Séance du vendredi 22 septembre 1995 à 17h
53^e législature - 2^e année - 9^e session - 41^e séance

La commission de l'enseignement de notre Conseil a étudié en date du 10 et du 17 mai, du 7, du 14, du 21 et du 28 juin 1995 la proposition de motion concernant les accueils familiaux déposés en date du 10 mai 1994 parMmes E. Reusse-Decrey, L. Maury Pasquier et MM. D. Hausser et Ph. Schaller. Les travaux ont été menés sous la présidence efficace et éclairée de Mme C. Howald, présidente.

Les accueils familiaux représentent une solution extrêmement intéressante pour la prise en charge d'enfants de parents se trouvant dans l'impossibilité permanente ou temporaire de s'en occuper à temps plein. Qu'il s'agisse de leur aspect de prise en charge dans un milieu familial, de leur souplesse en termes d'horaires d'accueil, de la possibilité d'accueil d'enfants même lorsqu'ils sont malades, les accueils familiaux représentent indis-cutablement une alternative de choix à d'autres systèmes de placement d'enfants (crèches ou parascolaire par exemple).

Auditions

Audition de M. J. Lehmann, directeur de l'office de la jeunesse,et de M me J. Horneffer, directrice de la protection de la jeunesse (PDJ)

La demande en matière d'accueils familiaux est en augmentation, entre autres en raison du manque relatif de places en crèche ou en garderie. Le rôle de la protection de la jeunesse en matière d'évaluation des familles d'accueil est essentiel. Néanmoins, la protection de la jeunesse ne dispose pas de toutes les ressources nécessaires pour assurer un suivi régulier des familles d'accueil. Il en va de même de la Croix-Rouge qui assure la formation des familles d'accueil, mais qui ne peut faire face à l'ensemble des demandes. Un certain risque existe dès lors de voir se développer des accueils «au noir», risque cependant difficilement chiffrable.

Mme Horneffer précise à la commission les procédures d'évaluation des familles d'accueil effectuées par la protection de la jeunesse: climat familial, options éducatives, limitation du nombre d'enfants accueilis, taille et tenue de l'appartement par exemple. Le tarif d'accueil recommandé s'élève à 35 F par jour, gains qui ne sont pas imposés en accord avec l'administration fiscale cantonale.

Audition de M me G. Maridat, assistante sociale à la PDJ, et de M me C. Kaenel, présidente de l'associationpour les accueils familiaux de Meyrin

Mme Maridat a été l'une des chevilles ouvrières de la création de l'association meyrinoise pour les accueils familiaux: crèche surchargée et rigide en termes d'horaires, demandes de formation des familles d'accueil, difficultés financières des familles placeuses sont autant d'éléments qui l'ont convaincue d'essayer de structurer les accueils familiaux à Meyrin depuis 1990. En accord avec sa hiérarchie, Mme Maridat a participé à un groupe de travail qui a débouché l'an dernier sur la création d'une association: l'association pour l'accueil familial «Le Nid», cela en collaboration étroite avec la commune, Pro Juventute, ainsi qu'avec des représentants des familles d'accueil et des familles placeuses. Cette association a pour buts de faire connaître et de développer l'accueil familial, de promouvoir un accueil de qualité, de rechercher des fonds, de former des coordinatrices, le tout en lien étroit avec les autorités communales. Mme Kaenel confirme ces objectifs, souligne le rôle de l'association dans la mise en relation des familles placeuses et des familles d'accueil, son rôle potentiel de «caissier» entre familles placeuses et familles d'accueil, et fait part de sa conviction de la nécessité d'un subventionnement des familles placeuses.

Enfin Mme Maridat précise à la commission que chaque commune a des attentes et des besoins spécifiques en matière d'accueils familiaux, ce qui nécessite des structures les plus souples possibles.

Audition de M me M. Bernasconi, conseillère administrativede la commune de Meyrin

La commune de Meyrin consacre 4 millions de francs par an pour crèche et jardin d'enfants (48 postes, 200 enfants par jour). Elle consacre depuis 1992 10 000 à 12 000 F par an pour les accueils familiaux (formation, coordination), et met des locaux à disposition de l'association pour des réunions mensuelles. En 1994, Meyrin comptait 84 familles d'accueil et203 demandes de familles placeuses (en augmentation de 25% par rapport à 1993). La commune ne contribue au financement de l'accueil familial que lorsqu'un enfant n'a pu être mis à la crèche. Cette aide est possible, mais ne doit en aucun cas être généralisée. La commune de Meyrin n'entend par pour le moment s'engager davantage en matière de financement des accueils familiaux compte tenu des priorités qu'elle a consenties dans d'autres domaines.

Audition de M me Brunschwig Graf, cheffe du département de l'instruction publique

Le mandat d'évaluation des familles d'accueil par la PDJ doit être maintenu. Le rôle de l'Etat, concernant la mise en place de structures ayant trait aux accueils familiaux, sous une forme qui soit la plus légère possible, doit être d'en faciliter l'éclosion ou d'en encourager la création. Les services de la PDJ se tiennent d'ailleurs à disposition pour donner les «coups de main» nécessaires.

Travaux de la commission

La proposition de motion qui nous est soumise met bien l'accent, dans son exposé des motifs, sur les avantages des accueils familiaux: décharge de structures existantes (parascolaire, restaurants scolaires) et parfois saturées (crèches en particulier); organisation et horaires souples, y compris pendant les périodes de vacances; accueil d'enfants très jeunes, accueil d'enfants même malades; possibilités d'accompagnement aux activités scolaires ou périscolaires; enfin, «last but not least», ce type d'accueil permet un encadrement des enfants, en particulier des plus jeunes, dans ce qui reste la structure de base de notre société, la famille.

La commission tient également à relever la complémentarité de ce type d'accueil avec d'autres structures mises au service de la population genevoise: crèches, qui poursuivent pour les enfants d'âge préscolaire des objectifs pédagogiques et de socialisation différents, parascolaire, périscolaire, res-taurants scolaires pour les enfants plus grands.

En revanche, de l'aveu même d'une des motionnaires, on est «plus à l'aise» avec l'exposé des motifs de la motion qu'avec ses invites !

S'agissant de la première invite, la commission, comme la plupart des personnes auditionnées, pense qu'une structure de type fondation de droit public pour les accueils familiaux est trop lourde, trop centralisatrice, trop uniforme, en un mot étatique. Sans se prononcer sur un type unique de structure idéale pour la gestion des accueils familiaux, la commission constate qu'une association, comme celle créée à Meyrin ou celle qui vient de naître à Puplinge en collaboration avec d'autres communes, offre toute l'indépendance, le potentiel créatif et la souplesse nécessaires.

S'agissant de la deuxième invite, il n'est pas paru indispensable de demander ce qui se fait déjà sur la base d'une ordonnance fédérale. Tous les membres de la commission, et d'ailleurs Mme Brunschwig Graf nous l'a également confirmé, sont attachés à ce que le mandat d'évaluation et de surveillance des accueils familiaux reste du ressort des services de la protection de la jeunesse.

Alors, quels sont les buts poursuivis par cette motion ?

Tout d'abord, il s'agit de faire mieux connaître les accueils familiaux qui sont encore par trop méconnus, eu égard aux qualités qu'ils présentent, tout particulièrement en valorisant la famille comme noyau fondamental de notre société.

Cette motion veut à cet effet créer un déclic, c'est-à-dire faciliter la naissance d'associations locales, issues des besoins du terrain, et destinée à développer des accueils familiaux de qualité. Cela doit bien entendu se faire en collaboration avec les communes ou groupements intéressés, et avec le soutien d'organismes compétents, en particulier de Pro Juventute dont l'expérience dans ce domaine est immense.

Il convient aussi de pouvoir mettre à la disposition de ces associations naissantes, pour autant qu'elles en ressentent le besoin, l'expérience et les compétences des services de la protection de la jeunesse qui bénéficient d'une large expertise acquise en la matière, expertise acquise dans le cadre de leur mission d'évaluation et de surveillance aussi bien que par leur participation à la mise sur pied de l'association pour les accueils familiaux de Meyrin.

La commission prend le pari que de telles associations, nées d'initiatives locales, mises en place pour répondre aux besoins spécifiques de chaque commune ou groupement, animées par des familles d'accueil et des familles placeuses, mais pouvant se référer au professionnalisme tant de Pro Juventute que de la PDJ, sont les meilleurs garantes de la promotion des accueils familiaux, garantes aussi de leur qualité, et qu'elles impliqueront ainsi une limitation des accueils «au noir».

Mais la commission a aussi été attentive à ne pas trop réglementer en la matière !

Trop réglementer, cela pourrait consister à imposer «par le haut» des structures lourdes alors qu'elles se doivent d'être souples et individualisées de par la nature même des besoins qui sont différents et spécifiques dans chaque commune.

Trop réglementer, cela pourrait aussi consister à inventer de nouvelles charges pour l'Etat destinées à des tâches qui ne sont pas les siennes, ou à engendrer de nouvelles charges pour les communes auxquelles il appartient, individuellement, de définir leurs priorités budgétaires.

Trop réglementer, cela pourrait également consister à exiger une professionnalisation poussée des familles d'accueil: on pourrait en arriver à décourager des élans spontanés d'entraide entre voisins, amis ou membres d'une même famille (grands-parents le plus souvent), ce qui constituerait une absurdité.

Trop réglementer, cela pourrait enfin consister à se mêler dans cette motion des aspects financiers liés aux accueils familiaux, alors que ces aspects financiers doivent s'inscrire dans une réflexion et une conception plus larges de la politique budgétaire de l'Etat. Doit-on subventionner les familles placeuses ? Doit-on prévoir un revenu minimum familial permettant aux familles, souvent monoparentales, qui en ont besoin de pouvoir payer 35 F par jour pour la garde de leur enfant ? Doit-on prévoir des incitations fiscales (par exemple la possibilité de déduction des montants versés par les familles placeuses de leur revenu imposable) ? Doit-on prévoir des allocations familiales plus importantes et peut-être différenciées en fonction du revenu ? Autant de projets à l'étude dans plusieurs commissions de notre Conseil et que cette motion n'entend pas aborder.

Ainsi donc la majorité de la commission entend-elle, au travers des nouvelles invites de cette motion, non seulement envoyer un signal en faveur des accueils familiaux, mais également affirmer à cette occasion la nécessité de laisser peu à peu l'Etat providence se muer en un Etat-stratège, Etat qui facilite au lieu d'obliger, qui met sa compétence au service d'associations nées du principe subsidiarité au lieu d'agir à leur place, qui évalue et contrôle au lieu d'ordonner.

Ces nouvelles invites, destinées à encourager les accueils familiaux de la manière la plus souple qui soit, ont été acceptées par 9 voix (1 L, 2 R, 2 PDC, 2 ADG, 1 S, 1 E), alors que 3 commissaires se sont abstenus (L) !

La commission vous propose donc, Mesdames et Messieurs les députés, d'accepter le renvoi au Conseil d'Etat de la motion 923 ainsi amendée:

LE GRAND CONSEIL,

invite le Conseil d'Etat:

- à faciliter, avec l'aide des organismes compétents, la création d'associations locales (ou autres structures), chargées de la mise sur pied et de la gestion des accueils familiaux, en liaison avec les communes ou groupements qui en font la demande;

- à mettre à disposition, en cas de besoin, les compétences, l'expérience et la collaboration de la PDJ;

- à s'assurer du suivi de ces structures.

ANNEXE

Proposition de motion

concernant les accueils familiaux

LE GRAND CONSEIL,

considérant :

- le nombre important de familles ayant recours à des accueils familiaux;

- le risque, en période de chômage touchant particulièrement les femmes, de voir s'étendre des accueils d'enfants «au noir», sans critères d'évaluation, sans suivi et sans sécurité;

- les coûts relativement élevés, pour les familles modestes, de tels placements, les incitant à confier leurs enfants en évitant les structures officielles;

- la difficulté pour les services chargés de la surveillance de ces placements d'assurer un suivi régulier (manque de postes);

- l'importance que ce type de placement dispose d'un maximum de garanties pour le bien-être et le développement harmonieux des enfants placés,

invite le Conseil d'Etat

- à étudier, en collaboration avec les communes et les associations s'occupant de ce problème, la possibilité de créer une structure de type fondation de droit public pour les accueils familiaux;

- à maintenir le mandat de l'évaluation et de la surveillance aux services de la Protection de la jeunesse.

Débat

M. Pierre-François Unger (PDC), rapporteur. Je voudrais présenter mes excuses aux motionnaires pour ne pas avoir joint la motion originelle à mon rapport. Je supposais que les services du Grand Conseil l'avaient fait.

Mme Elisabeth Reusse-Decrey (S). Rarement, j'aurais lâché autant de lest sur une motion. Rarement, je serais allée si loin dans l'affaiblissement d'une proposition, car c'est bien d'affaiblissement dont il faut parler aujourd'hui.

Etait-ce le bon choix ? Fallait-il refuser et tout perdre, n'ayant, pour consolation, que de belles et fortes déclarations dans un rapport de minorité ? Ou fallait-il accepter de négocier, de manière à gagner un peu de terrain en faveur d'une cause qui m'est chère ?

J'ai choisi la deuxième solution, tant il me semblait important, dans le domaine essentiel de l'accueil familial, de commencer à trouver rapidement des solutions, car il y a urgence !

Urgence, parce que l'accueil familial n'est pas reconnu. Il est le parent pauvre ou plutôt l'enfant pauvre parmi toute la panoplie des possibilités de prise en charge des enfants, alors qu'il en est un élément important, parce que conciliant prise en charge de l'enfant, accompagnement de type familial, assouplissement et adaptation des horaires, liens affectifs, etc. Par conséquent, cette forme d'accueil devait, de toute urgence, être remise à sa juste place et soutenue.

Urgence encore, car cette non-reconnaissance ouvrait la porte à des situations où l'enfant n'aurait pas bénéficié de bonnes conditions d'accueil, et même couru certains risques.

L'urgence et la perspective d'un manque d'informations, d'un manque de suivi, de difficultés financières et, en bout de chaîne, d'accueil au noir, m'ont fait accepter de voter - du bout des lèvres, il est vrai - cette nouvelle motion.

Quelques mots, maintenant, sur le rapport de M. Unger, qui plaide pour que l'on ne réglemente pas trop et souligne des points importants, ceux-là mêmes qui figuraient dans l'exposé des motifs de la motion : création de structures souples qui prennent en compte des problèmes spécifiquement locaux; préservation de la richesse des accueils spontanés entre amis, parents ou voisins; souci de ne pas faire porter une nouvelle charge à l'Etat, mais d'approcher l'accompagnement des enfants dans sa globalité; amélioration des possibilités d'accueil en famille pour décharger d'autres structures subventionnées par la collectivité, tels les crèches, les garderies, le parascolaire, etc. Tout cela, les signataires de la motion l'avaient déjà relevé. Mais ce n'est pas trop réglementer que de vouloir respecter ces points, tout en s'assurant quand même de la présence et de l'aide de l'Etat.

Entre l'Etat providence et l'Etat stratège, il y a une marge, à l'intérieur de laquelle nous aurions pu élaborer des projets intéressants. Mais la majorité de la commission ne l'a pas souhaité. Ne restent alors que les nouvelles invites qui vous sont faites, aujourd'hui, et qui m'amènent à préciser encore un dernier point :

Il faut être bien clair. Avec le travail qui incombe actuellement à la protection de la jeunesse, avec le nouveau mandat qu'elle s'est vu confier, il y a deux ans, consistant à assurer le suivi de tous les enfants en voie d'adoption, et cela sans que de nouvelles ressources lui soient attribuées, il faudra bien trouver les moyens de l'aider à assumer les prestations que nous lui demandons d'offrir par le biais de cette motion.

De même pour Pro Juventute, riche d'une grande expérience dans le domaine de l'organisation des accueils familiaux, cité à plusieurs reprises dans les rapports et les travaux de la commission, nous ne pouvons lui suggérer simplement de se mettre à la disposition des associations qui auraient besoin de ses services, sans lui apporter un appui.

C'est pourquoi nous voterons cette motion, mais resterons extrêmement attentifs à l'évolution de ce dossier, au cours des prochains mois.

Mme Marie-Françoise de Tassigny (R). Le projet des accueils familiaux est intéressant, car il s'intègre dans la mosaïque d'offres répondant aux demandes multiples des parents. En effet, cette alternative de garde d'enfants offre une prise en charge plus individuelle et plus adaptée à des horaires élargis. De plus, elle procure à de nombreuses femmes des activités complémentaires à leur vie familiale.

Néanmoins, il est indispensable de s'assurer de la qualité de la prise en charge du jeune enfant. Malgré la tendance actuelle à refuser tout cadre légal, trop de situations connues nous démontrent qu'accueillir un enfant contre paiement ne doit pas se faire dans n'importe quelles conditions, et je suis bien placée pour vous en parler.

C'est la raison pour laquelle il nous paraît que l'invite est un peu floue. En effet, l'organisme compétent en la matière, en l'occurrence Pro Juventute, qui a une expérience suisse, devra recevoir du Conseil d'Etat quelques appuis, pour lui permettre d'assurer la gestion de l'offre et de la demande, et son soutien de formation, très sollicité, par les familles d'accueil. Cet organisme a une vocation d'aide à la jeunesse, mais ne peut réaliser ses actions sans une aide concrète de l'Etat.

Malgré ces remarques pragmatiques, le groupe radical accepte de renvoyer la motion 923 au Conseil d'Etat.

Mme Janine Hagmann (L). Je trouve qu'il est superflu d'intervenir pour cette motion, mais je tiens à remercier le rapporteur, qui a fait un excellent travail en analysant avec objectivité le cheminement de réflexion de la commission, qui a mené à ces invites relativement souples.

Je me bornerai à expliquer la position de mon groupe pendant le travail de commission, qui a freiné quelque peu l'enthousiasme des autres groupes et suscité quelques réticences.

Mon groupe a vraiment redouté d'arriver à la conclusion de la création d'une structure de type fondation de droit public, qui serait lourde, centralisatrice, étatique. L'exemple de la réglementation des crèches et des garderies ne donne pas forcément l'envie de s'y référer. Quand on sait qu'ouvrir une crèche s'apparente au parcours du combattant et que son coût d'exploitation est exorbitant, nous n'étions pas disposés à entreprendre une démarche similaire.

Reste à savoir si le domaine de la petite enfance doit demeurer l'apanage de la famille ou si c'est à la collectivité de le prendre en charge ? C'est vrai qu'une unité, au niveau de toutes les associations pour l'accueil familial, devrait être créée. Les bases - je pense aux statuts, aux tarifs, aux familles d'accueil, aux subventions, aux familles placeuses, aux barèmes, à la formation - doivent être identiques, mais les spécificités de chaque commune doivent être respectées.

La création de deux groupements communaux, dont nous avons pris connaissance en commission, est exemplaire et doit servir de modèle.

Mon groupe vous propose pourtant de voter cette motion qui a démontré son utilité.

Mme Martine Brunschwig Graf, conseillère d'Etat. Cette motion, avec ses invites, tient au mieux la gageure d'être une garantie pour les enfants accueillis, tout en accordant une certaine liberté dans l'organisation et la pratique de leur accueil.

Aucun système ne sera jamais parfait. Quel qu'il soit, aucun système ne pourra garantir qu'il n'y ait que des familles d'accueil parfaites et des crèches sans problèmes.

C'est pourquoi nous recherchons, au DIP et particulièrement la protection de la jeunesse, une collaboration avec l'institution Pro Juventute, afin de pouvoir assurer les garanties nécessaires en matière de contrôle, tout en ménageant une certaine souplesse par rapport aux initiatives qui pourraient être prises.

En effet, aucune société ne peut vivre avec des structures extrêmement organisées, qui rendent toute initiative impossible.

J'ai pris note, Madame la représentante du groupe radical - et j'espère que votre groupe en a pris note aussi - que votre intervention, s'agissant de Pro Juventute, sous-entendait le versement de quelques subsides. J'attends donc avec intérêt la position de votre groupe, lorsqu'il s'agira de discuter des aspects budgétaires de la question.

La présidente. Je vous rappelle que le texte originel a été amendé en commission et que les changements, portant sur les invites, figurent en page 6 du rapport de M. Pierre-François Unger. En voici la teneur :

«LE GRAND CONSEIL,

invite le Conseil d'Etat:

- à faciliter, avec l'aide des organismes compétents, la création d'associations locales (ou autres structures), chargées de la mise sur pied et de la gestion des accueils familiaux, en liaison avec les communes ou groupements qui en font la demande;

- à mettre à disposition, en cas de besoin, les compétences, l'expérience et la collaboration de la PDJ;

- à s'assurer du suivi de ces structures.»

Mise aux voix, la motion ainsi corrigée est adoptée.

Elle est ainsi conçue :

MOTION

concernant les accueils familiaux

LE GRAND CONSEIL,

considérant :

- le nombre important de familles ayant recours à des accueils familiaux;

- le risque, en période de chômage touchant particulièrement les femmes, de voir s'étendre des accueils d'enfants «au noir», sans critères d'évaluation, sans suivi et sans sécurité;

- les coûts relativement élevés, pour les familles modestes, de tels placements, les incitant à confier leurs enfants en évitant les structures officielles;

- la difficulté pour les services chargés de la surveillance de ces placements d'assurer un suivi régulier (manque de postes);

- l'importance que ce type de placement dispose d'un maximum de garanties pour le bien-être et le développement harmonieux des enfants placés,

invite le Conseil d'Etat:

- à faciliter, avec l'aide des organismes compétents, la création d'associations locales (ou autres structures), chargées de la mise sur pied et de la gestion des accueils familiaux, en liaison avec les communes ou groupements qui en font la demande;

- à mettre à disposition, en cas de besoin, les compétences, l'expérience et la collaboration de la PDJ;

- à s'assurer du suivi de ces structures.