Séance du jeudi 27 février 1997 à 17h
53^e législature - 4^e année - 3^e session - 9^e séance

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article 1

Un crédit d'étude pouvant atteindre 1 000 000 F (y compris TVA) est ouvert au Conseil d'Etat pour couvrir les frais d'étude d'une nouvelle application budgétaire, comptable et de gestion (projet NABUCO) pour l'Etat de Genève.

Art. 2

Compte

Ce crédit ne figure pas au budget d'investissement 1997. Il sera inscrit en une tranche unique au compte d'investissement 1997 sous la rubrique 22.00.00.508.02.

Art. 3

Le financement de ce crédit extraordinaire est assuré par le recours à l'emprunt, dans les limites du cadre directeur fixant à environ 250 millions de francs le maximum des investissements annuels dont les charges en intérêts et en amortissements sont à couvrir par l'impôt.

Art. 4

L'amortissement de l'investissement à charge de l'Etat est calculé chaque année sur la valeur résiduelle et est porté au compte de fonctionnement.

Art. 5

La présente loi est soumise aux dispositions de la loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat, du 7 octobre 1993.

EXPOSÉ DES MOTIFS

I. Préambule

Depuis presque deux ans, le groupe Comptabilité-Budget (qui réunit les responsables financiers de tous les départements) et la Direction généraledes finances de l'Etat multiplient les efforts en vue de doter l'Etat de Genève d'une nouvelle application informatique de comptabilité et de gestionunique intégrée (projet «NABUCO»: Nouvelle Application BUdgétaire et COmptable).

Divers rapports publiés par Arthur Andersen dans le cadre de l'audit général de l'Etat - et en particulier celui spécifiquement consacré à cet objet - ont confirmé la nécessité du projet en ces termes:

«Afin que l'Etat dispose d'un système informatique comptable moderne, efficace et en mesure de soutenir le changement, il est important de réactiver rapidement le projet en adaptant la démarche afin de réduire les risques cités plus haut.

Nos recommandations sont axées surtout sur la manière d'adapter le démarrage de ce projet, ceci afin de lui garantir toutes les chances d'apporter à l'Etat un système comptable moderne, efficace et en mesure de soutenir le changement. En même temps, ces recommandations tiennent compte de la nécessité de donner rapidement des solutions aux priorités à court terme.»

II. Les fondements du projet

Parmi les priorités à court terme, on peut citer:

- l'existence de multiples applications informatiques comptables (DTPE, Economat, Administration fiscale cantonale, DIP, diverses autres entités) fonctionnant en parallèle avec l'application comptable dite intégrée utilisée par sept départements et servant également à la consolidation des comptes de l'Etat;

- les efforts élevés sur le plan de la maintenance, en raison de l'âge des applications actuelles (10 à 15 ans);

- la disparition programmée des systèmes-propriétaires;

- les multiples passerelles, tables de correspondances, etc., existant entre ces applications, avec les dangers, lenteurs et coûts qui en découlent;

- la mise en oeuvre de mesures provisoires coûteuses, afin de répondre à certains besoins spécifiques (NPM, TVA, amortissement par objet, etc.);

- le passage à l'an 2000, qui représenterait une menace pour tout ou partie des applications;

- l'impossibilité de gérer certaines modifications possibles (par exemple un numéro unique de contribuable TVA) du point de vue comptable;

- l'impossibilité d'avoir une vue financière «on line» de l'Etat de Genève.

Quant aux priorités plus globales, elles sont les suivantes:

- l'amélioration nécessaire des informations et instruments de gestion via un système intégré;

- l'adaptation aux nouveaux besoins et à l'effort de rationalisation de l'administration;

- l'adéquation des outils aux besoins complémentaires (pour ceux travaillant avec l'application dite intégrée) et aux besoins plus élémentaires (pour ceux travaillant sur d'autres applications).

On peut en outre citer les points suivants:

- la rationalisation des procédures comptables, en limitant plus encore les consolidations répétées et les traitements manuels;

- l'harmonisation complète de quelques règles comptables;

- l'utilisation de différentes approches (budgétaire, comptable, analytique et de gestion);

- la facilitation entre l'organisation et les modes de fonctionnement choisis par chaque département (centralisation - décentralisation par exemple);

- le renforcement de la fiabilité et de la sécurité des opérations comptables et financières;

- la prise en compte de toute nouvelle évolution du Nouveau modèle de comptes (NMC);

- l'intégration d'un certain nombre de processus dans un ensemble cohérent (un engagement au décaissement effectif, en termes de trésorerie, par exemple; enregistrement des imputations internes; un éventuel traitement centralisé de la TVA).

A ce stade, il est important de relever qu'une application informatique unique ne veut pas forcément dire «modèle unique». Dans le cadre de l'un des scénarios à étudier, il pourrait s'agir d'un tronc commun nécessaire à la consolidation des données au niveau de l'Etat, tronc commun comprenant des sous-applications propres à chaque département/service (voire même des modules très spécialisés). En résumé, unique ne signifie nullement centralisation. Au regard de l'acception «unique intégrée», c'est donc l'étude à mener qui définira de manière précise la forme qui sera définitivement retenue.

Il s'agit aussi de mettre en phase les outils informatiques choisis avec les options technologiques de l'Etat de Genève.

Enfin, une coordination avec d'autres cantons, voire avec la Confédération, est fortement envisagée avec toutes les conséquences positives qui en découleraient.

III. Conditions de réussite

Pour qu'un projet d'une telle ampleur aboutisse (par exemple sous l'angle du nombre d'utilisateurs potentiels, soit environ 1500), il est nécessaire de remplir différentes conditions.

Celles-ci s'inspirent notamment de documents publiés par l'Association nationale des directeurs financiers et de contrôle de gestion (France), ainsi que de recommandations formulées dans le cadre des journées d'étude des Progiforum 1995 et 1996 (salon des progiciels gestion et finance).

Les conditions sont les suivantes:

1. La durée du projet doit être aussi courte que possible.

2. Il faut éviter de «complexifier» le projet.

 En d'autres termes, il faut se fixer en priorité sur l'outil à changer et ne pas vouloir, en parallèle, régler d'autres questions non spécifiquement liées au projet et représentant par là un facteur de blocage potentiel pour celui-ci.

 «Complexifier» veut également dire ne pas rechercher un outil remplissant 100% des besoins (ce qui est illusoire et coûteux) et clairement définir les informations de base nécessaires à réunir de manière centralisée, afin de permettre, en parallèle, une utilisation décentralisée.

3. Le projet doit être piloté par les utilisateurs.

4. Une méthodologie claire doit être utilisée.

5. Le choix du (ou des) mandataire(s) relève des responsables du projet.

Compte tenu de la situation de l'Etat de Genève d'une part, de l'urgence à trouver des solutions d'autre part, la phase de réalisation devra immédiatement suivre la phase d'étude en cas d'accord du pouvoir législatif. C'est ainsi qu'après le projet de loi relatif à l'étude, un crédit de réalisation devra être demandé. Le mode de financement et le planning financier devront par conséquent être fixés dès le début du projet.

Les ressources humaines internes indispensables au projet (entre autres en quantité et en «profil») devront être dégagées.

Le respect des délais prévisionnels et des montants prévus notamment dans le présent projet de loi postulent que les conditions énoncées ci-avant soient remplies.

A la base, le projet doit répondre à des besoins comptables, financiers et de gestion. Il doit simultanément «transcender» ces aspects initiaux, afin de soutenir les changements en cours à l'Etat de Genève, mais il ne vise pas à reconstruire un nouveau modèle comptable des collectivités publiques.

Il est cependant capital, dans le cadre de l'organisation du projet et des délais fixés, de concilier deux buts: la nécessité d'apporter rapidement des solutions aux priorités à court terme, tout en dotant l'Etat d'un système d'information moderne, efficace et répondant à toute une série de besoins.

L'engagement du Conseil d'Etat et des partenaires concernés marquent la volonté d'atteindre les objectifs fixés dans le cadre de ce projet.

IV. Méthodologie et planning provisoire

La méthodologie correspond dans les grandes lignes, d'une part, aux propositions formulées par le comité de pilotage provisoire ad hoc créé à fin 1995, d'autre part, aux suggestions d'Arthur Andersen contenues dans son rapport «Analyse détaillée n° 5: Projet d'application informatique de comptabilité unique et intégrée».

Le planning idéal serait le suivant:

A. Etude

- 2e trimestre 1997:

- Phase préliminaire et réflexion globale sur le projet, afin d'en fixer les besoins/axes principaux.

- 2e semestre 1997:

- Phase d'étude - Définition des besoins et choix des outils.

 Cette phase doit permettre de compléter les travaux déjà entrepris en matière de définition des besoins, de présélectionner les outils, d'analyser les offres et de procéder enfin au choix final. Elle pourrait légèrement déborder sur 1998.

B. Réalisation

- 1998 et 1999:

Phase de réalisation avec une mise en application:

- au 1er janvier 1999 (première étape);

- au 1er janvier 2000 (seconde étape).

La première étape consistera à remplacer l'application dite intégrée - utilisée par sept départements (Chancellerie d'Etat; département des finances; département de justice et police et des transports; département de l'intérieur, de l'environnement et des affaires régionales; département de l'économie publique; département de l'action sociale et de la santé; département militaire) - par la nouvelle application. La seconde étape vise à intégrer les deux départements (département de l'instruction publique; département des travaux publics et de l'énergie), ainsi que l'Economat utilisant chacun une application spécifique. Ultérieurement et progressivement seront intégrées d'autres entités.

Afin d'optimiser la réussite du projet, chaque étape sera validée et opérationnelle avant le passage à l'étape suivante.

V. Coûts et financement

En se référant à la méthodologie préconisée, la phase globale d'étude (étape préliminaire + définition des besoins et choix des outils) nécessitera 1 million de francs (sur 1997 en principe); elle fait l'objet du présent projet de loi.

Quant à la phase d'acquisition et de mise en place, elle dépendra des options et résultats de la phase d'étude.

La phase de réalisation devrait donc donner lieu au dépôt d'un second projet de loi en automne 1997, afin d'assurer sans interruption la continuité du projet. Plus le démarrage et la réalisation du projet tardent, plus les coûts augmentent. Tel est d'ailleurs aussi le cas pour les risques, en raison de l'urgence de ce projet.

Partant notamment de l'idée qu'une bonne préparation facilitera grandement la réalisation, la somme demandée (qui comprend la TVA) servira, entre autres, à couvrir les frais d'accompagnement par un ou plusieurs mandataires - pour environ 750 000 F - ainsi que de la tierce-maintenance sur les applications actuelles pour dégager les forces de travail internes qui seront affectées aux travaux pour 250 000 F.

Cette somme est inscrite en investissement «Grands travaux» à la Direction générale des finances de l'Etat, tout comme le sera le crédit de réalisation. En parallèle, le Comité de pilotage de l'informatique «gèlera» le montant de 300 000 F initialement affecté à ce projet (et qui fait partie de son enveloppe globale 1997).

Le montant demandé de 1 million de francs est un maximum et il dépendra de l'ampleur réelle des travaux à mener.

Compte tenu de certaines expériences malheureuses - dans des entreprises privées comme dans les collectivités publiques - la démarche devra être extrêmement rigoureuse dans le cadre des «conditions de réussite» énoncées [voir III].

Enfin, il est à relever que la collaboration intercantonale entre cantons romands - qui s'amorce en vue de coordonner l'acquisition du même progiciel comptable - pourrait avoir d'importantes conséquences bénéfiques sur le montant de ce crédit d'étude. En effet, si elle venait à aboutir, cette phase d'étude serait réduite, avec à la clé une forte économie et des gains en termes de délais, d'une part, une simplification au niveau de la conduite du projet, d'autre part.

Ces économies se retrouveraient aussi au niveau de l'acquisition du futur progiciel, cela d'autant que la Confédération (qui a déjà choisi le même progiciel que deux autres cantons) participerait à ce processus d'échanges d'expériences, de standardisation et de négociations au niveau des prix.

VI. Conclusion

Synthétiquement, deux raisons fondamentales viennent à l'appui de cette demande de crédit:

- d'une part, il s'agit d'un système d'information qui s'intègre dans toute la problématique de changement et de gestion d'une collectivité publique;

- d'autre part, l'exécution automatisée des opérations comptables et financières avec les outils existants ne peut plus être garantie à terme.

Au vu de l'ampleur du projet et de ses enjeux notamment, la méthodologie devra être très rigoureuse, sans cependant oublier le rôle capital que devront jouer les utilisateurs actuels et potentiels.

Enfin, il ne faut pas considérer ce projet comme une occasion de régler - en même temps - toute une série d'autres problèmes (de nature organisationnelle ou autre), sous peine d'aboutir à un échec. Le progiciel choisi devra s'adapter aux changements et non l'inverse.

Cette opération, préparée depuis plusieurs mois et dont la maîtrise d'ouvrage est assumée par la Direction générale des finances de l'Etat, s'inscrit également dans la suite de l'audit général.

On peut également noter que ce projet imposera la mise à disposition de ressources humaines, financières et en temps sur une période de 3 ans environ.

Tout comme le groupe Comptabilité-Budget - à l'origine de la démarche et partie intégrante de la conduite du projet (qui pourrait être différente dans la phase de réalisation) - les «grands utilisateurs» seront eux aussi associés au projet. Cela permettra d'intégrer les préoccupations du terrain, et, par là même, d'intéresser à la gestion les responsables ayant des besoins souvent différents, mais pas forcément de nature financière. Il en sera de même pour certains partenaires «para-étatiques» et/ou liés à la réforme de l'informatique (SIAG, projet Cheneviers).

Enfin, dans le cadre de la nouvelle organisation informatique à l'Etat, une convention sera signée avec le CDTI (Centre de développement des technologies de l'information) comme maître d'oeuvre informatique.

Pour tous ces motifs, nous vous invitons, Mesdames et Messieurs les députés, à accepter le présent projet de loi.

Annexes:  Tableau d'évaluation des charges financières moyennes.Tableau d'évaluation de la dépense nouvelle et de la couverture financière.

10

11

Ce projet est renvoyé à la commission des finances sans débat de préconsultation.