Séance du
vendredi 26 septembre 1997 à
17h
53e
législature -
4e
année -
10e
session -
46e
séance
PL 7686 et objet(s) lié(s)
PROJET DE LOI
autorisant le Conseil d'Etat à adhérer à l'accord intercantonal universitaire, du 20 février 1997
(C 1 32.0)
LE GRAND CONSEIL,
vu l'article 99 de la constitution genevoise, du 24 mai 1847,
Décrète ce qui suit:
Article 1
Le Conseil d'Etat est autorisé à adhérer, au nom de la République et canton de Genève, à l'accord intercantonal universitaire, du 20 février 1997, adopté par la conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique, le 20 février 1997, dont le texte est annexé à la présente loi.
Art. 2
Le Conseil d'Etat ainsi que le département de l'instruction publique dans l'exercice des compétences que lui confèrent les lois et règlements sur l'université sont chargés de l'exécution de l'accord.
Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique
Conférence des directeurs cantonaux des finances
Accord intercantonal universitaire
du 20 février 1997
(C 1 32)
Art. 1 But
1 L'accord règle l'accès intercantonal aux universités en respect du principe de l'égalité de traitement et fixe la compensation à verser par les cantons aux cantons universitaires.
2 Il favorise ainsi la mise en oeuvre d'une politique universitaire suisse coordonnée.
Art. 2 Notions
1 Est réputé canton signataire un canton qui a adhéré à l'accord. Est réputé canton débiteur un canton signataire qui doit payer des contributions pour ses ressortissants.
2 Est réputé canton universitaire un canton signataire ayant la charge d'une université reconnue ou d'une institution universitaire d'enseignement, au niveau de la formation de base, reconnue par la Confédération comme ayant droit aux subventions.()
Art. 3 Principes
1 Les cantons débiteurs versent aux cantons universitaires une contribution annuelle aux coûts de formation de leurs ressortissants.
2 Les cantons universitaires garantissent aux étudiants et aux candidats aux études de tous les cantons signataires le même traitement que celui dont jouissent leurs propres étudiants et candidats aux études.
Art. 4 Politique universitaire
1 Les cantons universitaires coordonnent leur politique universitaire. Ils associent les cantons non universitaires de manière appropriée à leurs travaux et décisions et leur garantissent une représentation au sein des organes communs.
2 Les cantons universitaires collaborent avec la Confédération et accordent leur politique à celle de l'ensemble des cantons et de la Confédération en matière de hautes écoles spécialisées.
3 Les concordats de portée nationale que les cantons universitaires signent entre eux en exécution de l'alinéa 1 doivent être soumis préalablement à la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP) pour avis.
4 Les cantons universitaires informent la commission de l'Accord intercantonal universitaire (art. 16) et la CDIP à intervalles réguliers.
Art. 5 Principauté du Liechtenstein
La Principauté du Liechtenstein peut adhérer au présent accord. Elle jouit alors des mêmes droits et doit s'acquitter des mêmes devoirs que les cantons signataires.
Art. 6 Cantons participant au financement d'universités
Les cantons signataires qui participent au financement d'une université ne sont pas tenus de verser au canton universitaire concerné des contributions selon le présent accord pour autant que leur prestation financière atteigne ou excède les contributions selon la section IV du présent accord.
Art. 7 Canton débiteur
1 Est réputé canton débiteur le canton signataire du domicile légal de l'étudiant au moment de l'obtention du certificat donnant accès aux études (art. 23-26 CCS).( )
2 Les étudiants qui, après avoir obtenu un premier diplôme universitaire (licence, diplôme ou certificat similaire), commencent de nouvelles études engendrent une obligation de payer pour le canton signataire de leur domicile légal au moment du début des nouvelles études (début du semestre).
Art. 8 Notion de l'étudiant
1 Sont réputées étudiants au sens du présent accord les personnes immatriculées à une université ou à une autre institution d'un canton signataire, laquelle est reconnue selon l'article 2.
2 Les niveaux d'études suivants donnent lieu à des contributions:
3 Les étudiants en congé n'engendrent pas d'obligation de payer.
Art. 9 Etablissement des effectifs d'étudiants
1 Les effectifs d'étudiants sont établis d'après les critères du Système d'information universitaire suisse de l'Office fédéral de la statistique.
2 Les étudiants sont rangés dans l'un des trois groupes de facultés suivants:
3 En cas de doute, la commission de l'Accord intercantonal universitaire décide de l'attribution de filières d'études à un groupe de facultés.
4 Le canton signataire a le droit de consulter les listes nominatives des étudiants pour lesquels il paie des contributions.
Art. 10 Egalité de traitement en cas de limitation de l'admission aux études
1 En cas de limitation de l'accès aux études, les étudiants et candidats aux études de tous les cantons signataires bénéficient des mêmes droits que ceux du canton universitaire.
2 Tout canton universitaire qui édicte des limitations de l'accès aux études requiert au préalable l'avis de la commission de l'Accord intercantonal universitaire.
3 Si les capacités en places d'études pour une discipline sont épuisées dans une ou plusieurs universités, des candidats aux études et des étudiants peuvent être transférés dans d'autres universités, dans la mesure où elles ont des places disponibles. La commission de l'Accord intercantonal universitaire désigne le service compétent pour les transferts.
Art. 11 Traitement des étudiants de cantons non signataires
1 Les étudiants provenant de cantons qui n'ont pas adhéré au présent accord ne peuvent se prévaloir des mêmes droits que les autres étudiants.
2 Ils ne peuvent être admis à une université que lorsque les étudiants des cantons signataires ont obtenu une place d'études.
3 Ils se verront imposer des taxes supplémentaires correspondant au moins aux montants des contributions selon l'article 12.
Art. 12 Montants
1 Les montants forfaitaires par étudiant sont les suivants:
Groupe
de facultés I
Groupe
de facultés II
Groupes
de facultés III
1999
9 500 F
17 700 F
22 700 F
2000
9 500 F
19 467 F
30 467 F
2001
9 500 F
21 233 F
38 233 F
2002
9 500 F
23 000 F
46 000 F
2003
9 500 F
23 000 F
46 000 F
2 Une moitié des contributions susmentionnées est due pour les étudiants du semestre d'hiver et une autre moitié pour les étudiants du semestre d'été.
Art. 13 Réduction pour pertes migratoires élevées
1 Les contributions dues par les cantons d'Uri, du Valais et du Jura sont réduites de 10%; celles des cantons de Glaris, des Grisons et du Tessin le sont de 5%.
2 La réduction pour pertes migratoires est à la charge des cantons universitaires. Est déterminant le pourcentage des contributions qu'ils reçoivent pour des étudiants extra-cantonaux.
Art. 14 Durée de l'obligation de payer
1 L'obligation de payer est limitée dans le temps:
2 Est prise en considération toute la durée d'immatriculation à une ou plusieurs universités et institutions d'enseignement universitaire de Suisse.
3 Pour les étudiants qui commencent de nouvelles études après avoir obtenu un diplôme ou une licence universitaire (art. 7, al. 2), le calcul du nombre de semestres repart à zéro. Le doctorat dans la même discipline que le premier diplôme ou licence n'est pas considéré comme des nouvelles études.
Art. 15 Réduction en cas de taxes d'études élevées
Les cantons universitaires peuvent percevoir des taxes d'études individuelles équitables. Si ces taxes dépassent un seuil maximum fixé par la commission de l'Accord intercantonal universitaire, les contributions ancrées à l'article 12 destinées au canton universitaire concerné sont réduites du montant du dépassement.
Art. 16 Commission de l'Accord intercantonal universitaire
1 La commission de l'Accord intercantonal universitaire surveille l'exécution du présent accord.
2 Elle est élue de manière paritaire par la Conférence des directeurs cantonaux de l'instruction publique (CDIP) et par la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF); elle est composée de quatre représentants gouvernementaux de cantons universitaires et de quatre représentants gouvernementaux de cantons non universitaires.
3 Une représentante ou un représentant de la Confédération prend part aux séances avec voix consultative.
4 La commission de l'Accord intercantonal universitaire a en particulier les attributions suivantes: elle
Art. 17 Secrétariat
Le secrétariat de l'accord est assuré par le secrétariat de la CDIP. Il traite les affaires courantes de l'accord.
Art. 18 Délai de paiement
1 La commission de l'Accord intercantonal universitaire fixe les délais de paiement et de virement des contributions.
2 Elle peut fixer un intérêt moratoire pour les paiements tardifs. Cet intérêt moratoire ne doit pas être plus élevé que celui perçu dans le cadre de l'impôt fédéral direct.
Art. 19 Compensation
Les contributions à verser par un canton signataire sont réglées par compensation avec ses créances en vertu du présent accord.
Art. 20 Produits des intérêts des contributions
1 Les frais liés à l'exécution du présent accord sont financés par imputation au produit des intérêts de l'accord.
2 La commission de l'Accord intercantonal universitaire peut décider d'utiliser le produit des intérêts pour financer d'autres tâches découlant de l'exécution de l'accord.
Art. 21 Instance d'arbitrage
Une instance d'arbitrage désignée par la commission de l'Accord intercantonal universitaire statue en dernier ressort sur les questions litigieuses concernant les effectifs d'étudiants, l'attribution de chaque étudiant à l'un des trois groupes de facultés et l'obligation de payer incombant à un canton.
Art. 22 Tribunal fédéral
Les litiges qui pourraient surgir entre les cantons en raison du présent accord seront soumis par voie de réclamation de droit public au Tribunal fédéral conformément à l'article 83, alinéa 1, lettre b, de la loi fédérale d'organisation judiciaire, du 16 décembre 1943.() L'article 21 demeure réservé.
Art. 23 Adhésion
L'adhésion au présent accord est communiquée au secrétariat général de la CDIP.
Art. 24 Prorogation et résiliation
1 Le présent accord peut être résilié avec effet à la fin d'une année civile, le délai de résiliation étant de deux ans.
2 Le premier délai de résiliation est le 31 décembre 2003.
3 Si l'accord n'est pas résilié, il est réputé prorogé d'année en année.
Art. 25 Nombre minimal de cantons signataires
Le présent accord n'est valable que si au moins la moitié des cantons universitaires d'une part et la moitié des cantons non universitaires d'autre part en sont parties, et aussi longtemps qu'ils le sont.
Art. 26 Adaptation des contributions et des réductions
1 La commission de l'Accord intercantonal universitaire peut:
2 L'adaptation des montants des contributions ne doit pas dépasser le montant du renchérissement calculé en fonction de l'indice national des prix à la consommation.
3 La décision doit être approuvée par au moins cinq membres de la commission.
4 La commission informe de sa décision au moins deux ans et demi avant son entrée en vigueur.
Art. 27 Durée des obligations en cas de résiliation
Si un canton résilie l'accord, il garde ses obligations en vertu du présent accord pour ses étudiants immatriculés au moment de sa sortie.
Berne/Lausanne, le 20 février 1997
Conférence suisse des directeurs cantonaux de l'instruction publique
Conférence des directeurs cantonaux des finances
Le président : Schmid
Le secrétaire : Arnet
Le président : Marty
Le secrétaire : Stalder
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames etMessieurs les députés,
Lors de sa séance du 5 juin 1992, le Grand Conseil a renvoyé au Conseil d'Etat la motion concernant l'accord intercantonal sur la participation au financement des universités (motion 799).
MOTION
de Mmes et MM. Raoul Baehler, Charles Bosson, Hélène Braun-Roth, Martine Brunschwig Graf, Hervé Burdet, Daniel Ducommun, Michel Jacquet, Béatrice Luscher, Jean Montessuit et Jean Spielmann concernant l'accord intercantonal sur la participation au financement des universités
LE GRAND CONSEIL,
considérant :
- que Genève offre des infrastructures et des services publics, en particulier dans le domaine de la formation universitaire, qui bénéficient aussi à des habitants domiciliés dans d'autres cantons;
- que les accords intercantonaux sur la participation au financement des universités conclus jusqu'ici prévoient des compensations dont le calcul ne repose, de loin, pas sur le coût réel par étudiant;
- que le 3e accord intercantonal plafonne, en chiffres réels, la contribution des cantons non universitaires jusqu'en 1998;
- qu'au vu de ses difficultés, l'Etat de Genève ne saurait à lui seul financer la croissance des budgets de l'université dans les années à venir,
invite le Conseil d'Etat
à entamer les pourparlers avec les autres cantons universitaires en vue d'aboutir à un accord plus satisfaisant pour les cantons universitaires dès 1998, prévoyant un échelonnement des contributions par facultés, un relèvement général des contributions ainsi qu'un taux de croissance annuel de ces dernières, en termes réels.
*
* *
Le texte des considérants de la motion 799 est particulièrement révélateur des enjeux majeurs qui devaient être examinés et réglés par les différents partenaires de la politique universitaire suisse en matière de financement des universités. Ce patient travail de négociation, qui a débuté en 1994, débouche aujourd'hui sur la présentation d'un projet de loi d'adhésion au quatrième accord intercantonal universitaire. Comme on le verra, les arguments constitutifs de la réponse à la motion 799 constituent également le fondement de l'exposé des motifs du projet de loi d'adhésion.
Les motionnaires ont posé les quatre questions suivantes :
- A quels cercles de bénéficiaires l'offre de formation universitaire genevoise est-elle destinée (étudiants genevois, confédérés ou étrangers)?
- Si l'offre de formation est dispensée à un cercle élargi de bénéficiaires, comment couvrir les coûts réels des étudiants originaires d'autres cantons ou de l'étranger, en échelonnant notamment les contributions par facultés?
- Comment indexer les coûts par étudiants?
- Sur quelle base négocier les accords avec les partenaires concernés?
I. L'OFFRE DE FORMATION UNIVERSITAIRE GENEVOISE
1. Sa légitimité
L'excellence et le renom de l'université ne dépendent pas de la faveur des temps, mais de la force de la pensée, de la qualité de l'enseignement et du haut niveau de la recherche de notre Alma mater. La communauté genevoise a développé au fil des siècles une institution d'enseignement supérieur. Mais, c'est également grâce à son université que la collectivité s'est renforcée. Il existe donc un lien et une acceptation de l'université par les citoyens genevois, qui procède d'un large «consensus politique». La population genevoise attend de son université qu'elle favorise le développement des talents qu'elle recèle et qu'elle contribue au rayonnement de ses idées et de ses inventions.
2. Sa taille
Rappelons qu'en 1995/96, l'université de Genève accueillait 12 523 étudiants, que le corps enseignant se composait de 406 postes de professeurs et de 988 postes de collaborateurs de l'enseignement et de la recherche.
Pour les comptes 1995, le total des charges d'exploitation relevant du département de l'instruction publique s'élevait à 403,6 millions de francs. Ce total passait à 517,4 millions si l'on y ajoute les dépenses concernant le Fonds national de la recherche scientifique et les fonds universitaires. Le coût net de l'université pour le canton de Genève est de 297,1 millions (soit 403,6 millions pour les charges d'exploitation -106,5 millions pour les recettes).
Le nombre d'étudiants, le nombre de professeurs et les fonds consentis à la recherche mettent l'université de Genève en bonne place dans la compétition scientifique internationale.
Le Conseil d'Etat constate que les universités européennes d'aujourd'hui connaissent, d'une part, un phénomène de concentration en grandes unités de renom, concurrentes dans la recherche des meilleurs étudiants et professeurs, et, d'autre part, un renforcement de petites unités hautement spécialisées dans des «niches» particulières.
Cette évolution concerne aussi la Suisse où l'on s'oriente vers un nombre limité d'universités multidisciplinaires et généralistes, de réputation internationale, qui accomplissent des tâches d'enseignement de base, fournissent des enseignements avancés dans toutes les disciplines, et se montrent capables de conduire des recherches dans des domaines variés. Ces universités généralistes seront en compétition avec les universités étrangères de même niveau et devront être dotées de moyens permettant de soutenir la comparaison avec elles.
La réduction prévisible du nombre des universités généralistes ne signifie pas nécessairement une diminution des sites, mais d'abord, leur regroupement organisationnel et fonctionnel. Elle exige surtout une direction unique, des structures communes, et des moyens financiers qui, non seulement réunissent, mais encore dépassent ceux des seuls cantons concernés. Que le bassin lémanique ait la chance de compter, sur un territoire géographique relativement réduit, deux universités distantes de 60 km, ainsi qu'une Ecole polytechnique fédérale, s'explique parfaitement du point de vue historique et politique. Mais le fait de bénéficier d'une telle densité intellectuelle et scientifique nous contraint aussi à rechercher la façon optimale de la faire fructifier, dans l'intérêt de l'ensemble de la population.
Pour survivre et s'imposer dans le cadre européen et international, les budgets de l'université de Genève doivent avoir pour cible de maintenir, au minimum, la taille de 1995. Cet objectif sera atteint, d'une part, par les efforts déjà mentionnés de suppression des «doublons» avec l'université de Lausanne et, d'autre part, en augmentant le montant des contributions de l'accord intercantonal universitaire tel que cela est proposé par le présent projet de loi d'adhésion. Il s'agit en effet de mieux répartir la charge financière de l'université de Genève sur tous les cantons utilisateurs.
3. Son insertion dans le paysage universitaire suisse
Le contexte universitaire suisse est lui aussi déterminant pour mener à bien le projet universitaire de la communauté genevoise. Le Parlement fédéral a souvent déploré l'enchevêtrement dommageable de la politique universitaire suisse. Des rapports complexes et multiples, parfois embrouillés, se sont tissés entre les universités et les nombreux organes chargés de gérer les interventions financières de la Confédération : Fonds national de la recherche scientifique, Conférence universitaire suisse, Conseil suisse de la science et, le cas échéant, leurs homologues régionaux.
Il faut donc saluer toute initiative qui vise à clarifier le paysage universitaire suisse. Pour l'essentiel, tels sont bien le but et la portée du nouvel accord intercantonal universitaire que nous vous proposons. Il s'agira à l'avenir de donner la priorité à trois acteurs politiques qui se situeront hors du champ universitaire devenu autonome :
- les cantons universitaires;
- les cantons non universitaires;
- la Confédération.
Ce système comprenant trois partenaires politiques s'est créé progressivement dans le temps. Jusqu'en 1966, les cantons-sièges étaient les seuls à supporter la charge de leur haute école. Par la suite, la Confédération a soutenu les universités cantonales par des subventions et par des subsides à la recherche scientifique. En 1981, un accord intercantonal instaure pour la première fois la participation de l'ensemble des cantons au financement des universités. Le graphique ci-dessous nous donne une vue d'ensemble de la part financière occupée par chacun des partenaires.
Prise en charge du financement global des universités cantonalesdonnées 1993 *
* Source : données de l'office fédéral de la statistique, version corrigée, janvier 1996.
(Le détail des données figure en Annexe 2.)
a) Les cantons universitaires
La qualité de canton universitaire dépend d'un acte de volonté du souverain cantonal concrétisé par une disposition constitutionnelle, visant la création d'une université cantonale. Ainsi, la constitution genevoise prévoit-elle, à l'article 161, alinéa 2, que le canton exploite un établissement d'enseignement supérieur et universitaire.
La création des universités cantonales a généralement eu lieu au siècle passé, sauf pour les cantons de Lucerne et du Tessin dont les dispositions constitutionnelles sont très récentes.
Dans la plupart des constitutions cantonales, l'organisation et le financement des universités cantonales sont renvoyés à la législation. La constitution genevoise déclare toutefois que les établissements d'instruction publique sont «en tout ou partie, à la charge de l'Etat». Cette possibilité conforte l'Etat de Genève dans sa recherche de financements extérieurs multiples pour l'université.
b) La Confédération
On aurait pu imaginer en Suisse la création d'une université fédérale assumant la tâche de la formation universitaire comme une tâche de nature essentiellement nationale. C'est le cas des Ecoles polytechniques fédérales, mais ce ne fut pas la voie suivie par les universités cantonales qui restèrent en quelque sorte dans le giron cantonal, la notion d'université fédérale ne passant jamais le cap de la votation populaire.
En effet, la Suisse est un Etat fédéral dans lequel les universités sont rattachées aux cantons et non à la Confédération. Dès lors, les cantons revendiquent un lien nécessairement étroit avec leurs établissements universitaires. Dans les constitutions cantonales des huit cantons universitaires, l'existence de l'enseignement supérieur universitaire est garantie, de même que la liberté académique et la liberté de la recherche.
A la suite du rapport Labhardt de 1964, et en se fondant sur l'article 27, alinéa 1, de la constitution fédérale, la Confédération adopte en 1968 une loi fédérale d'aide aux universités (LAU) qui est révisée en totalité le 22 mars 1991.
c) Les cantons non universitaires
En 1981, un premier accord intercantonal esquisse la participation de l'ensemble des cantons non universitaires au financement des universités cantonales. C'est une «première» très timide en matière de collaboration intercantonale horizontale. Il n'empêche, le signal, même symbolique, est donné. Il est légitimé par la garantie donnée aux étudiants extracantonaux d'accéder librement aux universités cantonales dont ils ne sont pas ressortissants. Deux accords ultérieurs, valables chaque fois pour six ans (1987-1992 et 1993-1998) renforcent les premières versions. Jusqu'à ce jour, les accords prévoyaient une contribution cantonale uniforme pour tous les étudiants. La somme totale de toutes les contributions cantonales s'élevaient en 1996 à 288 millions de francs.
L'accord, qui ne devait être à l'origine qu'une mesure d'urgence temporaire, à la place de subventions fédérales défaillantes, représente aujourd'hui un pan essentiel du financement des universités cantonales.
4. Bénéficiaires de l'offre de formation universitaire genevoiseselon le domicile des parents
Années universitaires 1991 à 1997*
Nombre d'étudiants, toutes origines confondues, selon le domicile des parents: * Source : Statistiques universitaires, université de Genève.
Dans le tableau ci-dessus, le «domicile des parents» est défini par le domicile des parents au moment de l'inscription de l'étudiant. Cependant, pour le système universitaire suisse et l'accord intercantonal, la notion de «domicile des parents» est définie par le domicile des parents au moment de l'obtention du certificat de maturité(
1) De plus, pour les étudiants qui dépassent 16 semestres d'études ou qui entreprennent une deuxième formation après avoir obtenu un premier diplôme universitaire (maîtrise, doctorat), la notion de domicile des parents n'est plus prise en compte.
Pour ces raisons, le nombre des étudiants extra-cantonaux accueillis à l'université de Genève en 1996/97 s'élève à 2 682 et non pas à 3 174 comme sur le graphique ci-dessus. Le nombre d'étudiants genevois accueillis dans d'autres universités suisses en 1996/97 est de 612.
En annexe (Annexe I) un graphique présente l'évolution du nombre des étudiants extra-cantonaux, pour le canton de Genève, sur six ans.
II. Financement
Plus que par le passé, il faut désormais considérer le système universitaire suisse sous l'angle économique et financier. C'est du moins cette approche qui a été jugée indispensable par les députés genevois lorsqu'ils ont voté, le 5 juin 1992, la motion 799 concernant le troisième accord intercantonal universitaire pour la période 1993-1998.
Les demandes des députés genevois, comme celles d'autres parlements cantonaux, ont été prises en compte par la commission de l'accord intercantonal qui a siégé à plusieurs reprises depuis 1995 sous la présidence de M. le conseiller d'Etat Hans Ulrich Stockling, de Saint-Gall, et membre de la commission de l'accord intercantonal depuis 1994.
Fin 1994, la commission de l'accord intercantonal a chargé MM. Andréas Spillmann, Alfred Meier et René L. Frey de faire une expertise sur les dépenses et le financement des universités en Suisse, qui puisse servir de fondement aux propositions de renouvellement de l'accord. Cette expertise, aujourd'hui publiée, a largement servi de référence aux travaux de la commission de l'accord intercantonal, à l'exception notable d'un point important qu'il s'agit d'expliciter.
Pour les auteurs de l'expertise, les bénéficiaires de l'enseignement sont les étudiants auxquels leur formation procurera, sur le marché, de meilleures perspectives d'emploi et de revenu. L'enseignement a de ce fait le caractère d'un bien privé. Ne partageant pas ce point de vue, la commission de l'accord intercantonal a exclu d'emblée la possibilité de majorer les taxes universitaires pour que celles-ci se rapprochent du coût réel des études. Il a été clairement reconnu qu'un tel modèle de financement était étranger au système helvétique de formation qui garantit le libre accès aux études universitaires et recherche l'égalité des chances des étudiants. En conséquence, la formation universitaire est une tâche cantonale et les cantons sont responsables de son financement.
1. Schéma de financement des prestations des universités
PRESTATIONS
bénéficiaires
moyens DE FINANCEMENT
agent DU FINANCEMENT
Enseignement
- étudiants GE
écolagescontributions publiques
étudiants etcanton de Genève
- étudiants CH
écolagescontributions publiques
étudiants etcanton d'origine
- étudiants étrangers
écolagescontributions publiques
étudiants etConfédération
Recherche
- fondamentale
collectivité publique
subventions cantonales et fédérales (FNRS)
cantonsConfédérationorganisations internationales
- appliquée
collectivité publique et économie privée
subventions cantonales et fédérales ou fonds extérieurs
cantonsConfédérationéconomie privée
Services/mandats
collectivité publiqueetéconomie privée
fonds extérieurs
cantonsConfédérationetéconomie privée
Note : tableau établi sur le modèle du tableau 2-1 de l'expertise Spillmann, Meier, Frey.
Le but de ce schéma est de faire apparaître une certaine transparence des différentes prestations universitaires, d'enseignement, de recherche et de services (mandats), et de ventiler les dépenses entre les agents de financement.
L'imputation des coûts aux différents bénéficiaires des prestations se heurte, dans la pratique, à certaines difficultés. L'expertise Spillmann, Meier, Frey a d'ailleurs mis en évidence les obstacles suivants :
«Séparation des coûts : il est impossible d'établir un cloisonnement net entre les différentes prestations d'enseignement, de recherche et de services. Les étudiants et les entreprises profitent du potentiel scientifique de bons chercheurs; le conseil externe d'entreprises crée la relation avec la pratique indispensable à une bonne formation des étudiants, etc. L'imbrication de prestations universitaires hétérogènes rend difficile l'imputation claire des coûts aux différents agents de prestation».
«Bénéficiaires : les premiers bénéficiaires des études sont les étudiants. Mais, à partir du moment où les étudiants ne financent plus eux-mêmes leurs études et où les cantons, au motif d'équilibre social, allouent largement des bourses ou offrent des «études gratuites», il faut chercher aussi à qui profite en deuxième lieu la formation. Du fait que seule une partie des étudiants des cantons non universitaires retournent, diplôme en poche, dans leur canton d'origine, ces cantons ne profitent en fin de compte que très partiellement de leurs étudiants les bénéficiaires secondaires sont dans ce cas les cantons cibles».
«Effets externes positifs : une université exerce un rayonnement sur le canton site. Par les transfert de savoir-faire, elle accroît l'attrait des marchés du travail et technologiques environnants. De plus, elle crée dans la région une demande supplémentaire qui génère de nouveaux revenus et déclenche ainsi des effets multiplicateurs. Certes, il s'agit dans ce dernier cas d'effets financiers externes qui ne donnent pas lieu à des dédommagements sur les marchés privés. Cependant, dès lors que les pouvoirs publics assurent tout ou partie du financement, la question de l'indemnisation des effets externes se pose, qu'ils soient ou non financiers».
«Si l'on entend faire supporter le financement par les bénéficiaires, il reste à savoir quels cantons devront, en tant que bénéficiaires secondaires, assumer les coûts: les cantons d'origine qui permettent à leur population résidante de faire des études universitaires, les cantons de formation qui profitent des avantages de site liés aux universités ou les cantons cibles qui, en qualité de futurs cantons de domicile et/ou de travail des étudiants, tirent un profit direct».
2. Statistique des dépenses universitaires
Toute volonté politique d'imputation des dépenses universitaires aux cantons non universitaires implique une analyse des recettes et des dépenses des universités cantonales en vue d'établir combien coûtent l'enseignement, la recherche et les services dans les universités.
La base statistique utilisée pour ce travail est la «Statistique universitaire suisse» (SIUS) du Département fédéral de l'intérieur, plus particulièrement de l'Office fédéral de la statistique.
GF
GF
GF
Total
ZH
245 mio.
GE
132 mio.
ZH
390 mio.
ZH
744 mio.
GE
202 mio.
BS
131 mio.
GE
287 mio.
GE
621 mio.
LA
132 mio.
ZH
109 mio.
be
257 mio.
be
472 mio.
be
129 mio.
be
86 mio.
bs
170 mio.
bs
384 mio.
fr
97 mio.
la
68 mio.
la
169 mio.
la
368 mio.
bs
84 mio.
fr
49 mio.
fr
-
fr
146 mio.
sg
83 mio.
ne
43 mio.
ne
-
ne
87 mio.
ne
44 mio.
sg
-
sg
-
sg
83 mio.
Total
1 015 mio.
619 mio.
1 273 mio.
2 907 mio.
(Source : rapport d'expertise Spillmann, Meier, Frey, page 20.)
Les dépenses globales des hautes écoles suisses depuis 1981 ont régulièrement augmenté et ont atteint, en 1993, date de référence pour la totalité des calculs de l'accord intercantonal, un volume de 2,9 milliards de francs.
La ventilation des dépenses globales par groupes de facultés (tableau ci-dessus), situe les enjeux financiers cantonaux, et notamment la part énorme du coût des études de médecine.
3. Couverture des dépenses
Les dépenses des universités suisses, à concurrence de 2,9 millions de francs seront couvertes par les cantons d'origine des étudiants en tenant compte des postulats de base suivants :
1. les contributions ne sont pas fixées selon les dépenses effectives, mais restent fixées forfaitairement;
2. les montants forfaitaires sont modulés selon trois groupes de faculté : le groupe recoupe les science humaines, le groupe II les sciences naturelles et expérimentales, ainsi que les deux premières années de médecine, le groupe III comprend la partie clinique de la médecine humaine, de la médecine vétérinaire et de la médecine dentaire;
3. l'indemnisation a pour objet primaire la prestation d'enseignement, les dépenses de recherche sont déduites à concurrence de 60% pour le groupe I, 50% pour le groupe et 45 % pour le groupe III;
4. les avantages de site des cantons universitaires sont pris en compte sous la forme d'une déduction forfaitaire de base (voir. § 4 ci-dessous);
5. les forfaits sont calculés sur la base des dépenses nettes des universités, soit après déduction des recettes, en l'espèce les écolages, les subventions fédérales d'exploitation, les subventions fédérales d'investissements, les subventions fédérales spéciales, les revenus des prestations de service et des ventes, les revenus de la fortune, les remboursements et autres contributions privées;
6. les pertes migratoires des cantons sont prises en compte dans des cas exceptionnels (voir. § 5).
La mise en oeuvre de ces critères, à l'exception de ceux relatifs à la déduction pour les frais d'investissement, la recherche et les avantages de site, donnerait un coût par étudiant de :
15 550 F : Groupe
47 430 F : Groupe
123 750 F : Groupe
Les discussions très dures menées dans le cadre de la commission de l'accord intercantonal ont fait surgir des oppositions considérables des cantons non universitaires en face de tels montants. Il a été relevé en particulier que les montants des facultés de médecine comprennent 25% des frais bruts des cliniques universitaires qui participent fortement de la politique sanitaire cantonale, et non pas de dépenses de formation. D'autre part, la quantification des montants liés à la recherche est très difficilement dissociable des frais généraux de l'université. Plusieurs tentatives de désenchevêtrement de ces dépenses (questionnaires adressés aux professeurs pour connaître le temps passé à la recherche) se sont soldées par des résultats mitigés. Enfin, le calcul des avantages de site reste une opération très subjective, comme le relève le paragraphe 4 ci-dessous.
Les cantons universitaires ont fait valoir qu'ils étaient tenus, de leurs côtés, par des impératifs légaux comme à Zurich, ou par une motion acceptée à l'unanimité du parlement comme à Genève, d'exiger de leurs partenaires «la couverture intégrale des coûts réels par étudiants».
Une telle exigence, qui débouchait sur une énorme augmentation des contributions des cantons non universitaires, aurait pu avoir des répercussions populaires non maîtrisables dans lesdits cantons. Certains gouvernements ont alors demandé qu'avant d'accepter des montants du type de ceux esquissés ci-dessus, la Confédération et les cantons universitaires recherchent une base de comptabilisation analytique uniforme pour les dépenses cliniques. Cette demande, était d'autant plus justifiée qu'elle correspondait à l'article 49, alinéa 1, LAMA qui déclare : «La part des frais d'exploitation résultant d'une surcapacité, les frais d'investissement et les frais de formation et de recherche ne sont pas pris en compte». En conséquence, les pouvoirs publics des cantons universitaires ont l'obligation de rendre transparentes les dépenses de leurs cliniques universitaires liées à la seule recherche et formation.
Tant qu'une telle comptabilité analytique n'était pas disponible, le maintien des montants tels qu'exprimés ci-dessus, notamment ceux liés au groupe , était irréaliste.
En conséquence de quoi, pour tenir compte de ces incertitudes, et pour ne pas faire éclater la volonté commune de parvenir à une augmentation des contributions de l'accord intercantonal supportée par les cantons non universitaires dés 1999 (parfois même par certains cantons universitaires n'ayant pas de faculté de médecine comme Neuchâtel et Saint-Gall), il a été convenu des montants forfaitaires suivants:
9 500 F pour le Groupe
23 000 F pour le Groupe
46 000 F pour le Groupe
A noter que, pour les groupes de facultés et , ils sont sensiblement conformes aux coûts réels par étudiants établis par l'expertise Spillmann et consorts, si l'on tient compte des avantages de site, des pertes migratoires, et d'une déduction réaliste de 50% due à l'exclusion de la recherche scientifique. Pour le seul groupe III, la couverture des coûts réels n'est pas atteinte et ne le sera pas tant qu'une analyse par départements et institut ne sera pas réalisée dans les grandes cliniques universitaires pour connaître le «surcoût du lit universitaire» qui induit des dépenses de recherche et de formation (voir chapitre ci-dessous).
4. Déductions pour avantage de site(source : rapport d'expertise Spillmann, Meier, Frey, p. 35 )
Les avantages de site des universités se traduisent par un phénomène d'attraction du site sur les activités économiques qui a pour effet d'améliorer la substance fiscale du site en cause.
- Les universités emploient des professeurs et du personnel administratif qui dépensent une partie de leurs revenus et paient des impôts dans la région.
- Les dépenses des étudiants représentent un facteur économique régional important.
- Les universités confient des mandats à des entreprises de la région.
- Les dépenses des universités génèrent un nouveau revenu qui sera source à son tour de nouvelles dépenses (effets multiplicateurs).
- Une région universitaire exerce des effets externes positifs sur les entreprises environnantes. La présence de travailleurs qualifiés sur le marché du travail, l'image d'une région universitaire ou ses transferts d'informations et de savoir-faire accroissent l'attrait du site.
Toutes ces activités économiques liées à l'existence d'une université procu0rent à la région concernée des recettes fiscales supplémentaires,c'est-à-dire un avantage supplémentaire. Cet avantage dépasse la pure utilité de l'université en tant qu'établissement d'enseignement et de recherche et doit par conséquent être pris en compte dans l'accord intercantonal.
5. Pertes migratoires (source : accord intercantonal universitaire - commentaire, p. 5, art. 13)
Les experts ont examiné la question de l'exode des cerveaux et constatent que certains cantons exercent un fort attrait, comme lieu de travail, sur les jeunes diplômés. Etant donné qu'il n'existe pas de statistique sur les mouvements migratoires, il n'est pas possible de les mesurer de manière systématique. Les experts ont donc fait une analyse transversale, comparant la proportion de bacheliers et de diplômés universitaires par canton. Il en résulte des pertes élevées pour trois cantons; trois autres cantons ont des pertes qualifiées de moyennes et neuf autres encore, des pertes migratoires faibles.
Afin de simplifier l'application de l'accord, une réduction pour pertes migratoires est accordée aux six cantons pour lesquels cette perte est la plus élevée. La réduction des contributions est de 10% pour les cantons d'Uri, du Valais et du Jura, et de 5% pour les cantons de Glaris, des Grisons et du Tessin.
III. coÛt des Études de mÉdecine
La question du coût des études de médecine justifie ici une mention particulière en raison du montant considérable qu'elles représentent dans les dépenses universitaires suisses.
En particulier, le tableau de la page 21 ci-dessus fixe le coût global des études de médecine en Suisse à 1 273 millions de francs, et le coût de la seule faculté de médecine de Genève à 287 millions de francs.
Comment est-on parvenu à de tels montants sur le plan suisse, et pourquoi le montant genevois semble-t-il, proportionnellement, plus élevé que la moyenne suisse?
a) Estimation du montant national des études de médecine
L'une des difficultés majeures de l'estimation du coût des études de médecine réside dans leur caractère dual entre des études théoriques et des études cliniques ou professionnelles. Cette dualité se caractérise par une forte imbrication de l'enseignement et de la clinique. Dès le 5e semestre, les heures de cours sont complétées par de la pratique au chevet du malade ou dans des colloques cliniques, bref, par l'immersion des étudiants dans le milieu hospitalier. La réforme des études de médecine actuellement entreprise dans les facultés de médecine de Berne, Lausanne et Genève accentue encore cette immersion.
Pour ces raisons, l'estimation du coût global des études de médecine en Suisse devait tenir compte, en plus des coûts strictement liés à la formation théorique, des coûts liés à l'utilisation des moyens cliniques. Il a donc été décidé d'ajouter aux dépenses strictes des facultés de médecine, 25% des frais annuels bruts d'exploitation des hôpitaux universitaires (voir expertise Spillmann, Meier et Frey, p. 20).
Cette part de 25% fait aujourd'hui l'objet d'une contestation massive de la part des cantons non universitaires. L'un des arguments invoqués contre les 25% est de dire qu'aujourd'hui une partie non négligeable des études cliniques de médecine de 5e année se poursuit dans des hôpitaux non universitaires, soit à l'extérieur des cantons universitaires.
Un groupe de travail conjoint entre les cantons et la Confédération a été créé fin 1996 pour conduire une analyse séparée des coûts de la formation et des dépenses hospitalières dans le domaine de la formation médicale.
b) Estimation du montant genevois des études de médecine
Le système dit de «l'imputation des 25%» des dépenses hospitalières aux dépenses de formation conduit, à Genève, à un coût des études de médecine de 287 millions de francs. Pour 1 310 étudiants en 1993, les experts déduisent un coût moyen des études de médecine à Genève de 219 221 F, nettement plus élevé que la moyenne suisse qui s'établit à 155 652 F.
Le coût genevois des études de médecine est réparti entre :
- une part facultaire de 122 millions de francs;
- et une part hospitalière de 165 millions de francs.
Les comptes 1996 de l'ensemble des hôpitaux universitaires de Genève totalisent 1 124 millions de francs; le 25% de cette somme donnerait un montant de 280 millions de francs.
Or, le calcul de la part de 165 millions de francs tient compte de salaires hospitaliers plafonnés et pondère à 10% seulement les dépenses dans les cliniques universitaires psychiatriques et gériatriques.
Finalement, seuls les résultats des travaux du groupe de travail commun Confédération-Cantons pour les dépenses de formation des hôpitaux universitaires nous éclaireront définitivement sur le coût réel des études de médecine. Actuellement, cette part de 25% fixée forfaitairement par les responsables de la statistique universitaire suisse jusqu'en 1993, ne peut plus donner lieu à une répartition équitable des coûts universitaires entre cantons concernés.
IV. APPRÉCIATION GLOBALE DE L'ACCORD POUR GENÈVE
a*) Le nouvel accord vise, comme les précédents, d'une part, à garantir aux ressortissants de tous les cantons les mêmes droits d'accès aux études universitaires et, d'autre part, à répartir équitablement entre les cantons, les coûts de la formation universitaire. Les principales nouveautés qui découlent de la politique universitaire et de la situation financière et politique actuelles sont les suivantes :
- augmentation des contributions d'environ 50%;
- différenciation des forfaits par étudiant suivant les groupes de branches, en fonction des coûts différents;
- prise en considération de la perte migratoire engendrée par les étudiants et les diplômés universitaires;
- pas de limite du nouvel accord dans le temps, mais introduction de la possibilité de le résilier annuellement au plus tôt avec effet au31 décembre 2003. (bien entendu, une révision fondamentale de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons dans les domaines des universités, telle qu'elle est prévue dans le projet de nouvelle péréquation financière, nécessiterait une abrogation ou une révision de l'accord).
* Source : accord intercantonal universitaire - commentaire, introduction.
b ) L'augmentation de 50% des contributions fait apparaître pour Genève, une augmentation du montant net encaissé qui passera de 17 715 681 F en 1996 à 25 284 000 F en 2003. Les cinq tableaux annexés concernant les montants alloués nous montrent que l'accord a prévu un passage progressif de la situation actuelle à la situation finale en 2003. Pour les groupes de facultés et , ces montants augmentent progressivement de 17 700 F et de 22 700 F en 1999 à 23 000 F et 46 000 F en 2002.
La motion 799 demandait au Conseil d'Etat de prévoir dans le nouvel accord, une clause d'indexation au coût de la vie. Cette clause apparaît à l'article 26 de l'accord, mais uniquement après 2003. Moyennant un préavis de deux ans et demi, la commission de l'accord peut procéder à l'adaptation des montants forfaitaires au renchérissement (base 1.1.1999).
Le Conseil d'Etat considère que l'avantage de l'accord pour la canton de Genève n'est pas seulement financier. Il constitue un premier pas vers une coordination horizontale des tâches entre les cantons et contribue de ce fait à inscrire le paysage universitaire suisse dans une perspective dynamique de gestion des ressources allouées à ce secteur vital de l'action publique.
Pour toutes ces raisons nous vous prions, Mesdames et Messieurs les députés, de réserver bon accueil au présent projet de loi.
Annexes :
- Annexe 1 : Evolution du nombre d'étudiants extra cantonaux pour le canton de Genève.
- Annexe 2 : Prise en charge du financement global des universités cantonales - données.
- 5 tableaux concernant le montant des contributions selon l'accord intercantonal universitaire (16 janvier 1997).
ANNEXE 1
ANNEXE 2
31
32
33
34
35
36
37
38
PL 7686
Personne ne demande la parole en préconsultation.
Ce projet est renvoyé à la commission de l'université.
M 799-A
Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.
No 46/VII
tome 2
Vendredi 26 septembre 1997,
nuit
Présidence :
M. René Koechlin,premier vice-président
puis
Mme Christine Sayegh,présidente