Séance du
jeudi 18 septembre 1997 à
17h
53e
législature -
4e
année -
9e
session -
40e
séance
PL 7479-A et objet(s) lié(s)
22. Rapport de la commission de l'enseignement et de l'éducation chargée d'étudier les objets suivants :
1. Introduction
(PL 7479)
PROJET DE LOI
modifiant la loi sur l'encouragement aux études
(C 1 20)
LE GRAND CONSEIL
Décrète ce qui suit:
Article 1
La loi sur l'encouragement aux études, du 4 octobre 1989, est modifiée comme suit:
Art. 46, al. 2 (nouvelle teneur)
2 Le Conseil d'Etat assure l'indexation prévue àl'alinéa 1.
Art. 2
Entrée en vigueur et modalité
La présente loi entre en vigueur le 1er septembre 1996 et annule celle du 1er septembre 1993.
L'indice de référence pour l'indexation est celui du1er mai 1995.
(PL 7480)
PROJET DE LOI
modifiant la loi sur l'orientation, la formation professionnelleet le travail des jeunes gens
(C 2 05)
LE GRAND CONSEIL
Décrète ce qui suit:
Article 1
La loi sur l'orientation, la formation professionnelle et le travail des jeunes gens, du 21 juin 1985, est modifiée comme suit:
Art. 109, al. 2 (nouvelle teneur)
2 Le Conseil d'Etat assure l'indexation prévue àl'alinéa 1.
Art. 2
Entrée en vigueur et modalité
La présente loi entre en vigueur le 1er septembre 1996 et annule celle du 1er septembre 1993.
L'indice de référence pour l'indexation est celui du1er mai 1995.
Les deux présents projets de lois, déposés le 11 juin 1996 par Mme etM. Elisabeth Reusse-Decrey et Gilles Godinat, ont été étudiés par la commission de l'enseignement au cours de 2 séances qui se déroulèrent les23 avril et 7 mai 1997.
Ils ont pour but de proposer au Conseil d'Etat d'assurer une indexation aux allocations d'études et d'apprentissage. La suppression de cette indexation ayant été votée par le Grand Conseil le 17 décembre 1993 pour une durée de quatre ans (entrée en vigueur le 1er septembre 1993), les initiants de ces deux projets de loi proposent l'abrogation de cette décision pour la rentrée scolaire de septembre 1996.
2. Audition
En date du 23 avril 1997, la commission de l'enseignement reçoitM. Jean Favarger, directeur du service des allocations d'études et d'apprentissage, accompagné de M. Denis Kaufmann, assistant administratif au service des allocations d'études et d'apprentissage.
En préambule, le service rappelle que - s'agissant des allocations d'études et d'apprentissage - un accroissement des dépenses avait été prévu au début des années 1990, compte tenu de la conjugaison de trois facteurs qui rendaient plausible cette augmentation. Tout d'abord, les prévisions budgétaires d'alors devaient intégrer les effets de l'application de la loi sur l'encouragement aux études, adoptée en 1989 et entrée en vigueur en septembre 1991. En outre, il fallait prendre en compte l'augmentation du coût de la vie des années précédentes et, d'autre part, prendre en considération la dégradation de la situation dans le secteur de l'emploi ayant pour corollaire la réduction des revenus de maintes familles. Etant donné ces divers éléments, une indexation prévisible d'environ 4% avait été retenue - lors de l'établissement du plan quadriennal - quant au barème des revenus déterminants et aux montants des allocations. Cependant, vu l'évolution de la situation financicère de l'Etat, le parlement a gelé l'indexation en décembre 1993 pour une période de quatre ans. Cette mesure a occasionné, par voie de conséquence, une certaine distorsion entre les valeurs retenues lors de l'élaboration des budgets et les dépenses réelles qui, finalement, se sont révélées moins élevées que prévu.
Les représentants du service ont également répondu à différentes questions posées par les commissaires, concernant l'application de la législation actuelle pour l'attribution d'aides individuelles à la formation. Ces interrogations portaient notamment sur le dispositif des allocations d'encouragement à la formation introduit dans la législation précitée, en raison du nouveau régime en matière d'allocations familiales en vigueur depuis le 1er janvier 1997.
En effet, jusqu'au 31 décembre 1996, les bénéficiaires d'allocations d'études et d'apprentissage recevaient, en complément de leurs allocations, un montant équivalant à celui des allocations de formation professionnelle (dites: allocations familiales) si aucun des parents de l'allocataire ne pouvait toucher celles-ci. Aucune limite d'âge n'était fixée pour bénéficier de ces prestations complémentaires. Les nouvelles dispositions légales ont annulé ce système pour les allocataires de plus de 25 ans. Environ 500 allocataires se sont ainsi vu supprimer le montant complémentaire de 220 F par mois. Les étudiants concernés ont tout de même pu bénéficier de ce montant mensuel jusqu'à fin décembre 1996, la loi n'étant entrée en vigueur que le 1er janvier 1997. L'impact complet de la modification sera ressenti lors de l'année scolaire 1997/1998.
Pour les intéressés, la hausse des taxes universitaires s'ajoute aux difficultés découlant de la suppression de ces prestations complémentaires. En outre, l'abaissement de la majorité à 18 ans entraîne - en défaveur des parents ayant des enfants à charge - une répercussion au niveau fiscal.
Reste la solution des prêts d'études. Il est vrai qu'étudiants et apprentis majeurs peuvent bénéficier d'emprunts sans intérêt et remboursables selon des échelonnements étalés sur une longue période. Toutefois, ils hésitent à s'endetter, surtout dans la conjoncture actuelle. Le prêt constitue, en l'occurrence, une solution de facilité, mais qui hypothèque l'avenir du débiteur. Le service observe que le nombre des demandes de prêt n'a pas explosé au cours de ces derniers mois.
Par ailleurs, il est rappelé que la loi sur l'encouragement aux études applique le principe de la subsidiarité, ce qui signifie que les prestations légales sont subsidiaires à l'effort financier fourni par les parents et à celui exigible de l'étudiant lui-même. S'agissant des montants mis à disposition des bénéficiaires par rapport à leurs besoins matériels, il convient de distinguer la situation des apprentis (qui reçoivent un salaire en plus de leurs éventuelles allocations) de celles que connaissent les étudiants. Ceux-ci ne peuvent, pour ainsi dire, pas compléter leurs allocations, compte tenu de la raréfaction des emplois rémunérés à temps partiel.
En outre, plus l'étudiant est âgé, plus ses besoins matériels sont importants. Dès lors se pose la question de savoir s'il est justifié d'accorder à un étudiant de 30 ans et plus - qui a repris une formation - les mêmes prestations qu'à un jeune de 20 ans qui vit encore au domicile familial.
Discussion et vote
Les commissaires estiment que d'importants problèmes ont été soulevés à l'occasion de ce projet de loi qui n'apporte, hélas, aucune solution. Il faut être clair: les indexations ont été gelées d'une façon générale, il n'y a pas eu de cas particulier. Alors pourquoi, alors que le gel doit durer encore une année et demie, créer un cas particulier? Le gel de l'indexation (barème et montants des prestations) a vraisemblablement eu pour effet de multiplier les allocations dites «faibles» ou «basses». Cela est sans doute dû au fait que - alors que les revenus croissaient très légèrement - les normes d'octroi, elles, restaient stationnaires vu la loi de 1993. L'accroissement des dépenses n'a pas suivi en proportion directe l'augmentation du nombre des bénéficiaires.
De ce fait, il devenait inévitable que le montant moyen, alloué par bénéficiaire, diminue.
Cependant, cette situation est conforme à la volonté du législateur exprimée dans l'exposé des motifs de la loi de septembre 1993, dont voici un extrait :
«Ce gel de l'indexation des barèmes et des allocations permettra d'atténuer l'augmentation des dépenses dues à la nouvelle législation, d'une part, et à la situation économique actuelle, d'autre part. En effet, s'il est exact que la nouvelle loi sur l'encouragement aux études continue à déployer ses effets, il faut prendre en compte les phénomènes conjoncturels qui se sont conjugués pour engendrer une augmentation importante du nombre des allocataires, à savoir :
- perte d'emplois pour de nombreux chefs de famille;
- perte d'emploi ou chômage des jeunes qui, dès lors, s'engagent dans de nouvelles formations ou prolongent leurs étude;
- disparition des emplois temporaires pour étudiants.»
En ce qui concerne les prévisions budgétaires pour l'année 1995, les dépenses avaient été évaluées en tenant compte du risque d'aggravation des facteurs relevés ci-dessus, vu l'incertitude quant à l'évolution globale de la situation économique.
Or, les comptes font apparaître des non-dépenses principalement dans les secteurs de formation des enfants mineurs, c'est-à-dire: apprentis et élèves du postobligatoire.
Sans parler d'un éventuel élément démographique, on peut supposer que les familles ont été - moins que prévu - touchées par les phénomènes conjoncturels.
Les projets de loi étudiés en commission demandent une indexation pour l'automne 1996. Il a été calculé que la variation de l'indice depuis le 1er mai 1995 jusqu'en mai 1996 s'élève à 0,78%.
Dès lors que la teneur proposée de l'article 46, alinéa 2, de la loi sur l'encouragement aux études (LEE) (selon les projets de loi 7479 et 7480) renvoie à l'application de l'alinéa 1 de l'article 46 LEE actuel, on doit constater que la variation de l'indice n'atteint pas le taux de 1,5% exigé dans ce premier alinéa. Le projet de loi serait donc inopérant et l'indexation deviendrait juridiquement impraticable.
Toutefois, à supposer que l'exigence d'un taux minimum d'indexation (soit: 1,5%) ne soit pas prise en considération et que l'indexation des normes et montants soit effectuée au taux de 0,78%, il en résulterait une augmentation des dépenses globales d'environ 2 000 000 F pour les allocations d'études et d'apprentissage durant l'année scolaire 1996/1997.
Les commissaires ont regretté qu'aucun signataire du projet de loi ne soit venu défendre son point de vue.
Après avoir reconsidéré la possibilité de proposer un dégel des indexations pour les allocataires secteur par secteur, la présidente a soumis au vote l'entrée en matière des projets de loi 7479 et 7480. Ce dernier a été refusé par 9 voix (5 L, 2 PDC, 2 R) contre 2 acceptations (Ve, AdG).
C'est pourquoi, Mesdames et Messieurs les députés, au vu des considérations qui ont été développées plus haut, je vous propose de suivre le rapport de majorité et de ne pas entrer en matière sur les projets de loi 7479 et 7480.
Annexes: Aide financière accordée pour des deuxièmes formations de base.
ANNEXES
9
10
RAPPORT DE LA MINORITÉ
Rapporteur: M. Pierre Vanek.
Ce rapport sera fait oralement lors de la séance plénière.
Premier débat
La présidente. (Brouhaha.) Un peu de calme ! Dorénavant, nous prendrons une mesure : il n'y aura pas de rapports oraux. Soit l'on dépose un rapport écrit soit l'on fait une intervention orale depuis sa place. (Commentaires.)
Mme Janine Hagmann (L), rapporteuse de majorité. Dans le règlement du Grand Conseil, il est stipulé que les rapports doivent être remis au Bureau au moins seize jours avant la séance.
La présidente. Tout à fait ! Mais il est arrivé exceptionnellement, dans tous les partis, que nous autorisions un rapport oral. (Commentaires.) C'est arrivé deux ou trois fois, même sous la législature précédente ! Enfin ! L'incident est clos, M. Vanek interviendra depuis sa place en tant que député.
Mme Janine Hagmann, rapporteuse de majorité. J'aimerais rappeler à cette assemblée que ces deux projets de lois ont été déposés en juin 1996, en vue d'assurer une indexation des allocations d'études et d'apprentissage. Indexations qui, entre-temps, avaient été supprimées par ce Grand Conseil en 1993, pour une durée de quatre ans.
Ces deux projets de lois ont été déposés pour la rentrée scolaire de septembre 1996. Autrement dit, le «data» est un peu dépassé. Les indexations ont été gelées de manière générale. Donc, pour la commission dans sa majorité, il n'y a pas de raison de déroger à cette règle et de faire une exception pour les allocations d'études ou d'apprentissage.
Les explications que vous avez pu lire dans le rapport sous le point «Discussion et vote» ont dû vous prouver que la majorité de la commission, avec raison, ne pouvait pas entrer en matière sur ces deux projets de lois.
Mme Sylvia Leuenberger (Ve). Bien que nous devions relever un problème de coordination entre les différents services octroyant des subventions et qu'il serait nécessaire de revoir ce système, l'indexation des aides sociales, si elles correspondent à un minimum vital, doit être conservée. Sinon l'aide subit une baisse et ne correspond plus au minimum garanti.
Ces allocations concernent une catégorie de gens qui en ont besoin. Elles ont un but social de démocratisation des études. De plus, les comptes 96 indiquent que la somme budgétisée à cet effet n'a pas été complètement dépensée. Donc, on peut se permettre une réindexation. Ce sont les raisons pour lesquelles nous soutiendrons ce projet de loi.
M. Pierre Vanek (AdG). Je ne sais pas si cela importe beaucoup que je sois à un mètre de ma place ou ici... J'ai cru de bonne foi, comme c'était indiqué dans l'ordre du jour, que je pourrais me contenter d'un rapport oral sans vous imposer forcément ma prose dont vous avez déjà eu quelques échantillons. D'autant plus qu'on peut être assez bref sur cet objet.
Mme Hagmann, rapporteuse de majorité, a indiqué que le «data» était, selon elle, dépassé. Sans entrer de manière trop détaillée dans les considérations techniques, il y a malgré tout une question politique de fond sur laquelle il est parfaitement légitime que le Grand Conseil se prononce. Il est, en effet, un peu facile de l'éluder en disant que tout cela a été déposé il y a fort longtemps et, en conséquence, de ne pas traiter ou de ne pas traiter sérieusement cet objet.
Il est proposé d'assurer une indexation des allocations d'études et d'apprentissage. Si je me suis inscrit pour présenter un rapport d'opposition sur cet objet, c'est qu'à l'évidence, comme pour un certain nombre d'autres prestations sociales de l'Etat, celle-là doit être indexée par rapport à l'évolution du coût de la vie.
Quant au fond du rapport de majorité, Mme Hagmann déclare au nom de la majorité de ce Grand Conseil que les indexations ont été gelées de façon générale - il n'existe pas de cas particulier - et, dès lors, elle se demande pourquoi en créer un en supprimant le gel dans ce cas-là.
Inversement, Madame Hagmann, on pourrait et devrait débattre du rétablissement de l'ensemble des mécanismes d'indexation - ce ne serait que justice - et c'est le fond de ma pensée. A la page 5 de votre rapport, dans vos considérations sous le point «Discussion et vote», vous dites que le gel de l'indexation a eu pour effet de multiplier les allocations «faibles» ou «basses» - c'est évidemment admettre un problème - et que l'accroissement des dépenses n'a pas suivi en proportion directe l'augmentation du nombre des bénéficiaires.
Ces éléments-là sont précisément ceux que nous invoquons pour demander le rétablissement de l'indexation ! Il est particulièrement surprenant que vous invoquiez comme argument que la situation de fait existante est due à la volonté du législateur. Evidemment, lorsque l'on intervient pour modifier une loi, on pourrait toujours dire qu'il ne faut pas la modifier, car la loi est issue de la volonté du législateur. A contrario, M. Halpérin parlait, tout à l'heure, de la «volatilité» de l'opinion du souverain en matière constitutionnelle. L'opinion du législateur, à défaut le législateur lui-même ou plutôt la composition du corps législatif, peut et doit changer. Nous allons sans doute vivre cela sous peu.
A notre sens, les motifs que vous invoquez ne sont en aucune manière recevables pour refuser l'indexation des allocations d'études et d'apprentissage. Dans le rapport de la droite, qui défend la non-entrée en matière sur cette double proposition, une citation de l'exposé des motifs du projet de loi, bloquant l'indexation, datant de septembre 93 et voté - si je ne m'abuse - en décembre de la même année, indique justement un certain nombre de raisons et de problèmes justifiant l'effort à faire pour des allocations d'études et d'apprentissage. Vous trouvez ces éléments à la page 6 du rapport de majorité; ils reflètent en plein la situation actuelle. Malgré les espoirs déçus de certains quant aux effets de la baguette magique du gouvernement monocolore, ils n'ont pas changé, à savoir :
« - perte d'emploi pour de nombreux chefs de famille;
- perte d'emploi ou chômage des jeunes qui, dès lors, s'engagent dans de nouvelles formations et prolongent leurs études;
- disparition des emplois temporaires pour étudiants. »
Ces éléments-là existent, perdurent, s'aggravent et justifient, bien entendu, que l'on fasse l'effort demandé.
Pour entrer un tant soit peu dans les aspects techniques, on lit - au bas de la page 6 - qu'eu égard au taux d'indexation : «Le projet de loi serait donc inopérant...» Selon vous, d'une part, il n'y aurait donc probablement pas d'effet problématique, mais, d'autre part, en cas d'indexation, il en résulterait une augmentation des dépenses globales d'environ 2 millions pour les allocations d'études et d'apprentissage durant l'année scolaire citée ici.
La question est de savoir si ces 2 millions seraient bien et utilement dépensés dans ce cadre-là. Pour nous, à l'évidence, l'indexation d'un certain nombre de prestations sociales - celles en particulier liées à la formation dont nous discutons ici - est un bon investissement, une bonne dépense. Les milieux libéraux qui proposent d'aggraver les déficits de l'Etat en coupant dans ses recettes par centaines de millions et qui trouvent aujourd'hui cette dépense modeste malvenue ont une position inacceptable à nos yeux.
Ainsi, comme ma préopinante du parti écologiste, nous soutiendrons ces deux projets de lois.
Mme Liliane Charrière Urben (S). J'aimerais mettre au point une allusion faite - exacte d'ailleurs - à la page 6 du rapport, selon laquelle les commissaires ont regretté qu'aucun signataire du projet de loi ne soit venu défendre son point de vue. Soyons clairs : j'en assume l'entière responsabilité ! Il est vrai qu'au sein du groupe socialiste il y a eu un défaut de communication - les ordinateurs ne sont pas les seuls à tomber en panne - et je suis la première à le regretter. L'auteur socialiste de ce projet n'a pas pu participer à la présentation du sujet; je vous prie de nous en excuser.
Cela dit, il est certain que ce projet de loi a été déposé pour demander une règle d'exception à une loi qui n'accepte pas les indexations, dans un but précis, pour un public bien ciblé qui désire entamer des études, mais qui n'en a pas les moyens ou pas suffisamment. Il en va de même pour les apprentissages : un certain nombre d'apprentis - vous le savez - viennent de familles relativement modestes, de familles dont le père et/ou la mère sont au chômage. Et le moindre subside qui diminue est important.
Lors de son audition à la commission, M. Favarger a déclaré que la disparition des emplois temporaires pour étudiants est un phénomène qu'il déplore. La situation des étudiants devient plus difficile à cause du manque de petits emplois. Nous souhaiterions - à titre exceptionnel, puisque cette loi sur le gel des indexations existe - que l'on soit un peu plus large d'esprit et qu'on essaie, puisque la situation se présente, de donner un coup de pouce aux apprentis et aux étudiants en leur accordant un subside indexé qui leur permette d'étudier dans des conditions à peu près acceptables.
Nous souhaiterions au moins que l'on entre en matière sur ce projet de loi, quitte à discuter le montant de l'indexation. Refuser nous paraît un peu simple, autoritaire et parfaitement incohérent. Je ne répéterai pas ce qu'ont dit les deux préopinants, tant il est évident que je suis d'accord avec leurs propos. Nous aimerions que les propositions faites dans ce projet de loi soient acceptées et que le rapport de majorité, lui, ne le soit pas.
Mme Janine Hagmann (L), rapporteuse de majorité. Mme Leuenberger s'étonnait au sujet de l'argent non dépensé. Or il est clairement expliqué en page 4 que l'indexation prévisible était évaluée à environ 4%, alors que par la suite elle a été gelée. C'est donc évident qu'il restait de l'argent ! Ce qui ne signifie pas qu'il n'était pas prévu pour ce domaine.
Par ailleurs, il est vrai, Monsieur Vanek, que cela devient un problème purement politique, et je comprends votre intervention, parce que vous l'avez faite complètement politique. Mais la véritable question à se poser est la suivante : ce gel des indexations a-t-il diminué d'un seul cas le nombre d'étudiants ou d'apprentis ? M. Favarger a déclaré que leur nombre a augmenté. Autrement dit, votre réaction n'est que politique.
M. Gilles Godinat (AdG). Je suis embarrassé dans la mesure où je ne fais pas partie de la commission ayant examiné ce projet de loi. Je n'ai donc pas eu l'occasion d'être entendu ou de pouvoir retravailler sur ce problème.
Mais quand je vois le rapport, que j'essaie de lire l'annexe pour comprendre comment cela fonctionne, j'avoue - je suis peut-être limité intellectuellement - avoir de la peine à obtenir une vue d'ensemble. (Commentaires.) C'est une remarque ! J'aimerais savoir si vous comprenez mon souci au sujet de ces tableaux. J'aurais souhaité avoir quelque chose de plus clair qui permette de se prononcer et de déterminer si la politique de gel des indexations avait oui ou non pénalisé l'encouragement aux études qu'on veut favoriser dans ce canton. Voilà la préoccupation politique ! En faisant cette économie, a-t-on les moyens de réinvestir l'argent économisé dans ce but bien précis d'allocation à la formation ? C'était le souci de ceux qui ont fait ce projet; je suis perplexe au sujet de la réponse.
Mme Martine Brunschwig Graf, conseillère d'Etat. Je suis très touchée par les interrogations du député Godinat. N'ayant pas été auditionnée par les membres de cette commission, je n'ai pu apporter les compléments nécessaires aux questions qu'ils auraient souhaité poser.
Il est vrai que les tableaux des annexes ne traitent que des deuxièmes formations de base et ne permettent pas de comprendre l'ensemble.
S'il est vrai qu'aux comptes 95 et 96, l'entier de ce qu'il était prévu de dépenser ne l'a pas été, cette règle ne sera pas valable en 97 et encore moins en 1998. En effet, le nombre de bénéficiaires et de demandes augmente en fonction d'un phénomène que vous n'aviez pas prévu, Mesdames et Messieurs les députés. L'adoption de la loi sur les allocations familiales provoque un certain nombre d'effets. Parmi ceux-là, on trouve des demandes supplémentaires de la part de personnes qui jusqu'à présent ne faisaient pas appel aux allocations.
C'est la raison pour laquelle vos spéculations en ce qui concerne les montants disponibles ou la marge de manoeuvre entre ce qui est inscrit dans le budget et ce que vous pouvez dépenser n'existe plus. Cet argument ne peut donc pas être retenu.
Cela étant, votre question concerne toutes nos prestations sociales actuelles. Notre système est le plus généreux de Suisse; encore aujourd'hui, même avec le gel des indexations. Par rapport aux sommes dépensées dans certains domaines, nous devons faire des choix. Il ne s'agit pas de pénaliser des jeunes entrant en formation, mais de savoir jusqu'à quel point on peut étendre le système ou le faire évoluer dans des périodes difficiles.
Les statistiques concernant l'évolution du nombre d'étudiants à l'université montrent un recul, bien que le nombre d'entrées en première année soit en augmentation. Si l'on est curieux, on constatera que le recul ne concerne pas les étudiants dits «genevois», mais les étudiants dits «étrangers» ou «intercantonaux», parce que les uns et les autres ne bénéficient pas du système très favorable pratiqué à Genève.
Bien entendu, on peut toujours se montrer plus généreux et envisager des indexations dans ce domaine comme dans d'autres ! Que signifient 2 millions par-ci et 2 millions par-là ! Le Conseil d'Etat qui a consacré un temps considérable au budget pourrait vous dire que l'affectation de 2 millions de plus ou de moins est importante. S'ils manquent à un endroit, ils assurent ailleurs d'autres prestations nécessaires.
Je suis touchée de votre générosité, mais, avec le respect que je vous dois, j'ai un peu plus de problèmes lorsqu'il s'agit de celles et ceux qui ne votent pas les budgets. La responsabilité de boucler un budget et d'assurer les moyens nécessaires à l'administration pendant toute une année nous apparaît très importante. Celles et ceux qui ne l'assument pas ont - en théorie - la générosité qui leur convient et que nous partagerions peut-être si nous n'avions pas à faire les arbitrages que vous ne souhaitez pas.
PL 7479-A
Mis aux voix, ce projet de loi est rejeté en premier débat.
PL 7480-A
Mis aux voix, ce projet de loi est rejeté en premier débat.
La séance est levée à 23 h 10.