scénario concentré). L'urbanisation différenciée induit, quant à elle, un potentiel réalisable de 32 000 logements dans les zones existantes auxquels s'ajoutent les 5 000 logements des déclassements de la zone agricole, soit un potentiel total de 37 000 logements.

La différence de 3 000 logements en zone à bâtir existante, constatée entre ces deux scénarios, est la résultante de la densification différenciée de la 3e zone de développement, d'un frein à la densification du centre et d'une politique moins volontariste quant à la densification de la zone villas, pour le scénario différencié.

Déclasser en fonction des besoins évalués par un observatoire de l'immobilier

Une partie des avis exprimés dans le cadre de l'enquête publique émet le voeu que les déclassements en zone agricole n'aient lieu qu'après épuisement complet des potentiels à bâtir dans les zones à bâtir existantes. Ce point de vue est légitime mais la question qui se pose est celle d'apprécier à quel moment les potentiels de la zone à bâtir sont épuisés. En effet, les lois actuelles ne permettent pas la mise sur le marché forcée de terrains constructibles. De nombreux potentiels sont bloqués par un régime de servitudes privées. D'autres seront disponibles au moment où les propriétaires fonciers concernés voudront bien les mettre à disposition de la promotion immobilière. Actuellement, le canton de Genève est parmi les cantons suisses dont la réserve en zone à bâtir est la plus faible. Une certaine marge de manoeuvre entre besoins et terrains disponibles est nécessaire pour que le marché immobilier se déroule normalement et que les prix fonciers n'augmentent pas de façon excessive.

C'est pourquoi, tenant compte des difficultés de plus en plus grandes à densifier la zone à bâtir, le Conseil d'Etat maintient la proposition du projet de concept d'élargir cette marge de manoeuvre en étendant la zone à bâtir.

Mais le scénario différencié n'est pas seulement motivé par un manque absolu d'espace mais par un choix urbanistique.

Bien évidemment, il ne s'agit pas de déclasser d'emblée l'ensemble des nouveaux périmètres, mais d'en réserver la possibilité dans le plan directeur, de manière à ce qu'ils soient inscrits dans une conception globale cohérente. Les déclassements éventuels, soumis à la décision du Grand Conseil, devront avoir lieu au fur et à mesure de la confirmation des besoins dont la perspective globale est aujourd'hui définie mais qui devront être réajustés en permanence et confrontés à l'évolution du potentiel à bâtir réalisable.

Pour se donner les moyens de cette pratique, le DTPE, en collaboration avec l'office cantonal de la statistique, étudie la mise sur pied d'un observatoire de l'immobilier, qui inclura également les perspectives d'évolution des ménages et les besoins en logements.

L'accueil des activités économiques (objectifs 2.8 à 2.10)

Les avis parvenus dans le cadre de l'enquête publique sont contradictoires.

A propos de la création de nouveaux pôles d'activités, en particulier, commerciaux, certains proposent de mieux tirer parti de l'autoroute de contournement pour définir de nouvelles implantations. D'autres, au contraire, estiment que les nouveaux centres commerciaux en périphérie devraient être proscrits, induisant du trafic et faisant concurrence aux commerces du centre-ville. A cela on peut répondre que l'option proposée dans le concept nous paraît la mieux défendable.

D'une part, il est suggéré de favoriser les implantions qui bénéficient à la fois d'une accessibilité autoroutière et de lignes de transports publics performantes. La double desserte est ainsi assurée. Refuser complètement l'installation de centres commerciaux en périphérie dans le canton et compter uniquement sur leur accessibilité par les transports publics signifierait, de fait, d'accepter que peu à peu ce type d'équipement n'ait sa place qu'en France voisine et dans le canton de Vaud, ce qui entraînerait encore davantage de mouvements automobiles.

En ce qui concerne l'avenir des zones industrielles, les avis sont également partagés, certains souhaitant que l'ensemble de ces zones soient désormais mixtes, alors que d'autres refusent d'entrer en matière sur une quelconque ouverture des zones industrielles à d'autres activités.

La plupart, y compris la Ville de Genève, accueillent favorablement les propositions d'ouverture limitée des zones industrielles à la mixité. Celles-ci ressortent d'ailleurs d'un rapport élaboré par un groupe de travail interdépartemental et associant la FTI et certaines communes, dont la Ville de Genève. Ce rapport a été accepté par le Conseil d'Etat. Il n'estime donc pas nécessaire de modifier le projet de concept en la matière.

Propositions:

- Maintenir le principe du développement différencié de l'agglomération, y compris la possibilité de déclassements en zone agricole, réservant une marge de manoeuvre en matière de potentiels à bâtir (concept).

- Démontrer la compatibilité du projet d'urbanisation avec une gestion rationnelle des équipements et des infrastructures existantes en particulier le réseau des transports publics (schéma directeur).

- Préciser les critères et le plan gérant l'urbanisation différenciée dans les zones à bâtir actuelles (schéma directeur).

- Préciser les critères permettant de déclasser en zone agricole, en particulier, le respect du plan de mesures OPair et indication complète des périmètres concernés (schéma directeur).

- Mettre en place un observatoire de l'immobilier permettant de gérer l'évolution de l'offre et de la demande (schéma directeur).

- Mettre en place des dispositifs pour maîtriser les prix des terrains lors de déclassements (en marge du plan directeur).

Espace rural (chapitre 3 du projet de concept)

(Proposition de modification agréée par le département de l'économie publique)

Définition de l'espace rural

L'espace rural correspond à une définition géographique et non légale (page 72 du projet de concept).

Ce terme a gêné de nombreux interlocuteurs qui auraient préféré que l'on s'en tienne à la définition légale connue sous le vocable «zone agricole». Nous considérons toutefois qu'il aurait été regrettable de limiter la réflexion d'un développement urbanistique harmonieux par l'utilisation de concepts légaux et normatifs tels que «zone à bâtir» et «zone agricole».

Les observations reçues, sans remettre en cause la multifonctionnalité de l'espace rural, nécessitent néanmoins de réaffirmer l'importance prépondérante de la zone agricole pour la sauvegarde de l'agriculture.

L'aire agricole doit être protégée, comme l'outil de travail de l'agriculture.

Il y a donc lieu de prendre en compte les autres mesures, en particulier celle du droit foncier rural, qui visent à assurer la pérennité du patrimoine rural.

Ce constat prend toute son importance, si l'on sait qu'à l'avenir les agriculteurs auront besoin de davantage de terres de bonne qualité par unité de production pour survivre.

La nécessité de protéger les meilleures terres agricoles doit, cependant, aller de pair avec une plus grande souplesse visant à admettre en zone agricole les bâtiments nécessaires au développement d'activités complémentaires à l'agriculture ou à la commercialisation de la production agricole ou horticole.

De même, il faut que les jardiniers amateurs qui cultivent le sol dans des groupements de jardins familiaux puissent exercer leur activité en zone agricole, sans que cette forme d'affectation du sol nécessite une modification du régime des zones. L'adoption d'un tel principe devrait entraîner l'abrogation de l'article 24, alinéa 5, LALAT.

Un plan des compensations environnementales et agricoles

Le projet de concept annonce un tel plan demandé dans le cadre de l'enquête publique, qui fera partie du plan directeur. A ce propos, les milieux sensibles à l'environnement demandent une application très rigoureuse du principe de la compensation. Certains voudraient une compensation au mètre près, en cas de déclassement de la zone agricole, d'autres suggèrent la possibilité de compensations financières, d'autres au contraire estiment que les compensations devraient s'exercer en France voisine. Nous pensons que le principe compensatoire devrait s'exercer avant tout globalement au travers d'un projet d'aménagement qui voue une attention équilibrée au développement urbain et à la requalification de l'environnement, que ce soit en milieu urbain ou dans l'espace urbain et à la requalification de l'environnement, que ce soit en milieu urbain ou dans l'espace rural. Il serait regrettable de traiter cette question par des calculs d'épiciers et des marchandages au coup par coup. Un plan précis est toutefois utile pour veiller à la mise en oeuvre de ce principe. Un premier volet de ce plan sera prochainement proposé par le Conseil d'Etat par le biais de la réponse à la motion 1027.

Renégocier les surfaces d'assolement (objectif 3.4)

Ce principe n'est, en réalité, pas un objectif mais une conséquence des besoins pour le développement du canton, ce qu'ont fait remarquer, à juste titre, certains interlocuteurs. Une partie des réponses à l'enquête publique indiquent une opposition à cette renégociation. La Confédération admet pourtant elle-même cette démarche, à condition que la nécessité en soit démontrée et qu'une telle mesure s'inscrive dans une politique globale d'aménagement.

Une modification du quota des surfaces d'assolement attribué au canton de Genève ne pourra, toutefois, être entreprise qu'en associant les milieux agricoles à cette démarche.

Propositions:

- Maintenir la notion d'espace rural (concept), tout en réaffirmant que la zone agricole reste en priorité l'outil de travail des agriculteurs.

- Prendre en considération les conditions économiques auxquelles sont soumis les agriculteurs (concept).

- Présenter un plan des compensations environnementales et agricoles (schéma directeur).

Transports, réseaux de communication et infrastructures (chapitre 4 du projet de concept)

Commentaires sur les observations

Le chapitre « transports » comporte, à titre d'exemple, de nombreuses descriptions de projets, à diverses échelles du territoire, complétant les objectifs généraux. Ce sont surtout ces projets, et moins les objectifs généraux, qui ont fait l'objet de commentaires ou de critiques.

Il va de soi qu'en cette matière l'évolution des idées est très rapide.

Il s'agira de les mettre à jour dans le cadre du plan directeur et de les adapter par la suite, régulièrement. A ce stade, pour le débat sur le projet de concept de l'aménagement, ce sont les objectifs, numérotés de 4.1 à 4.25, qui doivent rester la référence principale.

Il a été relevé, par ailleurs, que les propositions en matière de transports sont foisonnantes, sans véritable priorité, et qu'il est douteux que l'ensemble d'entre elles puissent un jour être mises en oeuvre. Le plan directeur devra donc opérer un sérieux tri parmi elles et préciser la notion d'étapes de réalisation.

Des plans globaux et intermodaux, qui ont été réclamés, seront également présentés. Certains mettent en doute la cohérence entre les propositions en matière de transports et en matière d'urbanisme. Il faudra donc faire la preuve de cette cohérence, qui existe dans la réalité, mais n'a pas été clairement communiquée.

Développer les moyens de communication objectifs 4.1-4.5 (la mobilité)

Une réflexion sur l'avenir de la mobilité a été demandée, en particulier en relation avec les télécommunications. Le texte du concept a intentionnellement évité de parler de mobilité, qui n'est pas un but en soi (à encourager ou à éviter) mais la conséquence d'un vaste ensemble de facteurs sociaux, économiques et technologiques. A ce stade, il paraît difficile d'aller plus loin que les indications développées aux pages 86 et 87. Le Conseil d'Etat pourrait, toutefois, commander une étude prospective dans ce domaine, se fondant sur les pays (pays nordiques) qui sont en avance. Rien n'indique, toutefois, que nos régions soient appelées à évoluer dans le même sens. A court et moyen termes, la mobilité induite par le schéma d'urbanisation préconisé sera étudiée par le bais d'un plan des déplacements (voirci-après). La notion de mobilité pourrait faire place à celle d'accessibilité notamment aux commerces, aux équipements, au centre-ville, etc.

Les transports dans le bassin franco-valdo-genevois (objectifs 4.12et 4.13)

Sur le fond, apparaît l'actuel conflit entre les tenants du rail et les tenants du tram. Le débat est en pleine actualité. Plusieurs études engagées permettront, espérons-le, de dégager une position fondée à ce propos de manière à créer un consensus majoritaire. Les aspect économiques de ce dossier (coût des infrastructures, de l'exploitation, partenaires impliqués dans le financement) seront un élément déterminant pour ce consensus.

Les transports dans l'agglomération (objectif 4.16)

Plusieurs remarques vont dans le sens de demander plus de garanties pour la réalisation des objectifs du plan de mesures OPair. Un plan des déplacements, utilisant le modèle de transports, est demandé, ce qui va dans le sens d'études actuellement en cours. En effet l'étude «Circulation 2005» consistera en une mise à jour du projet Circulation 2000 et du modèle de transports, en coordination avec le plan directeur cantonal.

Les télécommunications

La brièveté de ce chapitre a été relevée à juste titre. Le plan directeur devrait développer cette problématique.

Propositions :

- Etablir un plan des déplacements et de la mobilité induite par le projet d'urbanisation et mettre en place les mesures permettant de garantir la réalisation du plan de mesures (schéma directeur).

- Opérer un tri parmi les projets de transports et présenter des priorités (schéma directeur).

Protection de l'environnement et gestion des ressources (chapitre 5 du projet de concept)

Commentaires sur les observations

Protection de l'air (objectif 5.8)

Plusieurs remarques vont dans le sens de demander un chiffrage plus précis des objectifs en matière de protection de l'environnement et une vérification de la possibilité de respecter le plan de mesures pour répondre à l'OPair. Le plan sectoriel de protection de l'environnement devra, bien entendu, répondre à ces demandes de précision (voir aussi à ce propos, nos commentaires concernant le chapitre transports).

Lutte contre le bruit

En cette matière, le conseil de l'environnement demande des précisions quant à l'élaboration de plan de mesures demandé par l'OPB (ordonnance pour la protection du bruit).

Celui-ci a déjà été élaboré pour le territoire de la Ville de Genève. Il sera vraisemblablement achevé en même temps que le schéma directeur cantonal.

Propositions

- Elaborer un plan sectoriel de la protection de l'environnement qui fixe les objectifs chiffrés en cette matière

8. La politique foncière

Quelques propositions en matière de politique foncière, réparties dans diverses parties du projet de concept (pages 40, 53, 69), ont été diversement appréciées. Certains milieux rappellent qu'ils sont, par principe, opposés à l'acquisition de terrains par l'Etat, en tout cas sans but précis et tant qu'il n'y aura pas de plus grande transparence qu'actuellement de la gestion des terrains de l'Etat et leur destination. D'autres réclament une politique publique pour réguler les prix de terrains, ou un développement de la politique foncière. La Ville de Genève a particulièrement apprécié la proposition de création de «secteurs d'équipements publics», critiquée par d'autres, et demande qu'un groupe de travail soit créé à ce propos.

Le thème de la politique foncière n'a été abordé qu'en marge du projet de concept comme un moyen pour réaliser certaines options d'aménagement et pas véritablement traité. Il serait cependant fondamental de creuser un certain nombre de questions, voire de lever des malentendus. Quels doivent être les objectifs d'une politique foncière publique ? Une telle politique est-elle concurrentielle avec les intérêts privés ? Est-elle nécessairement coûteuse pour l'Etat ? Nous proposons que le projet de concept ne se prononce pas à ce stade mais que la réflexion soit approfondie. Dans un premier temps, le plan des propriétés publiques devrait être publié pour répondre au souhait de transparence, ce qui est maintenant possible grâce à sa mise sur système d'information du territoire.

9. Stratégie de mise en oeuvre du concept et définition de priorités

Comme indiqué plus haut, la grande majorité des réserves est liée au fait que l'on souhaiterait pouvoir mesurer, de façon précise, l'effet du projet de concept sur le territoire. Par ailleurs, une stratégie de mise en oeuvre, définissant les priorités et les moyens, est demandée. La Confédération rappelle, de son côté, que le projet de concept de l'aménagement n'est pas le plan directeur cantonal. Ce dernier doit, quant à lui, remplir le rôle d'un instrument de mise en oeuvre des objectifs d'aménagement et de coordination des activités des autorités à différents niveaux.

Notre loi d'application de la LAT, quant à elle, fait du concept de l'aménagement cantonal un élément important du plan directeur devant être adopté par une procédure ad hoc et servant de base à l'élaboration des autres parties du plan directeur. Il est en effet important qu'un débat politique ait lieu sur les grands objectifs, avant de fixer la mise en oeuvre dans tous les détails.

Cependant, compte tenu des multiples demandes quant à la mise en oeuvre, le département a déjà engagé les études dans ce sens. Elles seront ainsi disponibles au moment où le Grand Conseil débattra du projet de concept.

Parmi les éléments les plus importants que contiendra le plan directeur, on peut citer à titre de rappel:

- Un schéma d'aménagement de l'agglomération urbaine. Ce schéma précisera un certain nombre de périmètres d'aménagement concertés dans lesquels une planification directrice de quartier est nécessaire. Des indications pour mener à bien cette dernière seront déjà données.

- Un schéma d'aménagement de l'espace rural (comprenant un plan des espaces naturels et un plan des compensations agricoles et environnementales).

- Un nouveau schéma d'organisation de la circulation de l'agglomération, coordonné avec les projets en matière de transports collectifs et les projets d'urbanisation. Sa mise en harmonie avec le plan de mesures OPB.

- Un plan de synthèse du plan directeur cantonal (ou carte de coordination) localisant l'ensemble des propositions prioritaires et accompagné de fiches pour les projets et actions prioritaires. Les fiches décrivent les mesures à prendre pour mettre en oeuvre les projets et, si possible, leur coût et bénéfice. Elles seront mises à jour régulièrement.

10. Conséquences de l'intégration européenneet des négociations bilatérales

Plusieurs observations font état de l'absence de réflexion à propos de cette problématique. Il est souhaité notamment d'étudier les points suivants:

- Les conséquences de la libre circulation des personnes, et plus particulièrement de la liberté d'établissement, sur le marché immobilier et l'habitat.

- Les conséquences de la libre circulation des personnes et plus particulièrement de la liberté d'établissement sur la fiscalité genevoise (notamment par rapport à l'accord fiscal franco-suisse).

- Les conséquences de l'alignement des prix suisses agricoles et alimentaires sur les prix communautaires et sur la localisation des commerces.

- Le type de ressortissants de l'Union européenne que le canton de Genève est prêt à accueillir et le type d'habitat que l'on entend promouvoir.

Quelques-uns de ces aspects ont été abordés, au cours des paragraphes qui précèdent. Le rapport annexé de l'attachée aux questions européennes les aborde dans leur ensemble (Annexe II).

*

* *

L'enquête publique, du 1er décembre 1996 au 28 février 1997, et la consultation des communes, du 1er décembre 1996 au 31 mai 1997, peuvent être consultées à la chancellerie d'Etat, secrétariat du Grand Conseil.

Secrétariat du Grand Conseil

Proposition du Conseil d'Etat

Dépôt: 3 septembre 1997

R 347

proposition de rÉsolution

approuvant le projet de concept de l'aménagement cantonal

Compte tenu des réserves et des compléments émis ci-dessus, le Conseil d'Etat estime, en définitive, que le projet de concept peut être approuvé par le Grand Conseil, car il permettra une politique d'aménagement du territoire mesurée et raisonnable, correspondant à la fois aux exigences de la loi fédérale et aux intérêts à long terme de notre canton.

Loin de vouloir établir une planification rigide, le projet de concept vise à offrir un cadre et à établir des principes clairs et cohérents pour l'aménagement futur du territoire genevois, tout en laissant place à la souplesse indispensable.

C'est pour ces motifs que notre Conseil vous invite, Mesdames et Messieurs les députés, à adopter la résolution suivante :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

«Le projet de concept de l'aménagement cantonal, annexé à la présente résolution, est approuvé, dans le sens des considérations ci-dessus.»

ANNEXE I

ANNEXE II

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ANNEXE III

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ANNEXE IV

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ANNEXE V

ANNEXE VI

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Débat

Mme Fabienne Bugnon (Ve). Je commencerai par ce qui nous satisfait dans ce projet de concept de l'aménagement, car les satisfactions sont malheureusement de courte durée.

Le point positif de ce concept se trouve en page 15 et se nomme «développement durable». Pris sous la forme d'un objectif et d'une conviction de principe par les auteurs de ce rapport, nous n'avons qu'à espérer qu'il soit appliqué.

Ce rapport comporte à la fois tout et son contraire. En page 1, par exemple, on rappelle le rôle important joué par le plan directeur cantonal : rôle de coordination, d'organisation du territoire, instrument liant les autorités, etc. Mais en page 5, il est dit que : «Il faut, toutefois, relativiser le rôle du plan directeur cantonal, qui ne doit pas, à lui seul, se substituer à la politique gouvernementale...». Voilà qui inquiète et qui rassure, puisque son application dépendra de la volonté politique du prochain Conseil d'Etat.

D'ailleurs, en conclusion, les auteurs ajoutent que le plan directeur cantonal fait nécessairement appel à un effort de consensus et demande d'accorder une certaine confiance aux autorités chargées de cette tâche.

C'est bien là un des noeuds du problème, Mesdames et Messieurs les députés, puisque les Verts n'ont aucune confiance en la politique actuelle du DTPE qui a été durant quatre ans sous le régime de la dérogation et du démantèlement des lois de protection.

J'ajouterai juste quelques mots sur le concept - le remplaçant de M. Joye m'ayant aimablement rappelé qu'il suffisait de le renvoyer en commission. Ce concept est le parfait reflet de l'air du temps : auparavant, les questions du logement et de la protection de l'environnement constituaient les priorités de l'aménagement et conditionnaient l'ensemble du plan directeur; aujourd'hui, ce sont les conditions offertes à l'économie qui priment.

Le concept d'aménagement s'est fixé pour tâche de défendre la place de Genève dans le monde et tente de lui faire atteindre la taille critique d'une métropole mondiale concurrentielle.

En dehors des doutes que nous pouvons avoir quant à la capacité du plan directeur et des milieux économiques à remplir les différents rôles qui leur sont attribués par ce plan, nous relevons que le concept, dans sa définition des missions de l'aménagement du territoire, inverse l'ordre de priorité des termes de la loi fédérale.

Au chapitre du développement différencié, tout en demeurant à un niveau très conceptuel, le texte se présente comme un véritable catalogue des projets possibles pour Genève et sa région. Parmi ces projets, il en est de fort intéressants, mais aussi d'extrêmement dangereux. C'est dire que dans la quelque centaine de projets et mesures émaillant ce concept on trouve tout et son contraire.

Dans les grandes lignes, l'idée d'un développement des infrastructures des transports publics ainsi que les objectifs concernant la protection de l'environnement et la gestion des ressources montrent, à l'évidence, que certaines des préoccupations des Verts ont été entendues, mais n'occupent manifestement pas une place prépondérante dans le concept.

Une lecture attentive de ce projet révèle que toutes les propositions énumérées par le concept de l'aménagement cantonal ne servent finalement qu'à masquer le seul véritable enjeu du nouveau plan directeur : la déréglementation qui se cache dernière la notion de développement différencié. Les propositions faites dans ce sens ouvrent la voie à des déclassements à la carte, selon les besoins et les désirs des milieux économiques au nom de la sacro-sainte flexibilité.

En conclusion, la flexibilité demandée par ce projet équivaut à un chèque en blanc et augure d'une politique d'aménagement passablement conflictuelle. Nous ferons notre possible pour en limiter les dégâts en commission.

M. Michel Ducret (R). Le groupe radical aimerait souligner trois éléments de ce rapport du Conseil d'Etat et du projet de résolution.

Dans le concept d'aménagement du territoire, le premier point remarquable est l'ouverture au-delà des limites de notre canton.

Le deuxième point positif, c'est la grande souplesse suggérée, laquelle se retrouve dans le nouveau projet de loi sur les constructions et l'aménagement du territoire.

Enfin, nous aimerions également saluer le grand effort de concertation pour mettre au point ce document en tenant compte des remarques de tous.

Toutefois, nous avons aussi une critique quant au fond : la proposition est plus un avant-projet de concept qu'un projet auquel on peut dire oui ou non. Mais après un tel travail de recherche de consensus, c'était peut-être un destin inéluctable pour un tel projet.

Quoi qu'il en soit, nous examinerons plus avant cet objet, en commission, dans le cadre du présent projet de résolution.

La présidente. J'aimerais que les prochaines interventions soient limitées au renvoi en commission.

M. René Longet (S). Il y aura forcément renvoi en commission, donc tout ce qu'on va dire a trait à ce qui sera discuté en commission. A la fin de la législature, il est important de donner quelques indications destinées, il est vrai, au futur Conseil d'Etat et au futur Parlement, mais il est important de pouvoir réagir, et les socialistes souhaitent mettre certains points en évidence.

Mme Bugnon parlait du développement durable. Pour nous, l'aménagement du territoire est un outil essentiel au service des trois piliers de ce développement durable : une économie efficace, une économie solidaire et une économie respectueuse des fonctions naturelles.

Comme le soulignait M. Ducret, on trouve dans ce rapport beaucoup plus un état de la procédure que de la situation. Il annonce le futur document de fond. Nous ferons tout ce qui est en notre pouvoir pour qu'il soit différent de ce que nous avons sous les yeux. C'est un reflet tout à fait clair de la doctrine qui a prévalu pendant ces quatre dernières années, à savoir une doctrine du retrait de l'Etat, du repli des concepts au profit du ponctuel et des affirmations à géométrie variable.

On y trouve tout et son contraire, Mme Bugnon a parfaitement raison. C'est également le cas en partie pour la conception de l'énergie. Cette doctrine du flou est, à notre avis, extrêmement dangereuse par rapport au concept d'aménagement du territoire qui doit concilier des intérêts contradictoires non pas en donnant à chacun de petites satisfactions au risque de décevoir tout le monde mais en construisant quelque chose de cohérent, avec des arbitrages cohérents et en dessinant une image cohérente.

Ce terme de cohérence est important pour nous. Il est amusant de voir qu'un Conseil d'Etat parti en campagne sous l'étiquette de la cohérence se retrouve à la sortie avec une doctrine aussi floue en matière d'occupation du territoire.

Les socialistes auront l'occasion d'expliciter leurs objectifs durant la prochaine législature. Pour l'instant, j'ajouterai seulement que nous tenons au bon fonctionnement de cet outil, afin qu'il soit au service de l'économie, de l'habitat, de la diversité biologique de ce canton et de cette région. Pour ne pas en rester simplement aux lacunes de ce concept, j'aimerais relever un point extrêmement important, celui du concept régional. S'il ne devait rester que cela de vos travaux, nous serions bien heureux de le reprendre. Pour le reste, il faudra bien apporter des précisions et des compléments.

Mme Erica Deuber-Pauli (AdG). J'ai déniché quelque chose de positif à la page 22 du rapport du Conseil d'Etat : «L'introduction de la taxation de la plus-value, actuellement à l'étude au Grand Conseil (IN 21) pourra également être un moyen complémentaire.» Un moyen complémentaire de contrôle des prix des terrains... Nous sommes heureux de l'entendre dire, et regrettons que cette discussion n'ait pas pu avoir lieu dans un climat plus serein en commission.

Introduire un nouveau concept d'aménagement cantonal du territoire, même étendu à la zone transfrontalière, alors qu'on en a adopté un en 1989, c'est vraiment un travail de singe... Nous ne comprenons pas qu'un concept prévu pour quinze ans soit abandonné au profit d'un nouveau. Qu'on le révise, qu'on l'adapte, comme on le fait pour un plan quinquennal, au fur et à mesure des besoins, se conçoit, mais qu'on en fasse un nouveau, ça je ne le comprends pas. Ou plutôt, je le comprends trop bien !

Ce concept de 89 prévoyait qu'il y aurait suffisamment de terrains à bâtir à Genève dans les quinze ans à venir pour qu'on puisse s'offrir le luxe - car s'en est un - de préserver la zone agricole, le rapport bâti/campagne, et de continuer à préserver une ville, des agglomérations, des villages entourés de campagne.

Or nous comprenons bien que la libération du droit de bâtir sur du terrain agricole est en jeu aujourd'hui et qu'elle ne doit pas être au service de la collectivité, mais des constructeurs. Pour cette raison, nous nous opposerons à ce nouveau concept en commission. Nous aurons l'occasion de découvrir peut-être, dans le rapport du Conseil d'Etat, une ou deux lignes supplémentaires, favorables à une conception que nous approuvons. Ce n'est pas parce que les zones transfrontalières ont été prises en considération qu'il faut mettre en cause le concept arrêté en 1989.

RD 284

Ce rapport divers est renvoyé à la commission d'aménagement du canton.

R 347

Cette proposition de résolution est renvoyée à la commission d'aménagement du canton.