Séance du jeudi 5 décembre 1996 à 17h
53^e législature - 4^e année - 1^re session - 47^e séance

LANCEMENT D'UNE INITIATIVE

Le Comité d'initiative « Retour à la gratuité du parascolaire » a lancé l'initiative populaire suivante intitulée « Retour à la gratuité du parascolaire », qui a abouti.

1.

Arrêté du Conseil d'Etat constatant l'aboutissement de l'initiative, publié dans la Feuille d'avis officielle le  

13 septembre 1996

2.

Débat de préconsultation sur la base du rapport du Conseil d'Etat au sujet de la validité et de la prise en considération de l'initiative, au plus tard le  

13 décembre 1996

3.

Décision du Grand Conseil au sujet de la validité de l'initiative sur la base du rapport de la commission législative, au plus tard le  

13 juin 1997

4.

Sur la base du rapport de la commission désignée à cette fin, décision du Grand Conseil sur la prise en considération de l'initiative et sur l'opposition éventuelle d'un contreprojet, au plus tard le  

13 mars 1998

5.

En cas d'opposition d'un contreprojet, adoption par le Grand Conseil du contreprojet, au plus tard le  

13 mars 1999

INITIATIVE POPULAIRE

« Retour à la gratuité du parascolaire »

Les soussignés, citoyennes et citoyens dans le canton de Genève, en vertu des articles 64, 65B et 67A de la constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847, ainsi que les articles 86 à 93 de la loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, proposent le projet de loi suivant, modifiant la loi sur l'instruction publique, du 6 novembre 1940(C 1 1).

Article unique

La loi sur l'instruction publique, du 6 novembre 1940, est modifiée comme suit:

Art. 28, al. 1 (nouvelle teneur)

1 Le canton et les communes ont pour mission d'organiser des activités parascolaires gratuites pour les élèves de l'enseignement primaire et constituent à cet effet un groupement pour l'animation parascolaire.

Art. 33, al. 2 (nouvelle teneur)

2 Cette participation se détermine sur la base du budget du groupement.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Pourquoi une initiative populaire?

En 1994, le Grand Conseil décidait de rendre payant l'accueil parascolaire, mettant ainsi fin à la gratuité d'une des plus importantes prestations de l'instruction publique.

Sur le papier tout devait bien fonctionner. Les plus riches payaient alors que les personnes ayant un petit revenu pouvaient demander une exonération. Malheureusement, la réalité est bien plus complexe.

Depuis, le nombre d'enfants participant à l'accueil parascolaire a baissé et cela malgré une forte augmentation du nombre d'élèves scolarisés.

Plusieurs enfants défavorisés ont déserté ce service indispensable pour eux. Certes ceux-ci peuvent bénéficier d'exonération de paiement. Mais, dans notre société sacralisant la réussite, il n'est pas facile d'avouer sa pauvreté et de demander la charité.

Même au nom de la politique d'économies, nous ne pouvons pas prendre le risque de voir des enfants « zoner » dans la rue avec tous les risques d'explosion de la violence que l'on voit aujourd'hui se développer partout. Il est temps de comprendre que le parascolaire n'est pas une charge budgétaire, mais bien un investissement essentiel pour l'avenir.

Le parascolaire est aujourd'hui reconnu de tous pour son rôle majeur notamment dans:

 l'intégration des enfants dans la société, particulièrement ceux des milieux les plus défavorisés;

 la prévention de l'échec scolaire;

 la prévention de la violence et de la délinquance juvénile.

Ce rôle s'inscrit totalement dans le cadre des objectifs de l'article de la loi sur l'instruction publique. L'école et les activités parascolaires doivent:

 aider chaque enfant à développer de manière équilibrée sa personnalité, sa créativité ainsi que ses aptitudes intellectuelles, manuelles, physiques et artistiques;

 préparer chacun à la vie sociale, culturelle, civique, politique et économique du pays;

 développer le respect d'autrui, l'esprit de solidarité et de coopération.

Le parascolaire joue un rôle complémentaire indispensable à l'école dans cette mission éducative. Comme l'école publique, cette prestation essentielle à la population doit être gratuite tel est le but de cette initiative.

Dans le cas où la présente initiative est acceptée, il conviendrait de revoir la participation des communes au financement des activités parascolaires en tenant compte de leur capacité contributive.

(IN 107-A)

RAPPORT du conseil d'État

au Grand Conseil

sur la validité et la prise en considération de l'initiative populaire «Retour à la gratuité du parascolaire»

A. La validité de l'initiative

I. Recevabilité formelle

1.1. L'unité de la matière

Le principe de l'unité de la matière, qui découle de la liberté de vote garantie par le droit constitutionnel fédéral et a été concrétisé à l'article 66, alinéa 2, de la constitution genevoise, implique que des objets différents, en ce sens qu'ils ne sont pas réunis entre eux par un lien réel et objectif, ne doivent pas faire l'objet d'une seule question soumise au vote populaire.

L'initiative 107 a incontestablement un but unique bien précis, à savoir le retour au principe de la gratuité pour les activités parascolaires. Pour atteindre ce but, l'initiative 107 prévoit deux modifications de la loi sur l'instruction publique du 6 novembre 1940 (LIP). Elle insère à l'article 28, alinéa 1, LIP le principe que le canton et les communes «ont pour mission d'organiser des activités parascolaires gratuites pour les élèves de l'enseignement primaire» tout en maintenant le principe de la constitution, à cet effet, d'un groupement pour l'animation parascolaire. Elle supprime, en outre, à l'article 33, alinéa 2, LIP, les deux phrases se rapportant à la contribution parentale qui doit, à teneur du droit actuel, être prévue dans le budget du groupement pour l'animation parascolaire.

Il s'agit là de deux manières de concrétiser la même idée, la modification de l'article 33, alinéa 2, LIP n'étant que la conséquence logique du principe exprimé à l'article 28, alinéa 1, LIP.

Il y a lieu de relever, à cet égard, que la véritable nouveauté que l'initiative prétend inscrire à l'article 28, alinéa 1, LIP est le principe de la gratuité et non l'idée même que le canton et les communes ont pour mission d'organiser des activités parascolaires. En effet, cette idée est déjà manifestement sous-jacente à la disposition actuelle.

Il ne fait donc pas de doute que l'initiative 107 respecte le principe de l'unité de la matière.

1.2. Unité de la forme

Les articles 65, 65 A et 65 B de la constitution genevoise distinguent, d'une part, l'initiative non formulée, et, d'autre part, l'initiative constitutionnelle ou législative rédigée de toutes pièces. En vertu de l'article 66, alinéa 1, de la constitution, le Grand Conseil déclare nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la forme ou du genre. Les initiants doivent donc choisir la voie de l'initiative non formulée ou de l'initiative rédigée de toutes pièces, mais ne peuvent mélanger ces deux types d'initiatives.

Se présentant comme une initiative formulée et rédigée comme telle, l'initiative 107 respecte le principe de l'unité de la forme.

1.3. Unité du genre

Le principe de l'unité du genre, dite aussi unité normative, exige qu'une initiative soit de niveau législatif ou de niveau constitutionnel, sans mélange des deux.

Conçue exclusivement comme une modification législative, l'ini-tiative 107 respecte ainsi l'unité du genre.

II. Recevabilité matérielle

2.1. Conformité au droit fédéral

L'initiative 107 intervient dans un domaine qui est de la compétence exclusive du canton et ne met en cause aucun droit fondamental. Elle ne pose donc pas de problème de conformité au droit fédéral.

2.2. Conformité au droit constitutionnel cantonal

S'agissant d'une initiative rédigée de toutes pièces et de niveau législatif, il convient de vérifier si son contenu est conforme aux dispositions de la constitution cantonale.

A cet égard, on peut se demander si l'initiative 107 est compatible avec l'article 96, alinéa 1, de la constitution, qui veut que, lorsqu'un député dépose un projet de loi comportant une dépense nouvelle, ce projet prévoie la couverture financière de cette dépense par une recette correspondante.

Ce principe s'applique, à notre sens, non seulement aux projets de loi déposés par des députés, mais également à ceux qui font l'objet d'une initiative législative rédigée de toutes pièces au sens de l'article 65 B de la constitution. En effet, cette dernière disposition prévoit qu'une initiative peut proposer un projet de loi rédigé de toutes pièces «dans toutes les matières de la compétence des députés». Il ressort clairement des travaux préparatoires de la réforme du droit d'initiative à Genève que cette formulation avait pour but de préciser clairement que l'étendue du droit d'initiative législative d'une fraction du corps électoral est la même que celle du droit d'initiative des députés, conception qui prévalait déjà selon l'ancien droit, même si celui-ci était moins explicite. Dès lors, même si l'article 96, alinéa 1, de la constitution ne définit pas à proprement parler un champ de compétence, il faut admettre qu'il encadre le droit d'initiative des députés en matière de dépenses nouvelles ou, en d'autres termes, qu'il précise de quelle manière les députés peuvent exercer leur compétence lorsqu'ils souhaitent proposer un projet de loi comportant une dépense nouvelle. Cet encadrement de la compétence de proposer des dépenses nouvelles doit ainsi être compris dans le renvoi figurant à l'article 65 B in fine de la constitution.

L'initiative 107 ne proposant aucune recette nouvelle, reste à savoir si l'on peut lui reprocher de comporter une dépense nouvelle sans couverture financière, en violation de l'article 96, alinéa 1, de la constitution.

Il faut d'emblée relever, à ce propos, que l'article 96, alinéa 1, de la constitution a toujours été interprété de façon souple et n'a jamais été invoqué pour mettre en cause la recevabilité d'une initiative populaire, ni d'ailleurs celle d'un projet de loi émanant d'un député.

A titre d'exemple, on peut relever que l'initiative populaire «Pour des transports publics efficaces» (IN 12) déposée en 1983, comportait, en son article 8, alinéa 2, une dépense incontestablement nouvelle sous la forme d'une subvention de développement annuelle aux Transports publics genevois. L'initiative ne prévoyait aucune couverture spécifique pour cette dépense nouvelle. Cette entorse au principe défini à l'article 96, alinéa 1, de la constitution n'a fait l'objet d'aucune remarque dans le cadre du traitement de l'initiative 12. Une autre initiative législative relativement récente et comportant une dépense nouvelle, l'initiative populaire pour un plan d'urgence logements (IN 24), déposée en 1989, prévoyait, à son article 8, une couverture financière des dépenses qu'elle entraînait sous la forme de la création d'un «fonds d'urgence logements». Le Grand Conseil a purement et simplement supprimé cette couverture financière dans le contreprojet dont l'adoption a permis le retrait de l'initiative.

Il n'est, au demeurant, pas certain que l'initiative 107 prévoie réellement une dépense nouvelle.

En effet, stricto sensu, l'initiative 107 entraîne la suppression d'une recette, à savoir le produit de la contribution parentale dont le Grand Conseil avait instauré le principe lors de la révision de la loi sur l'instruction publique, du 25 mars 1994. Selon les comptes 1995 du groupement intercommunal pour l'animation parascolaire (GIAP), cette recette s'est élevée à 1 209 472,35 F, couvrant ainsi 7,65% des charges du groupement, qui ont été cette année-là de 15 798 818,65 F. Le budget 1996 du GIAP prévoit des montants légèrement supérieurs. S'il est sans doute dans l'idée des initiants que la recette qui serait perdue en cas d'acceptation de leur initiative soit compensée par une augmentation de la subvention de l'Etat au GIAP, on peut aussi imaginer que ce dernier procède à des économies à hauteur de 8%, quitte à définir une priorité d'accès aux activités parascolaires, conformément à l'article 27 de ses statuts.

Il faut souligner à ce propos que si, selon l'article 33, alinéa 2, LIP, la participation de l'Etat aux frais de fonctionnement et d'animation du groupement se détermine sur la base du budget de celui-ci, il n'a jamais été question que l'Etat soit lié par n'importe quelle proposition budgétaire du groupement.

Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de considérer que l'initiative 107 serait invalide pour violation de l'article 96, alinéa 1, de la constitution.

III. Exécutabilité

Ce principe veut qu'en cas d'acceptation par le peuple, l'initiative puisse être réalisée, c'est-à-dire traduite concrètement dans les faits et dans un délai raisonnable.

En l'espèce, tel est manifestement le cas.

B. La prise en considération de l'initiative

I. Historique

La réforme des structures du secteur des activités parascolaires a été marquée, ces dernières années, par les étapes suivantes :

- une motion de M. Jean-Claude Genecand, député, du 24 juin 1988 (M 514), acceptée par le Grand Conseil, qui invitait le Conseil d'Etat à présenter un rapport faisant le point de la situation des activités parascolaires et présentant les perspectives d'avenir de cette institution;

- un rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil, du 14 décembre 1990, sur la motion précitée;

- une motion de Mmes Jacqueline Damien, Elisabeth Reusse-Decrey et Claire Torracinta-Pache, députées, concernant l'étude en cours sur les activités parascolaires, du 10 avril 1992 (M 784). Cette motion, acceptée par le Grand Conseil, comportait, parmi les invites adressées au Conseil d'Etat, celle d'étudier un mode de financement des activités parascolaires par les utilisateurs qui en permette l'accès à tous;

- des rapports du Conseil d'Etat sur les motions 514 et 784, ainsi qu'un projet de loi du Conseil d'Etat (PL 7028) modifiant la LIP, de septembre 1993;

- une modification de la LIP, adoptée par le Grand Conseil le 25 mars 1994, qui prévoyait notamment la création par le canton et les communes intéressées d'un groupement pour l'animation parascolaire (art. 28 à 32 LIP), un transfert progressif de la charge financière de l'animation parascolaire aux communes, à concurrence de 50% de cette charge (art. 33, al. 3 et 4, LIP), ainsi que l'instauration d'une contribution parentale tenant compte de la situation sociale et économique des familles, étant précisé qu'aucun enfant ne devait être exclu des activités parascolaires en raison des ressources modestes de ses parents ou de son répondant ou sa répondante (art. 33, al. 2, LIP).

 Le référendum n'a pas été demandé contre cette modification de la LIP, qui est entrée en vigueur le 1er septembre 1994.

II. La mise en oeuvre de la contribution parentale

Conformément au nouvel article 33, alinéa 2, LIP et à l'article 57, alinéa 3, de la loi sur l'administration des communes, le GIAP a fixé les règles suivantes quant à la participation financière des parents aux coûts des activités parascolaires:

1. Le tarif est de 4 F par séance d'animation l'après-midi et de 2 F pour l'accueil de midi. La participation n'est pas forfaitaire mais dépend de la présence effective de l'enfant.

2. Des réductions de tarif, voire une exonération totale, sont prévues pour les familles à revenus modestes ou ayant plusieurs enfants fréquentant les activités parascolaires.

a) En fonction du revenu

 Si, selon le bordereau fiscal 1995, le revenu net imposable de la famille ou du répondant légal est:

 inférieur à   5 000 F:  gratuit

 compris entre   5 001 F et 25 000 F:  réduction de 50%

 compris entre  25 001 F et 50 000 F:  réduction de 25%

 Il convient de remarquer que ces réductions sont de même ampleur que celles admises pour les années précédentes. Toutefois, les montants de référence ont été diminués forfaitairement de 25 000 F pour tenir compte des déductions sociales incluses désormais dans la déclaration fiscale.

b) En fonction du nombre d'enfants

 Si deux enfants fréquentent le parascolaire: réduction de 12,5% pour chaque enfant.

 Si trois enfants fréquentent le parascolaire: réduction de 25% pour chaque enfant.

 Si quatre enfants ou davantage fréquentent le parascolaire: réduction de 40% pour chaque enfant.

 Les réductions en fonction du revenu et les réductions en fonction du nombre d'enfants sont cumulatives.

3. La possibilité d'obtenir des réductions est clairement indiquée dans le formulaire d'inscription aux activités parascolaires. La demande de réduction ou d'exonération concernant la prise en charge est insérée dans ledit formulaire.

 Cette demande doit être adressée directement au siège du groupement à Bernex.

 La centralisation des demandes de réduction ou d'exonération assure la discrétion de leur traitement tout à fait comparable à celle qui prévaut en matière d'allocations d'études ou de logement subventionné. Les parents ne sont donc nullement obligés de faire état de leur situation financière auprès des enseignants ou des animatrices parascolaires.

4. Le département de l'instruction publique et le GIAP pratiquent une politique active d'information sur les possibilités de réduction. Outre les éléments déjà mentionnés, il faut souligner que le texte de loi précisant qu'aucun enfant ne doit être exclu en raison des ressources modestes de ses parents est traduit en six langues à la dernière page du formulaire d'inscription. Les animatrices ont reçu mandat de rappeler aux parents que tout enfant a accès au parascolaire et que l'exonération et la réduction sont des droits. Des tracts d'information sont distribués aux parents des futurs élèves de 1re enfantine et des informations sont données à de nombreuses occasions: admission en 1re enfantine, séances de parents, fêtes de quartier, d'école ou de commune. Une information a également été faite dans les journaux communaux rédigés par les responsables de secteur, lors d'émissions de radio en français et en portugais, ainsi qu'auprès du centre de contacts Suisses-immigrés.

 De plus, si les parents ne peuvent remplir la demande de réduction, l'animatrice, le responsable de secteur, l'enseignant ou un assistant social peut le faire à leur place. Les inspecteurs ont pour mission de vérifier auprès des enseignants de 1re enfantine à 3e primaire que les élèves qui devraient bénéficier de la prise en charge parascolaire sont effectivement inscrits. Si ce n'est pas le cas, ils peuvent demander l'inscription et l'exonération pour les enfants dont ils jugent la prise en charge gratuite nécessaire. Le GIAP enregistre alors sans contrôle.

 Les instances concernées mettent donc tout en oeuvre pour que le principe de l'accès de tous aux activités parascolaires inscrit à l'article 33, alinéa 2, LIP soit respecté.

5. Dans le traitement des demandes de réduction ou d'exonération, des contrôles peuvent être effectués, certains parents étant invités à présenter une copie de leur bordereau fiscal, mais ils ne sont pas systématiques.

III. Les conséquences de la contribution parentale

Dès 1995, le GIAP s'est doté d'un système informatique qui comptabilise avec précision les présences effectives des enfants. La comparaison de la fréquentation des activités parascolaires avec les exercices précédents est donc difficile, car le décompte se faisait auparavant sur la seule base des inscriptions.

Les statistiques pour les mois de septembre 1995 et 1996 (moyenne sur l'ensemble des mois de septembre 1995, respectivement 1996) révèlent les données suivantes:

- le nombre d'enfants qui se rendent au restaurant scolaire à midi s'élève à 3 530 en septembre 1995 et à 3 744 en septembre 1996;

- le nombre d'enfants qui fréquentent les activités surveillées de l'après-midi s'élève à 1 730 en septembre 1995 et à 1 810 en septembre 1996.

On constate donc une augmentation de la fréquentation entre 1995 et 1996.

Quant à la proportion de familles bénéficiant d'exonérations ou de réductions, elle est très élevée.

En effet, en juillet 1996, sur 8 610 factures, il fallait relever les proportions suivantes:

- exonération: 17%;

- réduction selon le revenu:

 réduction de 50%: 16%;

 réduction de 25%: 15% soit: 48%;

- réduction selon le nombre d'enfants:

 pour 2 enfants: 26%;

 pour 3 enfants: 04% soit: 30%.

Les données statistiques à disposition ne permettent donc nullement d'affirmer, comme le font les initiants, que l'introduction d'une participation financière des parents a provoqué une baisse de la fréquentation des activités parascolaires.

Le département de l'instruction publique et le GIAP s'efforcent cependant constamment d'améliorer l'information et les procédures afin de garantir qu'aucune famille ne renonce aux activités parascolaires par méconnaissance de son droit à une exonération ou à une réduction.

Pour le budget 1996 du GIAP, la participation des parents représente un montant de 1 350 000 F, soit 9% du total des charges de l'institution, qui s'élèvent à 15 870 000 F. Si cette contribution ne représente qu'une part relativement modeste du budget du GIAP, son montant reste élevé en chiffre absolu. Elle permet donc de financer des prestations significatives.

IV. Les conséquences de l'initiative

L'initiative 107 ne remet pas en cause l'ensemble des structures établies en 1994, mais vise, en pratique, à supprimer la recette constituée par la contribution parentale.

La conséquence de cette suppression serait soit l'aggravation correspondante du déficit des finances publiques, soit la réduction des prestations du GIAP. Dans les deux cas, elle devrait être considérée comme particulièrement inopportune compte tenu de la crise que connaît aujourd'hui notre canton.

L'initiative 107 va à l'encontre du principe de solidarité, dans la mesure où elle supprime l'obligation faite aux parents qui en ont les moyens de contribuer davantage que les parents aux revenus modestes aux coûts des activités parascolaires. La seule justification que les initiants peuvent avancer à l'appui d'une telle désolidarisation, à savoir la nécessité d'exonérer les parents relativement aisés par crainte que les parents à revenus modestes ne soient pas en mesure de faire valoir leur droit à une réduction ou à une exonération, apparaît bien faible en regard de l'enjeu. Mais surtout, l'hypothèse sur laquelle elle est fondée n'apparaît pas vérifiée dans la réalité.

Le Conseil d'Etat est ainsi d'avis qu'il n'y a pas lieu de revenir sur le principe établi en 1994, qui est juste et équitable et qui n'a nullement provoqué l'exclusion des enfants de familles à revenus modestes des activités parascolaires.

C. Conclusions

Au bénéfice des explications qui précèdent, le Conseil d'Etat propose au Grand Conseil de déclarer l'initiative 107 «Retour à la gratuité du parascolaire» recevable et d'en recommander le rejet au corps électoral.

IN 107

Cette initiative est renvoyée à la commission législative.

IN 107-A

Ce rapport est renvoyé à la commission législative.