Séance du vendredi 1 décembre 1995 à 17h
53^e législature - 3^e année - 2^e session - 53^e séance

6. Rapport de la commission fiscale chargée d'étudier les objets suivants :

La commission fiscale saisie par le Grand Conseil du projet de loi 7251 sur la dation en paiement proposé par le Conseil d'Etat, lors de la séance plénière du 22 juin 1995, en a débattu en dates des 26 septembre et 3 octobre 1995 sous la présidence de M. Daniel Ducommun. Les travaux ont été conduits en présence de MM. Olivier Vodoz, président du département des finances, David Brauen, administrateur général de l'administration fiscale, et Pietro Sansonetti, directeur des affaires fiscales de l'administration fiscale.

Objectif et mécanisme de la nouvelle loi

Afin d'éclaircir le problème, le rapporteur reprend quelques questions soulevées par ce projet. Il vous recommande, d'autre part, de vous référer à l'exposé des motifs, qui a suscité lors des débats en commission un certain nombre des questions. Les réponses à celles-ci sont développées ci-après.

Le Conseil d'Etat propose en substance que désormais les contribuables puissent, dans des circonstances particulières, payer certains impôts non pas en espèces mais sous forme de biens culturels.

De quels contribuables s'agit-il ? Il s'agit des héritiers dans le cas de succession; il s'agit de donataires en cas de donation entre vifs.

De quels impôts s'agit-il ? Il s'agit des droits de succession ou de donation uniquement.

Dans quelles circonstances ce système se justifierait-il ? Il se justifierait lorsque le de cujus laisse des biens culturels présentant un intérêt majeur et que ceux-ci sont susceptibles d'enrichir valablement les collections publiques où ils seraient déposés. «La notion est évidemment imprécise, mais elle correspond à une intention très nette du législateur de faire de la dation en paiement une procédure exceptionnelle destinée à faire entrer [dans les musées] des pièces de tout premier rang» (Chatelain, Jean: Droit et administration des musées, Paris, 1993).

A l'initiative de qui la dation en paiement pourrait-elle avoir lieu ? Un héritier ou un donataire qui doit s'acquitter de droits de succession ou de donation pourrait demander à l'Etat de régler ceux-ci sous forme de biens culturels. Inversement, l'Etat, dans la mesure où certaines collections de grande valeur lui sont connues, pourrait proposer à un tel héritier ou donataire de lui remettre certains biens culturels en paiement des droits de succession ou de donation dus.

Précisons que, pour exercer la dation, un héritier ou donataire pourrait utiliser des biens culturels qu'il possède déjà et qui sont indépendants de la succession ou de la donation.

Comment la valeur de ces biens culturels serait-elle déterminée ? C'est là le point crucial du système. Le projet prévoit la mise sur pied d'une «commission d'agrément» composée de spécialistes en matière culturelle et en finances publiques. Cette commission pourrait faire appel à des experts spécialisés.

Quid si la valeur d'un bien culturel dépasse celle des droits de succession ou des droits de donation dus ? Il est exclu dans un tel cas que l'Etat paie une soulte. La dation en paiement ne pourrait alors avoir lieu que si l'héritier ou le donataire font don de la différence.

Comment cela se passerait-il dans la pratique ? A Genève, contrairement à la plupart des autres cantons suisses, les musées n'appartiennent pas à l'Etat mais aux communes, notamment la Ville de Genève, ou à des fondations privées. Les biens culturels ainsi acquis par l'Etat seraient destinés à être montrés au public ou mis à disposition des chercheurs. En conséquence, l'Etat conclurait des contrats de dépôt avec les musées ou institutions dépositaires.

Analogies avec d'autres législations; motion 52/1979

Le système proposé par le Conseil d'Etat est en vigueur en France, en Angleterre et en Belgique, entre autres pays, ainsi que dans un autre canton, celui du Jura, où la loi est entrée en vigueur le 1er mars 1995. Aujourd'hui, il est encore un peu tôt pour en tirer des conclusions universelles, mais il semble que l'usage français, notamment, ait été couronné de succès.

Ce projet de loi s'inspire également de la motion 52 déposée à notre Grand Conseil en 1979 déjà par Mme Elsbeth Stüssi et MM. Maurice Aubert et Lucien Piccot, alors députés. Par ce projet, cette motion serait classée.

Auditions

La commission a entendu M. Caesar Menz, directeur des musées d'art et d'histoire de Genève, ainsi que MM. Quentin Byrne-Sutton et Marc-André Renold, directeurs du Centre du droit de l'art de Genève. Ces derniers ont organisé une table ronde sur ce sujet à la faculté de droit de l'université de Genève en avril 1995.

M. Caesar Menz a qualifié la dation en paiement de «mécanisme d'enrichissement du patrimoine culturel». Il soutient que «le canton de Genève ferait acte de pionnier en Suisse après celui du Jura». Sa qualité de directeur des musées lui fait dire que «les crédits d'acquisition des musées genevois sont actuellement modestes; la dation en paiement permettrait probablement d'augmenter les collections sans cependant remplacer le mécénat». Il lui semble important que les oeuvres ainsi reçues soient prêtées aux musées qui seraient chargés de les exposer. M. Menz a recommandé aux commissaires d'approuver ce projet de loi.

Pour répondre aux préoccupations de certains commissaires, les représentants du Centre du droit de l'art, se basant sur une liste des objets du patrimoine français résultant des dations, relèvent que les dossiers traités sont peu nombreux (de 1972 à 1994, 201 agréments, 160 refus). Ceux-ci ne concernent généralement que des objets exceptionnels. La dation a permis des acquisitions majeures telles que celle qui est à la base du Musée Picasso.

Les experts auditionnés estiment que le projet de loi genevois offre un système équitable; il associe l'intérêt du «dataire» à payer l'impôt dû au moyen de biens culturels et l'intérêt du public que des oeuvres exceptionnelles, présentes sur le territoire genevois mais invisibles au grand public parce qu'en mains privées, soient, grâce à la dation, exposées dans des musées. Ils estiment également que la dation en paiement serait une mesure incitative pour attirer des collectionneurs privés à Genève.

Délibérations

Plusieurs points ont été débattus par les commissaires. En ce qui concerne l'article 4, alinéa 1, une commissaire a demandé pourquoi, dans le cas où la commission d'agrément serait arrivée à un accord, ce serait le chef du département qui serait le seul à pouvoir l'accepter ou le refuser, souverainement, et sans possibilité de recours. Il lui est répondu parM. Vodoz qu'il s'agit là d'une décision d'exception et qu'il appartient au chef du département de la prendre, cela par analogie avec les décisions de remise d'impôt.

Sur la question des frais d'expertise, dont il n'est pas fait mention dans le projet de loi, le chef du département se dit restrictif quant à leur financement par l'Etat. Il est prévu que le règlement d'application en fixera les modalités.

Enfin, pour déférer au souhait d'une des commissaires, l'expression «sort des frais» à l'article 11 est remplacé par «prise en charge des frais», plus intelligible.

Conclusion et vote

La nouvelle loi procurerait au contribuable en mal de liquidités une solution simple et lui apporterait la satisfaction d'enrichir le patrimoine de la collectivité.

Il va de soi cependant que la dation doit garder un caractère d'exception.

La commission, considérant qu'il est souhaitable de créer un lien entre l'obligation du contribuable de régler l'impôt de succession et/ou de donation et le mandat de l'Etat d'enrichir le patrimoine culturel, a voté à l'unanimité ce projet de loi et vous invite, Mesdames et Messieurs les députés, à faire de même.

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page 15Premier débat

Mme Vérène Nicollier (L), rapporteur. La dation serait une innovation bienvenue dans notre canton. Ce système a fait ses preuves en France, en Grande-Bretagne et dans d'autres pays.

Notre commission est arrivée à la conviction, à l'unanimité, qu'il s'agit là d'une innovation utile pour la République. Nous avons analysé ce projet de loi 7251 avec beaucoup de soin et avons procédé à des auditions de spécialistes. Nous recommandons au Grand Conseil de l'adopter.

Permettez-moi de vous rappeler rapidement ce qu'est une dation : c'est une forme de paiement des droits de succession ou de donation, sous la forme de biens culturels en lieu et place d'argent liquide. L'élément essentiel est l'estimation de la valeur chiffrée du bien culturel envisagé pour la dation. A cette fin, serait mise sur pied une commission d'agrément constituée de personnes ayant des connaissances étendues en matière culturelle ou en finances publiques. Ses membres seraient désignés par le Conseil d'Etat.

Il va de soi que l'on ne peut concevoir que tous les droits de succession ou de donation soient payés à l'Etat sous forme de biens culturels. La dation doit rester une solution exceptionnelle. Elle ne s'appliquerait que pour des biens culturels de tout premier niveau. Dans les pays où ce système est en vigueur l'expérience a démontré que cette solution est rarement utilisée : par exemple, à Paris, les dations Picasso et Guillaume.

De fait, il s'agit d'éviter que des biens culturels de très haut niveau se trouvant à Genève ne quittent notre canton pour une question d'argent. Je cite, en exemple, une huile rare de Liotard, qui se trouve actuellement dans un grand musée américain, ce qui est fort dommage, bien que contribuant à la bonne réputation de notre ville.

Mme Christine Sayegh (S). Lorsque ce projet de loi nous a été proposé par le Conseil d'Etat, notre groupe a trouvé l'idée intéressante tout en l'accueillant avec une certaine réserve.

J'ai eu l'impression que cette même réserve ressortait des discussions, lors de la première séance de travail en commission, réserve bientôt levée grâce, principalement, aux déclarations des personnes auditionnées, lesquelles ont confirmé, avec des exemples concrets que vient de rappeler Mme Nicollier et des comparaisons internationales, l'application très restrictive de la dation de biens culturels en paiement d'impôts successoraux ou de donation.

Le rapport de Mme Nicollier reprend d'ailleurs très précisément les questions suscitées par ce projet de loi, ainsi que les réponses apportées, notamment en matière d'évaluation des biens concernés, d'autorité de décision et de prise en charge des frais d'expertise.

Les expériences françaises en la matière démontrent sans conteste que ce système de perception d'impôts n'est pas contraire à l'intérêt général et qu'il peut même être à l'origine d'un musée, comme ce fut le cas pour le musée Picasso.

S'il est vrai qu'en ces temps de récession économique il est plus que souhaitable que les rentrées fiscales soient faites en espèces, l'application très limitée de la dation en paiement, contribuant tout de même à enrichir notre patrimoine culturel, ne saurait nuire à nos finances cantonales.

Notre groupe, en conséquence, tous intérêts bien pesés, votera ce projet de loi, lequel a fait l'unanimité en commission.

M. Daniel Ducommun (R). Nous approuverons ce projet de loi présenté par le Conseil d'Etat et très bien rapporté par Mme Nicollier.

Pour nous, il s'agit aussi du retour apprécié d'une motion présentée par notre collègue Elsbeth Stüssi, il y a seize ans. (Rires.)

Nous soutenons ce projet de loi, non pas parce qu'il est fondamental pour la structure fiscale de notre législation mais parce qu'il ouvre une porte à la sauvegarde de biens culturels de qualité, en évitant la fuite d'oeuvres majeures hors de nos frontières.

Nous remercions d'ores et déjà le conseiller d'Etat chargé des finances d'une application éclairée de cette nouvelle opportunité en matière de droits de succession ou de donation. En effet, la caisse publique demeure vide et la monnaie sonnante et trébuchante reste précieuse pour contribuer au redressement des finances publiques. N'utilisons donc la loi sur la dation en paiement qu'en cas d'offres de haute valeur pour notre patrimoine culturel !

M. Olivier Vodoz, président du Conseil d'Etat. En premier lieu, je vous confirme qu'il est incontestable que la dation en paiement est un instrument de la politique culturelle. Dans cette période difficile, même si le poids de la politique culturelle dans notre pays, et particulièrement à Genève, incombe principalement à la Ville de Genève, il est important que nous nous dotions, au niveau du canton, de moyens permettant, dans un certain nombre de cas, de garantir le maintien d'un patrimoine prestigieux.

Je remercie Mme le rapporteur de son rapport et précise qu'il ne s'agit pas de dation de biens immobiliers, mais de biens mobiliers qui ne sont pas là pour enrichir les stocks des musées, mais pour être exposés en raison de leur qualité exceptionnelle.

En second lieu, en cette période de difficultés budgétaires que rencontrent toutes les collectivités publiques - et celles et ceux qui suivent les travaux du parlement de la Ville de Genève le savent bien - les crédits d'acquisition de nos musées sont virtuellement à zéro. Dans ces moments-là, on a toujours tendance à sacrifier les éléments culturels au profit d'autres priorités. Il ne faut pas oublier, néanmoins, que le patrimoine culturel notamment permet une survie bien plus digne de notre société que certains autres éléments. Un équilibre doit donc être trouvé. Comme l'a rappelé M. Caesar Menz, directeur du Musée d'art et d'histoire, lors de son audition, il est donc vrai que, dans la mesure où un certain nombre d'oeuvres d'art majeures pourraient être acquises de la sorte, cela permettra de venir combler, le cas échéant, l'absence - que j'espère provisoire - de crédits d'acquisition de nouveaux biens culturels.

En troisième lieu, je rappelle que Genève est une ville d'art. La Ville de Genève consacre, comme aucune autre collectivité dans ce pays, des montants considérables à la culture, ce qui est une bonne chose. Genève abrite, par conséquent, toute une série de collections publiques et privées. Une grande partie des collections publiques a été créée par des privés qui en ont fait donation à l'Etat.

La dation en paiement ne remplacera pas la donation et il existe encore des personnes capables d'offrir à la collectivité publique cantonale ou municipale, voire fédérale, des oeuvres d'art. Mais il nous paraissait important de compléter cet arsenal en matière de politique culturelle en offrant la possibilité à ceux qui posséderaient des oeuvres d'art majeures, dès lors qu'ils devraient s'acquitter de droits de succession ou de partage - puisque c'est exclusivement en matière de succession et de donation que cette loi pourra s'appliquer - de pouvoir s'en acquitter, contrairement au principe général, au moyen d'une oeuvre d'art et non pas en espèces sonnantes et trébuchantes.

Par ce biais, comme nous l'a confirmé encore M. Caesar Menz, un certain nombre de pièces se trouvant dans des collections privées risquent, si un agrément est trouvé, de ne pas être vendues aux enchères et de rester ainsi dans notre patrimoine genevois.

En dernier lieu, comme je m'y suis engagé devant la commission fiscale, je reviendrai devant la commission des finances avec le projet de règlement qui devrait permettre d'expliciter la loi, notamment concernant la composition de la commission d'agrément. Je reviendrai également devant la commission fiscale avec le projet d'accord que j'entends passer avec la Ville de Genève, puisqu'elle est propriétaire des musées, et que l'Etat de Genève n'entend pas créer un musée pour les objets d'art qu'il pourrait acquérir ainsi. Nous passerons des conventions de prêt, l'Etat restant propriétaire des oeuvres d'art, et la Ville de Genève en sera dépositaire dans le cadre de ses musées. Mais il n'est pas exclu qu'une convention de ce genre se fasse avec d'autres grandes communes suburbaines, possédant des musées, comme Carouge, par exemple.

Enfin, puisque vous m'avez fait le plaisir de me rappeler que je n'étais pas immortel - ce que je vous concède - même si vous souhaitez mon avis éclairé - j'espère pouvoir le donner - il n'en demeure pas moins que c'est une responsabilité importante pour le chef du département des finances, comme d'ailleurs dans le domaine social en matière de remise, de prendre seul les décisions.

Je le déclare solennellement, pour que cela figure au Mémorial, à l'instar d'un certain nombre de remises que je dois consentir, plus importantes que celles permettant d'alléger une situation sociale difficile, je demanderai toujours au Conseil d'Etat son approbation des décisions que je pourrais être amené à prendre en matière de patrimoine genevois exceptionnel. C'est la moindre des choses au vu de l'importance de ce patrimoine et de la dérogation offerte par cette loi.

Avec ces précisions, j'aimerais vous remercier de l'accueil que vous avez réservé à la fois en commission et devant ce parlement à ce projet important. Genève se dote d'une loi qui lui sera bénéfique, ainsi qu'à son patrimoine et, donc, pour les traces de notre société.

M 52-A

Le Grand Conseil prend acte du rapport sur la motion 52.

Le président. Nous allons procéder au vote du projet de loi 7251 qui répond à la motion 52-A.

PL 7251-A

Ce projet est adopté en trois débats, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue :

LOI

sur la dation en paiement

(D 3 6,5)

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article 1

Principe

1 Moyennant accord de l'Etat et de la personne devant supporter les droits de succession ou de donation entre vifs (ci-après les droits), ceux-ci peuvent être acquittés totalement ou partiellement au moyen de biens culturels selon les dispositions de la présente loi.

2 Il n'est pas nécessaire que le bien dont la remise en paiement est proposée dépende de la succession ou de la donation soumise aux droits.

Art. 2

Définition

1 Est réputé bien culturel tout bien meuble tel que oeuvre d'art, livre, objet de collection ou document dans la mesure où il présente une haute valeur artistique, historique ou scientifique.

2 Le paiement des droits au moyen d'immeubles(art. 655 du code civil suisse) est exclu.

Art. 3

Demande de l'assujetti

1 La personne devant supporter les droits, au sens des articles 53, alinéa 1, de la loi sur les droits de succession et 163 de la loi sur les droits d'enregistrement, qui souhaite acquitter tout ou partie des droits au moyen de biens culturels doit en faire la demande au plus tard dans les trente jours qui suivent l'entrée en force de la décision de taxation.

2 La demande est adressée à l'administration fiscale cantonale.

3 La demande indique la nature de chacun des biens culturels que l'assujetti propose de céder à l'Etat en paiement des droits et leur valeur de cession proposée (valeur vénale ou valeur inférieure).

4 La demande suspend l'exigibilité de l'impôt, sans préjudice des dispositions relatives aux intérêts dus sur les dettes et créances fiscales.

5 La prescription de la créance fiscale ne court pas aussi longtemps que la demande est pendante.

Art. 4

Demande de l'autorité

1 Avec l'accord du chef du département des finances (ci-après le département) ou sur demande de ce dernier, l'administration fiscale cantonale peut proposer d'office à l'assujetti de payer les droits de succession ou de donation au moyen de biens culturels.

2 L'administration fixe à l'assujetti un délai pour prendre position et, le cas échéant, indiquer la nature et la valeur de chacun des biens culturels qu'il entend céder à l'Etat.

3 Sans réponse de l'assujetti à l'échéance du délai, la proposition de l'administration fiscale cantonale est réputée caduque.

4 L'article 3, alinéas 4 et 5, ainsi que l'article 9, alinéa 1, s'appliquent par analogie.

Art. 5

Examen I. Commission d'agrément

1 L'administration fiscale cantonale transmet la demande de l'assujetti (art. 3) ou sa proposition, acceptée par l'assujetti (art. 4), à la commission d'agrément (ci-après la commission). Cette commission, qui comprend des personnes ayant des connaissances étendues en matière culturelle ou en finances publiques, est désignée par le Conseil d'Etat.

2 La commission examine si les biens culturels proposés en paiement présentent une haute valeur artistique, historique ou scientifique et se prononce au sujet de la valeur libératoire.

3 Au besoin, la commission requiert l'avis d'experts extérieurs.

4 Le Conseil d'Etat fixe la composition, l'organisation et le mode de fonctionnement de la commission.

II. Obligation de l'assujetti

5 La personne qui souhaite acquitter les droits au moyen de biens culturels ou qui accepte ce mode de paiement est tenue de permettre à la commission d'accéder aux biens en cause.

6 La personne concernée doit fournir toute indication propre à certifier l'origine de propriété sur les biens culturels en question, ainsi que leur authenticité.

Art. 6

Rapport

1 Au terme de la procédure d'examen, la commission établit un rapport comprenant la liste et la nature des biens culturels retenus ainsi que leur valeur libératoire, qui est communiqué à l'assujetti. Dans la mesure où elle diffère de la valeur libératoire, la valeur vénale sera également men-tionnée dans le rapport.

2 En cas de désaccord entre la commission et l'assujetti au sujet de la valeur des biens ou des éventuelles conditions posées par la commission, le Conseil d'Etat désigne une personne chargée de conduire les pourparlers de conciliation entre la commission et l'assujetti. Si le désaccord subsiste, la demande de l'assujetti ou la proposition de l'administration fiscale cantonale est classée sans autre suite. La commission en informe l'administration fiscale cantonale. L'article 9, alinéas 1 et 3, est applicable par analogie.

3 En cas d'accord entre l'assujetti et la commission, cette dernière transmet son rapport à l'administration fiscale cantonale.

Art. 7

Approbation

1 L'administration fiscale cantonale soumet à la direction des services financiers de l'Etat, pour préavis à l'intention du chef du département, le rapport de la commission, ainsi que le montant des droits dus.

2 Le chef du département accepte ou refuse l'accord portant sur le paiement des droits au moyen de biens culturels. Sa décision n'est pas sujette à recours.

3 Il en informe l'assujetti, la commission et l'admi-nistration fiscale cantonale.

Art. 8

Adaptationet révisionde la décision de taxation

1 La valeur libératoire des biens culturels admis en paiement déterminante pour la fixation des droits est arrêtée par l'administration fiscale cantonale sur la base de l'approbation donnée.

2 Si cette valeur est inférieure ou supérieure à celle prise en compte dans la décision de taxation et que cette dernière est entrée en force, il est procédé à une révision.

3 Les dispositions relatives aux intérêts dus sur les dettes et créances fiscales sont réservées (art. 3, al. 4).

4 Il peut toutefois être renoncé, en tout ou partie, aux intérêts, lorsque des circonstances non imputables à l'assujetti ont retardé la décision du chef du département. Les arti-cles 69 de la loi sur les droits de succession, du 26 novembre 1960, et 181 de la loi sur les droits d'enregistrement, du9 octobre 1969, sont applicables par analogie, en ce qui concerne la procédure.

Art. 9

Paiement des droits

1 En cas de rejet de la demande, et si le refus du chef du département est postérieur à la décision de taxation, les droits dont le paiement était proposé au moyen de biens culturels doivent être acquittés dans les trente jours dès la décision du chef du département.

2 Lorsque la valeur libératoire ne couvre que partiellement le montant des droits, l'alinéa 1 s'applique par analogie au solde dû.

3 L'article 8, alinéas 3 et 4, s'applique par analogie.

Art. 10

Propriété des biens culturels

1 Les biens culturels acquis par le biais de la dation en paiement entrent dans le patrimoine culturel de l'Etat et sont dûment répertoriés.

2 L'Etat peut les mettre à disposition des communes genevoises ou à des institutions tierces, à titre gratuit ou onéreux, pour une durée limitée ou indéterminée. Des sûretés peuvent être exigées.

3 Les responsabilités et la procédure relatives à la gestion du patrimoine culturel de l'Etat sont fixées dans le règlement d'application de la loi.

Art. 11

Exécution

1 La commission exécute la décision approuvant le paiement au moyen de biens culturels.

2 Le chef du département désigne, sur proposition de la commission, les instances responsables d'organiser le transport des biens, leur conservation et leur mise en valeur. Il statue également sur la prise en charge des frais y relatifs.

Art. 12

Garantie en cas d'éviction ou d'absence d'authenticité

1 La créance fiscale renaît sans autres en cas d'éviction de l'Etat suite à revendication par un tiers de bonne foi. Il en va de même lorsque les biens culturels s'avèrent être des faux.

2 Demeurent réservées les dispositions du droit fédéral applicables en la matière.

Art. 13

Entrée en vigueur

Le Conseil d'Etat fixe l'entrée en vigueur de la présente loi.