Séance du jeudi 22 juin 1995 à 17h
53^e législature - 2^e année - 8^e session - 29^e séance

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article unique

La loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève, du 13 septembre 1985, est modifiée comme suit:

Art. 136, lettre c (nouvelle)

Concordats

c) Lorsqu'il s'agit de concordats intercantonaux, le Grand Conseil se prononce sur le contenu dudit concordat avant sa signature et le ratifie ensuite selon la procédure à la lettre b.

Art. 230 A, al. 3 et 4 (nouveaux)

3 Elle est associée à la définition des mandats et des structures intercantonales, elle rapporte à la plénière du Grand Conseil et préavise l'acceptation des budgets et des comptes de ces dernières par le Grand Conseil.

4 Cette commission se réunit dans la mesure du possible avec les commissions d'autres législatifs cantonaux cons-tituées dans le même but.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Le 17 février 1995, notre Conseil adoptait à l'unanimité une motion de la commission des affaires régionales concernant précisément les structures régionales. Elle invitait le Conseil d'Etat à identifier les projets qui pourraient être développés en commun entre Genevois et Vaudois et d'une manière générale mettait en évidence l'intérêt des parlementaires genevois à développer le dialogue et la collaboration au-delà des frontières cantonales.

A vrai dire, certaines collaborations fonctionnent depuis des années déjà, par exemple entre les hôpitaux universitaires vaudois et genevois, et d'autres sont appelées à prendre une grande importance, comme celles résultant de l'introduction des hautes écoles spécialisées en Suisse. On peut d'ailleurs parier que dans toute une série de secteurs tels que le développement régional, urbain et rural, la protection de l'environnement, l'amélioration des infrastructures et des services offerts aux citoyens, l'entraide en cas de sinistre, des formes nouvelles d'institutions supracantonales vont se développer.

A l'heure actuelle, le processus de coopération entre cantons est entre les mains de l'exécutif. Le parlement n'y est associé qu'incidemment dans la mesure où il lui est demandé d'approuver ou de rejeter en bloc le texte d'un accord intercantonal et si des conséquences financières en découlent sous forme de subvention, d'approuver ou de rejeter le montant total de la participation genevoise figurant dans le budget de l'Etat. Les parlementaires que nous sommes n'ont pas la possibilité d'intervenir pour faire entendre leur sensibilité et peser éventuellement sur les discussions avant la conclusion d'un accord entre différents cantons, ni de jouer leur rôle classique de contrôle et de surveillance à l'égard d'une institution supracantonale. Cette situation présente des inconvénients dont le principal est évidemment le fait qu'il n'existe pas de contrôle politique et démocratique des structures supra-cantonales.

Le présent projet de loi modifie la loi portant règlement du Grand Conseil dans son article 136 de façon à permettre au Grand Conseil de se prononcer sur chacun des articles d'un éventuel concordat intercantonal avant sa signature et prévoit quelques compétences supplémentaires pour la commission des affaires régionales (art. 230 A, al. 3 et 4 nouveaux), la rendant apte à définir les mandats et les structures supracantonales, à préaviser l'acceptation des budgets et des comptes de ces dernières et à travailler avec les commissions, constituées dans le même but, d'autres législatifs cantonaux.

Comme vous pouvez le constater, Mesdames et Messieurs les députés, ce projet est une première et modeste tentative de faire évoluer les procédures parlementaires en les rendant compatibles avec le développement et l'accélération des projets supracantonaux.

Au bénéfice de ces explications, nous vous remercions d'ores et déjà de bien vouloir l'étudier avec diligence en commission.

Préconsultation

Mme Micheline Calmy-Rey (S). Vous avez certainement pris connaissance, tout comme moi, d'un arrêté récent du Conseil d'Etat, concernant l'étude d'un réseau hospitalo-universitaire, étude qui serait menée dans le cadre de l'association Vaud-Genève.

Quelques éléments sur le fonctionnement de cette association figurent dans les comptes-rendus. Mais il faut dire que nous ignorons tout ou presque de ses objectifs et de ses projets, même si nous votons chaque année, dans les comptes et dans les budgets, la part cantonale afférente à son fonctionnement. Or, ce type d'institutions supracantonales est appelé à se développer. C'est là la volonté du Conseil d'Etat, mais aussi du Grand Conseil dans son ensemble. Preuve en est la motion de la commission des affaires régionales, que j'ai citée dans l'exposé des motifs, demandant au Conseil d'Etat notamment de favoriser et d'intensifier la collaboration avec le canton de Vaud.

A l'heure actuelle, les compétences du parlement sont strictement limitées aux niveaux local et cantonal et n'ont pas dépassé jusqu'ici la Versoix. Ainsi, lorsqu'un concordat intercantonal doit être adopté par le Grand Conseil, nous ne pouvons que dire oui ou non, en bloc, et nous n'avons aucun moyen de peser sur les conditions de l'accord ou sur son contenu. Ainsi, la surveillance et le contrôle parlementaires ne s'exercent pas sur les institutions supracantonales comme l'Association Vaud-Genève.

Cette situation ne correspond pas à la philosophie des institutions suisses, et plus particulièrement genevoises, où l'on accorde au pouvoir législatif un certain nombre de compétences importantes, notamment d'initiative législative, d'arbitrage et de contrôle, concernant le fonctionnement des organismes cantonaux. Je ne vois pas pourquoi, eu égard au développement des organismes supracantonaux, les institutions démocratiques n'évolueraient pas non plus à ce niveau. C'est la raison pour laquelle nous vous présentons un projet de loi, somme toute, assez modeste, modifiant le règlement du Grand Conseil, qui concerne la ratification des concordats intercantonaux, en accordant au Grand Conseil la possibilité de se prononcer sur le contenu de ces textes avant leur signature.

Nous vous proposons également d'accorder un certain nombre de compétences supplémentaires à la commission des affaires régionales, afin qu'il lui soit possible de participer à la définition des mandats des institutions supracantonales, ainsi qu'à leur contrôle et à leur surveillance.

Mesdames et Messieurs les députés, j'ose penser que vous voudrez bien renvoyer ce projet de loi en commission et l'étudier avec diligence.

M. Michel Halpérin (L). La question soulevée par le projet de loi qui vient d'être présenté n'est pas dépourvue d'intérêt, en ce sens qu'il est vrai que les traités intercantonaux que sont les concordats échappent, en tout cas dans leur détail, à notre pouvoir de cognition, et cela ne peut manquer de nous interpeller, tant il est vrai que les effets de certains de ces concordats peuvent être assez considérables dans nos vies quotidiennes.

Mais il faut bien voir, en y réfléchissant un peu, que les concordats sont à la vie de nos cantons, ce que, par analogie, les traités sont à la vie de la Confédération. Je veux dire qu'il s'agit de textes qui ont été élaborés et adoptés, par définition, en dehors des circuits parlementaires, parce qu'ils sont destinés non pas à constituer des textes de portée interne, mais à portée intercantonale pour les concordats ou internationale pour les traités. Ils sont, par conséquent, soumis à une procédure d'approbation distincte des textes de lois strictement internes. Nous savons tous que, lorsqu'un traité est conclu par la Confédération, il n'est pas soumis à l'examen préliminaire ou parallèle du parlement, mais il est simplement négocié par les administrations compétentes gouvernementales, puis présenté «ficelé» au parlement pour acceptation ou rejet.

Il est vrai qu'on ne voit pas comment les choses pourraient fonctionner autrement, parce qu'on n'imagine pas, en y regardant d'un peu plus près, que les administrations fédérales puissent négocier avec l'étranger, sous le contrôle article par article de l'Assemblée fédérale. De la même manière, on comprend mal comment un canton, par son instance exécutive, pourrait négocier avec un autre canton - voire plusieurs, parce qu'un grand nombre de concordats sont intercantonaux au sens multilatéral du terme - des textes destinés à être adoptés ou rejetés en bloc par l'autorité qui les ratifie, car la négociation deviendrait impossible.

Imaginez que nos négociations législatives, au lieu de se dérouler à cent autour de cette table, se déroulent à cent ici, plus cent dans un canton voisin, plus encore cent autres dans un troisième... La gabegie la plus totale s'instaurerait ! Il est certain qu'on ne remplacerait pas le régime exécutif par un régime d'assemblée, mais, bien plutôt, un régime de traité par un régime qui n'aboutirait plus jamais à rien. C'est l'inefficacité assurée de toute procédure concordataire.

Je voudrais ajouter à cette première remarque, une seconde. L'institution concordataire n'est pas nouvelle, mais elle ne se développe pas d'une manière particulièrement éloquente, ces temps-ci, me semble-t-il. Elle est si peu nouvelle qu'elle est prévue à l'article 99 de notre constitution qui prévoit que notre Grand Conseil doit ratifier les textes, conformément aux dispositions de la Constitution fédérale. Si vous avez la curiosité de vous pencher sur celle-ci, vous verrez qu'une bonne demi-douzaine de dispositions prévoient les conditions dans lesquelles l'Assemblée fédérale ou, selon les cas, le Conseil fédéral approuve à leur tour nos concordats. C'est dire que nous sommes dans un régime d'approbation qui peut ne pas être satisfaisant, vu sous l'angle du détail, mais qui ne peut pas être amendé, sans détruire l'institution elle-même.

C'est la raison pour laquelle, en ce qui concerne le groupe libéral, l'idée même de prendre en considération ce projet se pose sérieusement, vu que ses effets finiront par être totalement destructeurs de l'institution. Si la majorité de ce Grand Conseil fait le choix de renvoyer le texte en commission pour y réfléchir, nous ne nous y opposerons pas, mais nous pensons que, réellement, nous ne devons pas aboutir, à travers ce travail de commission, à la destruction pure et simple du système concordataire.

Un mot encore sur le deuxième sujet concernant l'article 230 A. Il est probablement utile, comme nous le disait Mme Calmy-Rey tout à l'heure, que nous soyons informés le plus et le mieux possible des travaux en cours. De là, à transformer progressivement notre parlement, dans son ensemble, en une sorte de rassemblement de commissaires qui verraient se déplacer petit à petit la souveraineté parlementaire dans les commissions - c'est un peu la tendance que nous risquons de prendre si, pour nous alléger, nous cherchons à donner plus de compétences autonomes aux commissions - il y a une marge ! Ce serait alors une dérive du système parlementaire à laquelle il faut résister avec fermeté, si nous ne voulons pas que se fragmente et se morcelle cette autorité souveraine dont nous sommes investis par le peuple, collectivement à cent, et non pas pour nos sous-délégations de commission.

Voilà pourquoi je crois que, pour ce deuxième aspect, s'il s'agit d'étendre le droit d'informer, il n'y a pas de problème; mais s'il s'agit de transférer des compétences, qui seraient plutôt celles de notre plénum à une commission, fût-elle celle des affaires régionales, nous nous y opposerons fermement.

M. Gilles Godinat (AdG). La proposition socialiste nous intéresse. En effet, avec la mise en place de l'association Vaud-Genève, nous avons maintenant l'expérience et le recul, concernant certains projets et restructurations sur lesquels il vaut la peine de se pencher.

Les trois restructurations achevées en 1994, soit le service de neurochirurgie unique, la fondation universitaire romande de santé au travail et l'institut universitaire romand d'histoire et de la médecine, sont des exemples d'une politique de concertation régionale mais peuvent avoir des effets qui ne sont pas de l'ordre du détail, Monsieur Halpérin. En supprimant une unité dans un canton, on peut amener des difficultés notamment en matière d'orientation et de recherches, surtout s'il n'y a pas du tout dans ce parlement la possibilité d'en débattre.

Je vais vous donner un exemple plus concret. Il y a actuellement, si j'ai bien lu le texte qui nous a été adressé, cent quatre projets de collaboration pour un montant de 85 millions. On n'est pas dans le détail ! Il s'agit de restructurer la médecine nucléaire, la médecine légale, la pathologie, le domaine des greffes du foie, la médecine sociale et préventive, la pédiatrie, l'orthopédie, la chirurgie plastique et reconstructive. Ce ne sont pas des détails !

Il y a des enjeux concernant la politique de la santé. Or, à mon sens, il me paraît légitime que de tels enjeux soient débattus dans cette enceinte, sinon, ce parlement ne serait qu'une simple chambre d'enregistrement, voire de ratification, des décisions de l'exécutif et d'accords concordataires supracantonaux. Cette politique me paraît dangereuse si l'on n'y trouve pas, à la base, une majorité qui défende effectivement une orientation en matière de concertation régionale. On le voit maintenant avec les débats qui animent la République sur la réorganisation des futures HES.

Si ce parlement ne se donne pas les moyens d'avoir des débats d'orientation générale, alors il y aura, à coup sûr, des réactions afin que la démocratie soit préservée dans ce canton.

M. Bénédict Fontanet. Cette proposition nous paraît partir d'un bon sentiment et d'un constat juste, parce que les institutions supracantonales, les concordats, tendent à prendre dans notre législation, respectivement dans l'organisation des collectivités publiques suisses, de plus en plus d'importance, tout comme d'ailleurs en France voisine, où l'on constate le même phénomène avec ce que l'on appelle les communautés urbaines, qui réglementent l'organisation d'une cité au-delà de ses frontières directes.

Si on peut légitimement s'interroger sur le contrôle démocratique qui doit s'appliquer aux institutions supracantonales ou intercantonales, puisqu'elles échappent très largement à la cognition des autorités fédérales ou cantonales, notamment aux parlements cantonaux, les remèdes qui nous sont proposés dans ce projet de loi sont pires que le mal. L'article 99 de notre constitution genevoise est d'une limpidité sans pareille - comme notre collègue Halpérin nous le rappelait tout à l'heure - puisqu'il n'offre au Grand Conseil que la possibilité d'accepter ou de rejeter les concordats. Il n'en va pas autrement à teneur de cette disposition.

Par ailleurs, dans le cadre de négociations, que ce soit avec les autorités fédérales, cantonales, étrangères ou internationales, c'est le Conseil d'Etat qui a compétence, à teneur des articles 100 et suivants, sauf erreur de ma part, de notre constitution, pour représenter l'Etat de Genève, et ce n'est pas le Grand Conseil qui peut le faire.

Mesdames et Messieurs, nous ne nous opposerons pas au renvoi de ce projet de loi en commission, d'autant que, de toute manière, il s'agit d'une proposition de modification des règlements. Madame Calmy-Rey, je vous vois sourire...! (M. Lescaze interpelle l'orateur.)

Enfin, nous discuterons de cela, Monsieur Lescaze, tout à l'heure, sur les points de procédure, mais, sur le fond, je crois que le problème se pose en matière de contrôle démocratique des institutions intercantonales et de la manière dont les concordats se négocient. Par contre, je conçois très mal que les propositions qui nous sont faites, quant au fond, soient acceptables.

On ne peut pas négocier un concordat intercantonal à cent. On peut encore moins surveiller le fonctionnement d'une institution intercantonale à cent et émettre un certain nombre de réserves. On ne peut pas approuver un concordat quant au contenu, avant même qu'il soit signé par le Conseil d'Etat, dont c'est la compétence. Je crois qu'il faut qu'on en reste au système qui prévaut actuellement, parce que le système proposé par le projet de loi ne me paraît pas réaliste, en termes de sain et satisfaisant fonctionnement des institutions. Par contre, il est vrai qu'en matière d'information et de fonctionnement il serait bon d'être un peu imaginatif et de tâcher de trouver d'autres solutions.

Quant à la forme, nous sommes donc intéressés, s'agissant de la question posée par ce projet de loi; quant au fond, nous sommes très dubitatifs, s'agissant des moyens proposés pour arriver à ses fins et nous sommes convaincus qu'ils ne sont pas conformes à notre constitution, mais nous en débattrons bien volontiers en commission.

M. Bernard Lescaze (R). Il est vrai que ce projet socialiste pose de véritables questions : quel contrôle parlementaire pouvons-nous exercer, notamment sur des structures supracantonales, et jusqu'où peut s'étendre l'influence d'un parlement avant de se prononcer sur l'acceptation ou non d'un concordat ?

Notre loi portant règlement du Grand Conseil, sur laquelle je ferai plus tard une petite passe d'armes avec Me Fontanet, précise bien à l'article 2, lettre f, que ce Grand Conseil a compétence de se prononcer sur les concordats. C'est une compétence claire et nette, à mon avis. Elle ne dit pas que le Grand Conseil doit se prononcer sur l'élaboration du concordat. Pour qu'une démocratie fonctionne convenablement, il s'agit de délimiter strictement les pouvoirs de négociation qui sont ceux de l'exécutif, des pouvoirs de ratification appartenant au législatif.

Si, aujourd'hui, malheureusement, la tendance est à l'affaissement des pouvoirs du législatif, c'est parce que, trop souvent, celui-ci a voulu s'occuper de ce qui ne le regardait pas et n'a pas assez assumé ses propres tâches et ses propres compétences.

Vous voulez, par exemple, élargir les compétences de la commission des affaires régionales, chose louable, en lui proposant d'approuver les budgets de certaines organisations supracantonales. Mais, Madame Calmy-Rey et le groupe socialiste, vous savez parfaitement que la commission des finances, puis ce Grand Conseil, se prononcent sur les budgets et sur les comptes, comme nous allons le faire demain. Pourquoi faudrait-il donner une compétence particulière à une commission spécifique, en plus de celles qu'ont les autres ? De toute façon, la commission des affaires régionales peut poser toutes les questions qu'il lui plaît.

Le docteur Godinat a été, là, très habile en parlant d'un concordat et de projets qui sont particulièrement importants, mais beaucoup de concordats sont purement techniques. Devrons-nous véritablement nous prononcer, avant la signature, puis après, pour ratification, lorsqu'il s'agira de concordat pour fixer l'harmonisation du début de l'année scolaire par exemple ? Il s'agit là de questions purement techniques, concernant un département particulier, et qui, par ailleurs, n'ont pas d'incidence financière.

En réalité, nous voyons bien qu'en raison du problème mentionné dans l'exposé des motifs concernant les hautes écoles spécialisées, en raison des accords possibles entre les facultés de médecine de Genève et de Lausanne, ce qui se développe derrière ce projet de loi socialiste, c'est une méfiance à l'égard du gouvernement.

Il est vrai, comme l'a dit le docteur Godinat, qu'il faut une majorité pour soutenir certains projets. J'ai la faiblesse de croire qu'aujourd'hui il existe une majorité pour soutenir de tels projets menés par le Conseil d'Etat. C'est pourquoi, pour notre part, nous n'accepterons qu'avec la plus extrême réserve et d'une manière purement juridique l'éventuel renvoi à la commission du règlement, parce que nous pensons que ce projet de loi, préparé pour accroître prétendument la compétence du Grand Conseil sur l'élaboration des concordats, n'est en réalité qu'une nouvelle manière de bloquer les projets. Pour notre part, nous refusons ce type de blocage.

Très brièvement, j'aimerais vous dire, Madame la présidente, qu'à mon avis, votre interprétation de l'article 224, chiffre 2, du règlement du Grand Conseil n'est pas tout à fait exacte, car la commission du règlement est chargée d'étudier les objets que ce Grand Conseil décide de lui renvoyer. Ce sont les objets concernant les droits politiques...

La présidente. Ce n'est pas le débat, Monsieur Lescaze, ce Grand Conseil peut faire toutes les propositions qu'il juge utiles.

M. Bernard Lescaze. Madame la présidente, vous voudrez bien, d'une part, me laisser aller jusqu'au bout de mon raisonnement et ne pas m'interrompre, ce qui me paraît pour le moins discourtois ! (Protestations.)

La présidente. D'autre part, Monsieur Bernard Lescaze, ce n'est pas mon interprétation du règlement, c'est une discussion qui a eu lieu au Bureau en présence des chefs de groupe. Si je vous interromps, c'est que vous me prêtez des propos que je n'ai pas tenus.

M. Bernard Lescaze. Madame la présidente, le parlement anglais peut tout faire, sauf changer un homme en femme. (Rires.) Il est possible que votre Bureau et les chefs de groupe puissent décider de passer à côté des articles du règlement. Pour ma part, je pense que mon interprétation tient tout à fait et je vous propose donc, purement et simplement, puisque nous sommes en préconsultation, Madame la présidente, de continuer la délibération, ce qui veut dire que, d'abord, vous mettez aux voix le renvoi en commission, qui sera peut-être accepté; puis, si celui-ci est refusé, à ce moment-là, nous entrerons en discussion immédiate et nous renverrons ce projet.

C'est trop facile de passer par-dessus l'article 224. Je pense qu'une partie de votre Bureau devrait mieux savoir ce qu'est une conjonction de coordination. Je m'arrêterai là parce que je crois qu'une majorité de ce Grand Conseil est favorable au renvoi.

La présidente. Monsieur Bernard Lescaze, nous vous avons déjà donné deux minutes de plus ! Si vous aviez lu votre règlement, vous sauriez qu'il n'intervient aucun vote après le débat de préconsultation. Par contre, vous êtes libre de demander la discussion immédiate et ce Grand Conseil se prononcera en fonction de l'interprétation du règlement. Je vous prierai, à l'avenir, de garder vos remarques pour vous. (Applaudissements.)

M. Bernard Lescaze. Les vôtres aussi, Madame ! Je n'accepte pas... (Chahut.) Madame, ce n'est pas parce que vous occupez cette éminente fonction que vous pouvez traiter les gens comme cela. Non, Madame ! (Protestations.)

Ce projet est renvoyé à la commission des droits politiques et du règlement du Grand Conseil.