Séance du jeudi 9 novembre 1995 à 17h
53^e législature - 3^e année - 1^re session - 47^e séance

LE GRAND CONSEIL,

vu la loi fédérale sur la protection civile, du 17 juin 1994 (ci-après loi fédérale);

vu la loi fédérale sur les constructions de protection civile, du 4 octobre 1963, modifiée le 17 juin 1994,

Décrète ce qui suit:

CHAPITRE I

Généralités

Article 1

Autorités compétentes

Le Conseil d'Etat est chargé d'exécuter les dispositions fédérales en matière de protection civile et désigne le département compétent (ci-après le département).

Art. 2

Obligations des communes

1 Les communes doivent organiser la protection civile.

2 Le département peut constituer une seule organisation groupant plusieurs communes.

CHAPITRE II

Organisation générale

Art. 3

Structures

Sont constitués:

a)

un premier échelon composé d'une organisation de protection civile cantonale;

b)

un deuxième échelon composé des organisations de protection civile des communes et groupements de communes. Les établissements d'une importance particulière peuvent, sous réserve de l'approbation du Conseil d'Etat, se doter d'une organisation de protection civile qui sera assimilée à celle d'une commune.

Art. 4

Premier échelon

1 L'organisation de protection civile cantonale comprend des moyens de sauvetage, de secours et d'assistance et de logistique.

2 Sa direction est assumée par un chef cantonal assisté de suppléants et d'un état-major.

Art. 5

Deuxième échelon

1 L'organisation de protection civile des communes et des groupements de communes comprend divers services.

2 Sa direction est assumée par un chef de l'organisation de protection civile assisté de suppléants.

Art. 6

Nominations

1 Le Conseil d'Etat nomme le chef cantonal et ses suppléants.

2 Les autorités exécutives de la commune ou du groupement de communes nomment le chef de l'organisation de protection civile et ses suppléants.

3 Les directions des établissements d'une importance particulière nomment le chef de l'organisation de protection civile et ses suppléants.

CHAPITRE III

Instruction

Art. 7

Généralités

1 Le service organise tous les cours prescrits par la législation fédérale pour l'organisation cantonale.

2 Le service organise pour toutes les communes ou groupements de communes, excepté la Ville de Genève, tous les cours prescrits par la législation fédérale sauf les rapports d'incorporation, les cours de répétition et les rapports annuels.

CHAPITRE IV

Intervention

Art. 8

Intervention

1 La direction de l'intervention des éléments de la protection civile incombe aux chefs des organisations de protection civile, lorsqu'une commune ou un seul groupement de communes est engagé.

2 Dès que l'ampleur de l'événement implique l'engagement de plusieurs communes ou groupements de communes, le chef cantonal assume la coordination et la direction de l'ensemble des éléments de la protection civile.

3 En cas d'application du plan ISIS, l'intervention des éléments de la protection civile sera coordonnée avec les responsables de ce plan, respectivement avec le chef de l'état-major cantonal de crise.

Art. 9

Compétences

pour mobiliser

1 Il appartient au département de mobiliser l'organisation de protection civile cantonale et celle des communes et groupements de communes, au sens de l'article 13, alinéa 1, lettre b, de la loi fédérale.

2 Les autorités exécutives communales sont compétentes pour mobiliser les organisations communales de protection civile au sens de l'article 13, alinéa 1, lettre c, de la loi fédérale.

CHAPITRE V

Subventions et frais

Art. 10

Subventions

1 Le Conseil d'Etat fixe annuellement les subventions cantonales en matière de protection civile.

2 En cas de lacune du droit cantonal régissant ces aides financières, le droit fédéral s'applique à titre supplétif.

3 Le calcul des subventions cantonales est fondé sur les frais retenus pour déterminer les subventions fédérales.

CHAPITRE VI

Responsabilité civile et voies de recours

Art. 11

Prétentions pécuniaires

1 Le Tribunal administratif connaît en instance unique des prétentions fondées sur l'article 65, alinéa 1, de la loi fédérale.

2 Il connaît également des prétentions de nature pécuniaire fondées sur l'article 15 de la loi fédérale sur les constructions de protection civile, du 4 octobre 1963.

Art. 12

Recours

1 Le service statue en dernier ressort sur les recours concernant la procédure d'incorporation, de libération et d'exclusion (article 19 de la loi fédérale), ainsi que sur les exemptions.

2 Le Tribunal administratif est l'autorité compétente pour connaître de tous les autres recours contre les décisions prises en application de l'article 64 de la loi fédérale, et celles du département compétent, du chef cantonal de la protection civile, sauf dans les cas mentionnés à l'alinéa 1.

3 Le Tribunal administratif est l'autorité compétente pour connaître des recours contre les décisions prises en application de la loi fédérale sur les constructions de protection civile, du 4 octobre 1963, qui ne concernent pas des prétentions pécuniaires.

CHAPITRE VII

Dispositions finales

Art. 13

Règlement d'application

Le Conseil d'Etat édicte le règlement d'application de la présente loi.

Art. 14

Clause

abrogatoire

La loi d'application des dispositions fédérales sur la protection civile, du 17 avril 1980, est abrogée.

Art. 15

Modifications à

une autre loi

   (E 3,5 1)

La loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits, du 29 mai 1970, est modifiée comme suit:

Art. 8, chiffre 40 (nouvelle teneur)

40°

décisions des autorités communales, du département de l'intérieur, de l'environnement et des affaires régionales et du chef cantonal en matière de protection civile, sauf en matière de procédure d'incorporation, de libération et d'exclusion (G 2 1, art. 12, al. 2 et 3);

Art. 8 B (nouvelle teneur)

Protection civile

Le Tribunal administratif connaît en instance unique des contestations prévues aux articles 65, alinéa 1, de la loi fédérale sur la protection civile, du 17 juin 1994, et 15 de la loi fédérale sur les constructions de protection civile, du 4 octobre 1963.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Introduction

En 1993, Genève a introduit un nouveau concept cantonal de la protection civile. La réforme fédérale est, quant à elle, entrée en vigueur le 1er janvier 1995. Les modifications qui en découlent appellent une révision importante de la législation genevoise relative à la protection civile.

1. Protection civile 1995

Sur le plan fédéral, la réforme de la protection civile s'est effectuée parallèlement à celle de l'armée. Le 17 juin 1994, les Chambres fédérales ont adopté une nouvelle loi sur la protection civile (LPCi) et une loi fédérale modifiant la loi sur les constructions de protection civile, du 4 octobre 1963 (loi sur les abris - LCPCi). Le délai référendaire fixé au 26 septembre 1994 n'ayant pas été utilisé, le Conseil fédéral a arrêté au 1er janvier 1995 l'entrée en vigueur de ces nouvelles lois et de leurs ordonnances d'exécution (LCPi/OCPCi).

Cette nouvelle législation attribue désormais deux tâches prioritaires, d'égale importance, à cette institution. Cette dernière doit, d'une part, prendre des mesures pour assurer la protection, le sauvetage et l'assistance de la population en cas de conflit armé et, d'autre part, fournir une aide en cas de catastrophe d'origine naturelle ou technique et dans d'autres situations de nécessité. Ainsi, la maîtrise des dangers naturels ou techniques est mise sur le même pied que la maîtrise des dangers d'origine politico-militaire.

La protection civile conserve sa structure fédéraliste (Confédération - cantons - communes) et est régie par une loi fédérale qui détermine les compétences des cantons et des communes.

Le canton adopte un concept, comme l'a fait Genève en 1993, que les communes doivent appliquer.

Dans notre canton, le Conseil d'Etat a admis le principe de la régionalisation, c'est-à-dire la création de groupements de communes, principalement pour les petites communes, la Ville de Genève et les grandes communes suburbaines formant une structure pour elles-mêmes.

Cette organisation permet de maîtriser des situations ordinaires et peut être renforcée lors de situations extraordinaires. Elle a le mérite de présenter des solutions souples et adaptées aux conditions locales. Elle met, de plus, l'accent sur la responsabilité individuelle, tout en améliorant la capacité d'intervention de la protection civile.

Le rôle de la commune, tel qu'il est prévu dans la loi fédérale, n'en est pas diminué pour autant.

Selon le principe qui préconise une mise à contribution de moyens ordinaires, voire extraordinaires si nécessaire, la protection civile doit compléter et non pas remplacer les moyens disponibles. On évite ainsi de confier les mêmes tâches à plusieurs partenaires et, par la même occasion, on ouvre la voie à l'élaboration de nouvelles solutions combinées. Une intégration plus poussée de la sécurité dans la politique générale en vue de sauvegarder au mieux les conditions d'existence permet, en outre, de mettre à la disposition des partenaires civils un nombre approprié de personnes astreintes à servir dans la protection civile.

L'organisation de protection civile de la commune est structurée d'une manière plus simple, afin de permettre un engagement souple et rapide de ses moyens. C'est pourquoi il est prévu d'abandonner le système tricéphale fondé sur les organismes d'abri, les organismes de protection d'établissement et l'organisme local de protection.

L'organisation de protection civile (OPC) constitue désormais une entité qui protégera les personnes sur leur lieu d'habitation et, également, sur leur lieu de travail et/ou d'hospitalisation.

2. Conception genevoise issue de la Réforme '93

La protection civile genevoise se base sur deux éléments fondamentaux, à savoir: la séparation entre «GÉNÉRALISTES» et «SPÉCIALISTES». En raison de leur complémentarité, ces deux groupes d'astreints forment l'ensemble de l'organisation de protection civile pouvant faire face à toutes les situations d'urgence.

a) Ainsi, quatre formations d'élite - dites de «SPÉCIALISTES» -, rattachées au canton, ont été créées. Elles sont composées de personnes, astreintes à la protection civile, qui se sont portées volontaires pour effectuer les différents types d'actions incombant au détachement auquel elles appartiennent. Cette conception n'est pas nouvelle dans notre canton puisqu'elle a été appliquée avec succès depuis fort longtemps par les corps des sapeurs-pompiers des communes au point d'en devenir une tradition.

b) Toutes les autres personnes sont affectées à des formations intercommunales ou communales et répondent à l'appellation de «GÉNÉRALISTES».

Cette organisation concorde parfaitement avec les exigences de la Confédération qui préconise:

· une adaptation des structures aux conditions locales (à Genève: «SPÉCIALISTES» - «GÉNÉRALISTES»);

· l'exécution de certaines tâches à l'échelon régional («SPÉCIALISTES»);

· le regroupement de certaines communes pour ne constituer qu'une seule organisation de protection civile («RÉGIONALISATION»).

En outre, elle répond également aux objectifs suivants:

· être adaptée au monde moderne;

· être moins coûteuse;

· utiliser au maximum le potentiel existant;

· être intégrée dans les plans de secours existants (ISIS).

3. Adaptation de la législation cantonale d'application au nouveau concept de la protection civile

Dans la nouvelle organisation et structure de la protection civile, les organismes d'abri et d'établissement ayant disparu, les cantons ne sont plus obligés de:

· désigner les établissements tenus de créer un organisme (art. 9, al. 2, LPCi);

· fixer les conditions de libération ou d'extension du devoir de créer des organismes dans les établissements (art. 18, al. 1 et 2, LPCI);

· approuver la création volontaire d'organismes dans un établissement (art. 18, al. 2, LPCi);

· édicter des prescriptions spéciales pour les établissements cantonaux (art. 20, LPCi);

· adapter la structure des organismes de protection d'établissement (art. 26, al. 2, LPCi);

· assumer les tâches d'instruction incombant aux établissements (art. 58, lettre a, LPCi);

· étendre ou restreindre la réalisation de constructions dans les établissements (art 1, al. 2, LPCi);

De même, la nouvelle affectation et le nouveau rôle attribués aux pionniers de la lutte contre le feu rendent caduques les dispositions sur la formation spécifique des sapeurs-pompiers de guerre (art. 52, al. 2, LPCi).

En matière d'alarme, la commune est pour la première fois légalement tenue d'assurer en tout temps la transmission de l'alarme à la population.

Jusqu'ici, seules les communes situées dans les zones I et II entourant les centrales nucléaires étaient chargées d'assurer un piquet d'alarme permanent dans le cadre des mesures de protection ordonnées en cas d'urgence.

Une autre nouveauté réside dans la possibilité d'engager la protection civile hors des frontières nationales. Cette compétence appartient à la Confédération et aux cantons dans le cadre d'accords internationaux, bilatéraux et multilatéraux. Pour les événements de portée locale, les communes pourront pareillement fournir l'aide aux communes voisines de l'étranger.

La promotion de l'instruction tient une place prépondérante dans la réforme de la protection civile. L'accent est mis sur le professionnalisme des formateurs. Un diplôme fédéral d'instructeur de la protection civile est exigé. Ceux qui, actuellement en activité, ne sont pas titulaires du diplôme auront la possibilité de suivre une formation post-grade.

Les aptitudes personnelles et professionnelles sont également mieux prises en considération lors du recrutement des personnes astreintes, ce qui permet un rajeunissement et une compression des effectifs des organisations de protection civile des communes. Pour améliorer l'instruction et l'efficacité des interventions, l'exécution de certaines tâches à l'échelon régional est encouragée.

Il a été démontré, suite aux récentes inondations qui se sont produites notamment en Valais, que l'efficacité d'une intervention dépend également de sa rapidité d'exécution. C'est pourquoi, la création de formations cantonales, intégrées au plan ISIS, pouvant être rapidement engagées répond à ce besoin tout en favorisant considérablement la coopération sur le plan cantonal.

Celles-ci ont pour noms détachement «SANITAIRE» - «ASSISTANCE» - «GÉNIE CIVIL» et «LOGISTIQUE» et sont composées en priorité de personnes justifiant d'une formation professionnelle correspondant à leur fonction au sein de ces formations.

L'ajout de cette nouvelle structure présente essentiellement les avantages suivants:

· plus grande motivation des membres;

· efficacité accrue à l'intervention, à moindre coût;

· facilité d'engagement.

En ce qui concerne la révision de la loi sur les constructions de protection civile, elle tend à moins de perfectionnisme et à plus de flexibilité dans la gestion des constructions des nouveaux ouvrages protégés. A cet effet, il est en particulier du devoir des cantons de:

· désigner les «régions» mentionnées à l'article 3, alinéa 4, de la loi sur les constructions de protection civile (LCPCi);

· évaluer, par région, les besoins en places protégées destinées au lieu d'habitation;

· fixer la proportion de places protégées sises dans des maisons de vacances qui doivent contribuer à couvrir les besoins en places protégées de la population résidente permanente (proportion en tout cas égale ou supérieure à 50%);

· procéder à la classification qualitative des abris;

· délimiter les régions dans lesquelles les constructions ne sont que partiellement obligatoires en vertu de l'article premier, alinéa 2, LCPCi;

· faire en sorte que les contributions de remplacement servent en premier lieu à compléter la part des abris publics;

· définir les principes applicables à la libération de l'obligation de créer des places protégées dans une maison de vacances (art. 3, al. 6, OCPCi);

· décider où et dans quels délais des abris publics supplémentaires doivent être réalisés (art. 4, al. 2, LCPCi).

La loi sur les constructions de protection civile règle également la réalisation des abris et des centres opératoires protégés alors que la réalisation des autres constructions de protection (postes de commandement, postes sanitaires de secours et postes sanitaires) est réglée dans la loi sur la protection civile.

Avec la nouvelle loi, les cantons peuvent assimiler les hôpitaux de secours existants à des centres opératoires protégés. En revanche, les postes sanitaires de secours ne pourront plus être transformés en hôpitaux de secours (200 à 500 lits).

4. Commentaires article par article

Article 1: Autorités compétentes

L'appellation du département compétent ayant changé, cet article doit en tenir compte.

Article 2: Obligations des communes

«Les communes sont astreintes» est remplacé par «Les communes doivent» dans le premier alinéa et dans le deuxième, «pour les communes à faible densité de population» est supprimé, car ce critère n'est pas un facteur prépondérant dans le cadre de la régionalisation mise en place dans le canton.

Article 3: Structures

Les structures prévues sont nouvelles. Le premier échelon est maintenant composé de formations cantonales pouvant être rapidement engagées (spécialistes).

Les 1000 spécialistes dont sont constitués les détachements cantonaux peuvent rapidement renforcer les services de professionnels ou de volontaires chargés de la sécurité puisqu'ils sont spécialement instruits pour ce type d'intervention.

Le deuxième échelon comporte les organisations communales (généralistes).

Les généralistes peuvent avantageusement intervenir dans un deuxième temps, soit pour une relève, soit pour prêter main-forte aux formations (services) déjà engagées face à une situation qui n'est plus maîtrisable par leurs seuls moyens.

Trois organisations particulières de première importance, assimilées aux organisations communales, ont été constituées en accord avec les directions concernées. Il s'agit de l'Aéroport de Genève, de l'Hôpital cantonal universitaire et des Services industriels genevois (SIG).

La lettre c actuelle est supprimée, le règlement concernant l'intervention, les secours et l'information lors de sinistres, du 13 avril 1988 (F 4 4), définissant la coordination de l'engagement des partenaires (armée) dans le cadre des secours à Genève.

Article 4: Premier échelon

Il s'agit de la reprise de l'actuel article 5, avec une adjonction concernant les moyens d'assistance et de logistique. En effet, dans la nouvelle organisation cantonale, ces moyens ont pris une grande importance avec la création de formations spécifiques composées de spécialistes.

A l'alinéa 2, le terme d'«adjoint» est remplacé par celui de «suppléant», selon la nouvelle terminologie fédérale.

Article 5: Deuxième échelon

Le système tricéphale a été abandonné au profit d'une organisation (entité unique) formée de différents services. L'alinéa 2 tient compte de la nouvelle terminologie fédérale.

Même remarque s'agissant de l'article 6.

L'actuel article 7, qui évoque le troisième échelon, n'a plus de raison d'être et doit donc être abrogé.

Article 7: Généralités

Cet article reprend les termes de l'actuel article 8, avec une modification résultant de la création des formations de spécialistes qui représentent l'organisation cantonale.

Quant à l'alinéa 2, il tient compte de la nouvelle terminologie fédérale, et le terme de «département» est remplacé par celui de «service».

L'article 8 reprend l'actuel article 9 avec une nouvelle terminologie.

Il en va de même pour l'article 9, qui correspond à l'actuel article 10 et qui tient compte de l'adaptation à la loi fédérale, qui accorde plus de compétences aux cantons et aux communes, en leur permettant notamment de mettre la protection civile sur pied pour porter des secours à l'étranger.

Article 10: Subventions

Il s'agit de l'actuel article 11 simplifié et qui permet plus de souplesse, afin de mieux tenir compte de l'évolution de la situation financière du canton.

Article 11: Prétentions pécuniaires

Cet article reprendre le texte de l'actuel article 15, dont le texte est adapté à la nouvelle loi fédérale.

L'article 16 actuel est abrogé, puisqu'il ne correspond plus à la loi fédérale.

Article 12: Recours

Cet article reprend le texte de l'actuel article 18, en tenant compte des nouvelles dispositions fédérales.

Tels sont les motifs, Mesdames et Messieurs les députés, pour lesquels nous vous recommandons de réserver un accueil favorable au présent projet de loi.

Préconsultation

M. Pierre Froidevaux (R). Le groupe radical perçoit très favorablement ce projet de loi du Conseil d'Etat qui entérine les grandes lignes de la réforme de la protection civile genevoise, décidée en 1993.

Le gouvernement fédéral a proposé, à son tour, un renouvellement de la protection civile, qui s'est concrétisé par une loi fédérale entrée en vigueur ce 1er janvier. Comme la protection civile, nouvelle formule, a été inspirée en grande partie par l'exemple genevois, la loi d'application cantonale ne devrait pas provoquer de conflits.

Cependant, il s'avère que ce projet de loi doit encore être revu en commission pour éclaircir certains points tant économiques que juridiques. En effet, il pose encore quelques problèmes techniques de mise en conformité de certains articles avec le droit supérieur, notamment en ce qui concerne l'article 9 de ce projet qui ne permet pas la mise sur pied des trois organismes de protection des établissements, car la loi fédérale ne le prévoit plus.

La protection civile ne restera plus cantonnée à la seule gestion de catastrophes en cas de conflit armé, mais s'engagera résolument, à l'avenir, à gérer toute situation de catastrophe, en tout temps. Il est dès lors nécessaire d'auditionner en commission les différents acteurs, déjà nombreux, qui assument le sauvetage. Ce travail de députation devrait permettre d'éviter les doublons inutilement onéreux. Je vous rappelle que ces situations exceptionnelles sont aussi gérées, sur le terrain, par la police, les pompiers et le bataillon de sauvetage 6. Il faudra donc s'attacher à définir des objectifs clairs, tant pour des raisons d'économies que pour permettre à ces hommes et ces femmes, pour la plupart volontaires, d'être motivés, afin de mieux assumer une tâche toujours difficile.

Ce projet est renvoyé à la commission des affaires communales et régionales.