Séance du vendredi 29 mars 1996 à 17h
53^e législature - 3^e année - 5^e session - 11^e séance

Le 20 janvier dernier, le Grand Conseil a renvoyé au Conseil d'Etat la motion 961 susvisée dans la teneur ci-dessous:

LE GRAND CONSEIL,

considérant:

- que l'activité des citoyennes et citoyens au sein des commissions extraparlementaires ou en tant que membres de conseils de diverses institutions est certainement motivée par un pur idéal politique;

- que ce nonobstant, tout travail mérite salaire et que la rémunération doit être appropriée notamment à l'importance du travail fourni;

- qu'il convient également de préserver la possibilité pour chacun, qu'il soit salarié ou indépendant, d'accéder auxdites commissions sans devoir consentir un sacrifice financier personnel sur ses revenus;

- que les différentes indemnités, jetons et autres défraiements sont des plus divers selon les commissions,

invite le Conseil d'Etat

- à déposer devant le Grand Conseil un rapport indiquant le mode de fixation des indemnités des commissions extraparlementaires, le montant desdites indemnités, ainsi que la date à laquelle ces montants ont été réajustés pour la dernière fois;

- à présenter des propositions visant à une meilleure cohérence et à une réévaluation de la rémunération des commissaires.

Pour répondre aux questions posées par la motion, notre Conseil se fonde sur l'examen détaillé du recueil officiel des commissions, dit recueil Z. Ce classeur regroupe toutes les commissions et conseils auxquels il est fait allusion par les députés. Avant d'aborder par des tableaux les différentes indemnités allouées, nous optons de présenter le sujet étudié comme ci-dessous.

A) Introduction

L'Etat choisit des représentants dans différents types d'organes. Il s'agit de commissions extraparlementaires, de conseils d'institutions de droit public ou privé. Ces conseils ou commissions sont répartis comme suit:

- commissions judiciaires;

- commissions techniques;

- commissions consultatives;

- autres commissions.

B) Description des activités des commissions ou conseils

Commissions judiciaires

Les commissions judiciaires sont des «tribunaux spécifiques» qui doivent rendre des jugements de première instance. Elles examinent les faits et le droit, rendent des décisions susceptibles de recours devant les tribunaux ordinaires. Elles sont présidées soit par des spécialistes du domaine du droit en question, par exemple des experts-comptables en matière d'impôts (commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral direct), soit par des magistrats du pouvoir judiciaire en fonction ou retraités (commission de conciliation en matière des baux et loyers, présidée par une magistrate retraitée et comportant plusieurs sections, présidées chacune par un juge au Tribunal de première instance). Ces commissions peuvent être assistées d'un greffe de fonctionnaires pour effectuer le travail administratif (enregistrement des recours, convocation des parties, appui juridique par exemple).

Commissions techniques

Entrant dans le cadre d'une activité «technique», on trouve, par exemple, les commissions d'examen des avocats, des notaires, des agents de sécurité, des cafetiers, la commission cantonale viticole, la commission du contrôle de l'informatique de l'Etat. On classe aussi dans cette catégorie «les organes dirigeants» d'établissement ou de fondation de droit public, soit les conseils d'administration ou de fondation.

Commissions consultatives

Aux commissions consultatives appartiennent un très grand nombre de commissions. Créées comme organe consultatif, de préavis, de lieu d'expression des milieux intéressés, appui politique, elles sont importantes pour le gouvernement. Par exemple, la commission consultative de l'Aide à domicile regroupe tous les milieux travaillant dans le cadre de l'aide à domicile de même que des représentants des usagers.

Autres commissions

Comme cela ressort des tableaux récapitulatifs ci-après, nous n'avons qu'un exemple à citer dans cette catégorie. Il s'agit du Conseil du fonds d'équipement communal, compétent pour la gestion et l'administration du fonds.

C) Mode de fixation des indemnités

a) Dans les commissions extraparlementaires

Le mode de fixation des indemnités adopté par le Conseil d'Etat est l'extrait de procès-verbal.

Au début de chaque nouvelle législature, généralement au printemps suivant l'élection du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, notre Conseil fixe le montant des indemnités dans les commissions extraparlementaires ou conseils.

b) Dans les établissements de droit public

Le Conseil d'Etat, dans la mesure où cela relève de son pouvoir, fixe les indemnités, souvent sur propositions de l'établissement, par extrait de procès-verbal, mais sa décision ne coïncide pas obligatoirement avec le début de la législature.

c) Dans les institutions de droit privé

Il en va de même que pour celles de droit public, dans la mesure où le Conseil d'Etat est compétent. Il se peut toutefois que le Conseil d'Etat n'ait aucun pouvoir. Par conséquent, l'établissement ou fondation fixe lui-même le montant des indemnités dans ses organes lorsqu'il le juge opportun.

D) Montants des indemnités

a) Dans les commissions extraparlementaires

Dans ces commissions, ces dernières années, le Conseil d'Etat a fixé les indemnités le 26 mars 1986, le 14 février 1990 et pour la dernière fois le 16 février 1994.

Ces décisions prévoient quatre tarifs à l'heure selon qu'il s'agit de:

- commissions judiciaires: 95 F, membre; 120 F, président; 150 F, rapporteur;

- commissions techniques: 60 F, membre; 95 F, président; 120 F, rapporteur;

- commissions consultatives: 50 F, membre; 70 F, président; 100 F, rapporteur

- autres commissions: 40 F, membre; 55 F, président; 70 F, rapporteur.

Les tableaux ci-après donnent en détail les montants des indemnités versées dans chacune des commissions extraparlementaires.

b) Dans les établissements de droit public

Le montant des indemnités apparaît dans les tableaux ci-après ainsi que les dates des décisions s'y rapportant.

c) Dans les établissements de droit privé

L'établissement décide du montant des indemnités dans son conseil. Il peut s'inspirer des tarifs décidés par le Conseil d'Etat. Le montant des indemnités apparaît dans les tableaux ci-après.

E) Justification des différents tarifs

Ces différences de tarifs s'expliquent en raison de la complexité du travail à fournir.

Comme nous l'avons décrit ci-dessus, les activités différentes des commissions justifient un traitement différent. Le rôle du commissaire dans une commission judiciaire - qui étudie des dossiers pour rendre des décisions assimilables à des jugements de première instance - est plus important, exige plus de travail personnel, notamment rédactionnel, que celui du commissaire qui assiste à une commission consultative.

Les commissions techniques, qui prennent des décisions relevant de spécialistes de la matière traitée par elles ou parmi lesquelles on classe aussi des conseils d'administration ou de direction, ont aussi un rôle plus important à jouer qu'une commission consultative qui rend des préavis.

F) Réajustement des tarifs

Les informations ci-dessus et ci-dessous démontrent donc que les tarifs sont régulièrement revus pour être adaptés au coût de la vie.

G)  Personnes indemnisées

Les fonctionnaires qui prennent part à ces commissions ou conseils, les employés des établissements de droit public ne sont pas rémunérés. Ainsi en a décidé le Conseil d'Etat le 11 février 1987 pour les fonctionnaire. La même pratique est appliquée en ce qui concerne les indemnités dans les établissements de droit public. Il peut en aller de même des membres, représentants d'organisations, qui assistent aux séances sur leurs heures de travail payées, qui ne subissent de ce fait aucune perte de gain et pour lesquels lesdites organisations ne réclament pas de dédommagement à l'Etat du fait de la participation de leur collaborateur. Cette procédure est adoptée notamment pour la rétribution des membres des conseils de l'action sociale et de la santé. Cette dernière pratique est adoptée notamment pour la rétribution des membres du Conseil de l'action sociale et de celui de la santé. Si le conseiller d'Etat est rétribué, il verse le montant de l'indemnité à la caisse de l'Etat. Les juges en revanche sont la plupart du temps rémunérés pour présider des commissions judiciaires. Il est considéré qu'il s'agit d'un travail en plus de leur charge et en ce qui concerne la rédaction des jugements, effectué en dehors des horaires de travail. Les commissions judiciaires qu'ils président ne représentent d'ailleurs pas la majorité des commissions de ce type. Tel est le cas de la commission de conciliation en matière de baux et loyers, de la commission cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, de la commission de recours de la loi sur les constructions et installations diverses. Les commissions cantonales de recours en matière d'AVS et d'AI et en matière d'allocations familiales sont, elles, présidées par des avocats; les commissions cantonales de recours en matière d'impôts cantonaux et communaux ou impôt fédéral direct sont présidées par des experts-comptables. Il est en effet moins coûteux pour l'Etat de payer ces heures en plus aux juges et aux spécialistes du domaine juridique traité que d'attribuer les affaires au tribunaux existants ou à créer, car cette solution conduirait à la création de postes de juges supplémentaires avec les infrastructures administratives qui en découleraient.

H) Idéal et motivation des commissaires

Il est exact que les indemnités touchées par les commissaires ne correspondent pas à un salaire, mais relèvent, comme l'engagement politique en général, d'un sens civique certain. Le Conseil d'Etat en sait gré à ces personnalités compétentes et dévouées. Elles trouvent cependant peut-être aussi une satisfaction à ces activités qui construisent l'Etat démocratique. Dans la mesure où les tâches administratives deviennent importantes, l'Etat met à leur disposition ses fonctionnaires (secrétariat, greffe, etc.). Le fait que certaines personnes soient contraintes de ne pas s'adonner à des activités insuffisamment rétribuées n'apparaît pas comme nouveau et propre à écarter certaines tendances politiques. Dans ces commissions, les différents partis sont toujours représentés. Pas plus que par le passé, notre Conseil ne peut s'engager, notamment aujourd'hui en raison de la santé précaire de nos finances publiques, à augmenter les indemnités. Néanmoins, comme démontré, les différences de tarifs sont cohérentes.

I) Tableaux récapitulatifs

Ci-après, notre Conseil donne la liste par département des commissions, des montants des indemnités versées aux membres, de leur mode de fixation.

Il traite à part le cas des établissements ou fondations de droit public et les institutions de droit privé.

J) Conclusion

Par ces tableaux et les considérations ci-dessus, notre Conseil espère avoir répondu à l'attente des motionnaires.

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Débat

M. Hervé Burdet (L). Je voudrais tout d'abord remercier le Conseil d'Etat de son rapport. Bien que très fouillé, il ne répond, cependant, qu'en partie à la motion que nous avons déposée.

Ce qui m'a le plus étonné est l'ordre catégoriel, établi par le Conseil d'Etat, des diverses commissions extraparlementaires. Il y a les commissions judiciaires, les commissions techniques, les commissions consultatives et les autres... Cela tient de l'exercice pour professeur de logique formelle où l'on a les oeufs blancs, les oeufs bruns, les gros oeufs, les petits oeufs et les autres oeufs ! En clair, ce sont des catégories inexistantes !

On nous dit que les commissions de caractère judiciaire ont du travail - c'est à se demander si les autres font autre chose que ronronner comme un chat au coin du feu ! Enfin, celles-là travaillent... Elles rédigent !

Le Conseil d'Etat continue à nous étonner avec ses propres catégories logiques des commissions consultatives. En effet, il n'est que de lire la page 37 pour s'apercevoir que la commission consultative des forêts n'est pas rétribuée comme une commission consultative, puisqu'elle ne l'est pas du tout ! Nous avons aussi deux commissions consultatives de la faune, dont l'une est dite constitutionnelle, qui sont payées, effectivement, comme des commissions consultatives. Ensuite vient la commission consultative de la pêche qui, elle, est payée comme une commission technique. Apparemment, les animaux à nageoires, avec ou sans écailles, sont plus importants et plus nombreux que ceux à poil ou à plumes !

C'est affligeant de constater comme tout cela est géré !

J'en viens à une deuxième incongruité regrettable, laquelle avait d'ailleurs motivé notre question au Conseil d'Etat. Il s'agit des commissions qui éclairent de leurs lumières le Conseil d'Etat, des commissions qui réunissent des mandataires professionnels réputés qualifiés - c'est-à-dire des ingénieurs et des architectes payés en raison du nombre élevé des 120 watts de leurs lumières - et, sur les chaises d'à côté, quelques malheureux moins «éclairant» - biologistes, historiens d'art ou naturalistes - qui, sur le plan de leur rétribution, sont pris pour des ampoules de 60 watts ! On en a pour deux pages au moins, notamment en ce qui concerne le département des travaux publics et de l'énergie.

Ce rapport contient donc deux énormes incongruités !

Cela dit, je voudrais quand même souligner la qualité de la première partie de ce rapport, riche de nombreux renseignements. Toutefois, nous avions demandé au Conseil d'Etat de présenter des propositions visant à plus de cohérence et à la réévaluation des rémunérations des commissaires. Cela n'a pas été fait. Reste à savoir si le Conseil d'Etat ne veut pas le faire ou s'il n'a pas eu le temps de le faire. Dès lors à nous de décider si nous allons entreprendre, en fonction de la réponse du Conseil d'Etat, une autre démarche parlementaire pour obtenir ces propositions ou si nous allons en rester là.

M. Laurent Moutinot (S). Avec l'humour en moins, je ferai les mêmes remarques que M. Burdet. Le rapport du Conseil d'Etat nous fournit de la matière, certes, mais il n'est pas tout à fait complet puisqu'il ne mentionne pas certains conseils d'institutions qui apparaissaient dans la demande des motionnaires. Il est limité, pour l'essentiel, aux commissions extraparlementaires; il y manque notamment les EPM.

Bien que reflétant le souci de clarté du Conseil d'Etat, ce rapport contient réellement des incohérences. M. Burdet en a cité quelques-unes; j'en signalerai d'autres.

Il y a cohérence dans le fait que la grande majorité des commissions ont eu leurs tarifs réadaptés, au 16 février 1994, par le Conseil d'Etat. En revanche, il y a incohérence pour d'autres qui n'ont pas vu les rémunérations de leurs commissaires être réadaptées depuis 1986 - par exemple, la commission de conciliation en matière de baux et loyers - voire depuis 1964 pour la commission en matière d'expropriation.

L'on note la volonté de classer les commissions selon une typologie avicole, si j'ai bien compris M. Burdet, mais, dans le cadre même de cette typologie, les travaux diffèrent beaucoup selon les commissions.

Je rejoins aussi M. Burdet pour ce qui est de cette autre incohérence qui crée des membres de première et de deuxième classe.

Dès lors, il me semble que la suite des travaux devra consister à combler les lacunes du rapport, notamment en y incluant les institutions qui n'y figurent pas. Puis il faudra répondre à la deuxième invite des motionnaires, c'est-à-dire faire preuve de plus de cohérence à l'égard des diverses commissions et dans les réévaluations des rémunérations des commissaires. En effet, on ne comprend pas pourquoi certains bénéficient d'une rémunération régulièrement réadaptée - encore que 1994 n'est pas hier - et que d'autres attendent, depuis quinze, voire trente ans, que leur travail soit reconnu à sa juste valeur.

M. Roger Beer (R). L'essentiel a été dit par MM. Burdet et Moutinot qui, comme par hasard, sont motionnaires ! Je me rallie à leurs remarques, quelque peu sarcastiques, sur ce rapport du Conseil d'Etat.

Je dois dire que le Conseil d'Etat, dans ses rapports, a un côté de bon bibliothécaire, étudié à fond, je suppose, par M. Burdet. Il est indéniable, Madame et Messieurs les conseillers d'Etat, que vous excellez dans les listings des personnes et des objets.

M. Burdet a insisté sur la deuxième invite de la motion que vous n'avez peut-être pas lue ou ignorée, à savoir une meilleure cohérence dans la réévaluation des rémunérations.

Je ne vais évidemment pas dire les mêmes choses que mes deux préopinants, mais je tiendrai un autre discours en partant du principe que notre administration, du fait du politique, a nommé des gens compétents. A la limite, si nous faisions confiance à ces fonctionnaires, nous n'aurions plus besoin de commissions extraparlementaires, parlementaires, spécialisées, par exemple pour les forêts, que je connais bien, la nature, le monde, etc.

A Genève, qui est une démocratie très ouverte, on juge insuffisamment compétents les gens nommés et, dans tous les domaines, on leur adjoint des professionnels, des experts et autres champions du genre, pour leur expliquer ce qu'ils doivent faire pour emporter la décision du Conseil d'Etat.

Il est vrai que me l'on rétorque : «Monsieur Beer, c'est l'expression même de la démocratie qui a un certain prix !». A parcourir le rapport, on s'aperçoit que ce prix change en fonction de la pondération des première, deuxième classes, etc. M. Burdet a parlé de watts et de lumières. Bref, l'on constate des différences étonnantes.

Dans toutes les discussions où revient le coût des experts extérieurs à l'administration, avec leurs amis... leurs avis... (Rires.) Excusez ce lapsus involontaire, notez que j'aurais pu le faire exprès ! Je voulais dire que les avis desdits experts contredisent systématiquement ceux de l'administration.

Madame et Messieurs les conseillers d'Etat, je souhaite que vous souteniez votre administration et reconnaissiez qu'il ne faut pas recourir automatiquement aux services de personnes provenant d'une société pseudo ou «para civile» pour obtenir des avis complémentaires.

Je pars du principe, je le répète, que si l'on nomme quelqu'un, c'est en raison de sa compétence et qu'il n'est nul besoin de deux autres personnes pour contrecarrer ce que lui décide d'un point de vue administratif.

Le parti radical acceptera, par dépit, ce rapport du Conseil d'Etat pour éviter de le renvoyer en commission et recommencer à discuter. Il n'en demeure pas moins qu'il nous faudra trouver un autre système pour que nous, pauvres parlementaires de milice, puissions nous faire comprendre.

Quand je vois vingt pages - et non deux, Monsieur Burdet ! - de style bibliothèque, je me dis que si la démocratie a un prix, le parti radical et moi...

Des voix. Aahh !

M. Claude Blanc. C'est pour ça qu'ils sont tous à la buvette !

M. Roger Beer. J'entends dire que dans ces différentes commissions, rétribuées par l'Etat, l'on pourrait imaginer que la quote-part versée à la personnalité spécialisée revienne au parti qui l'a fait nommer... (Rires et exclamations.) J'apprécie votre humour, Mesdames et Messieurs les députés, vous êtes bien sympas, mais reconnaissez que le Conseil d'Etat n'a pas envisagé cette solution. On parle toujours du prix de la démocratie, alors qu'hier soir, avec la motion de M. Longet, on voulait que le Mémorial se transforme quasiment en un «tous ménages». Finalement, les députés n'ont pas trouvé cette idée terrible...

Je suis persuadé que la quote-part des gens désignés par les partis, pour remédier à la faiblesse et à l'ignorance de l'Etat, doit précisément revenir à ces partis qui sont la quintessence du Grand Conseil.

Nous acceptons donc ce rapport, à la fois inventaire et document de bibliothèque, tout en suggérant que le Conseil d'Etat réfléchisse à la possibilité de participer au financement des partis par l'intermédiaire des commissions extraparlementaires et autres.

M. Olivier Vodoz, conseiller d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, je vous trouve partiellement injustes ! J'aurais pu, il est vrai, en accord avec l'administration concernée, m'arrêter à la page 7, en décrétant des indexations tous les quatre ans !

Je vous ai répondu complètement et n'ose penser à ce que nous aurions entendu, dans ce parlement, si la liste que vous critiquez constamment ne vous avait pas été fournie ! Elle est tirée du recueil qui a servi de base aux travaux pour répondre à votre motion. De même, auriez-vous été indignés si le Conseil d'Etat, dans sa réponse à la deuxième invite, avait suggéré de supprimer bon nombre de ces commissions, l'ensemble de vos partis étant représentés dans toutes les commissions où vos représentants ont l'impression de faire un travail utile à la démocratie.

On ne peut pas tenir deux discours dans ce parlement, en considérant, par exemple, que la commission consultative sur la toxicomanie ou la commission consultative sur la faune ne procèdent pas, dans notre système, d'un moyen, d'un forum, pour débattre de certains sujets.

En définitive, c'est le parlement qui a souvent voulu toute une série de commissions. Et si nous avons fait un distinguo entre les commissions judiciaires et d'autres, c'est que nous considérons - et ce n'est pas un travail de bibliothécaire, mais d'analyste - que les premières remplissent un rôle judiciaire et qu'elles diffèrent, bien évidemment, des commissions nommées à titre consultatif.

Nous vous avons présenté un travail complet et il était important que nous entendions vos souhaits. Le Conseil d'Etat vous propose, effectivement, de ne pas réduire le nombre de ces commissions. Il vous a dressé l'inventaire de la situation telle qu'elle est. Il est exact que, depuis de nombreuses années, certaines commissions ne sont pas rémunérées, et ne l'ont pas demandé. D'autres reçoivent des rémunérations indexées tous les quatre ans. Si des propositions devaient émaner de votre parlement, dans le but de supprimer telle ou telle commission, je me réjouirais de les entendre !

Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.