Séance du jeudi 30 mars 1995 à 17h
53^e législature - 2^e année - 5^e session - 15^e séance

M. Pierre Kunz (R). Mon interpellation s'adresse à M. Vodoz, président du Conseil d'Etat.

Il n'est pas exagéré de prétendre que le plus considérable échec des entreprises de nos sociétés occidentales modernes réside dans le sous-emploi généralisé des capacités intellectuelles, morales et techniques des hommes et des femmes qui les composent.

Cette constatation se vérifie en particulier au sein des services publics. Or, nous n'avons plus, nous n'avons pas les moyens de gaspiller ainsi plus longtemps le potentiel de nos fonctionnaires. Il est donc généralement admis, aujourd'hui, qu'il faut réformer ces services publics et repenser le rôle ainsi que le statut des cadres et des collaborateurs qui les font vivre, Genève ne faisant pas exception. En d'autres termes, il faut que l'Etat entreprenne de manière systématique de gérer ses ressources humaines plus intelligemment. Les auteurs du récent rapport de Coopers & Lybrand sur le fonctionnement du secteur hôtelier de l'hôpital cantonal ne me contrediront certainement pas !

La réforme de l'administration publique comporte, dès lors, deux volets :

1) Elle implique, d'une part, le «réinventement» en quelque sorte des structures et des liens hiérarchiques qui, à l'heure actuelle, dans ce canton comme ailleurs, tendent à gonfler l'esprit bureaucratique, à cultiver les dépendances, à tuer l'initiative et la créativité individuelle, à paralyser les intelligences et les énergies.

2) Cette réforme doit viser, d'autre part, à revitaliser le statut et les modes de rémunération des cadres et des employés de la fonction publique.

Ces deux volets de la réforme de l'administration publique sont d'égale importance. Mais le premier, c'est-à-dire la refonte des structures et des liens hiérarchiques au sein de la fonction publique, porte le sceau de la plus grande urgence. Elle vise, en effet, en concertation avec les fonctionnaires - je dis bien en concertation avec les fonctionnaires - ni plus ni moins à «tordre le cou» à un certain état d'esprit, à faire souffler un vent nouveau : l'esprit d'entreprise à l'intérieur des services publics et d'y introduire la gestion par objectif afin de les rendre plus performants, plus parcimonieux et plus proches des attentes des citoyens qui sont leurs clients !

En résumé, cette refonte des structures vise à mettre en oeuvre une nouvelle forme de gestion publique attendue depuis longtemps par les fonctionnaires eux-mêmes. L'Union des cadres de l'administration avait d'ailleurs, déjà en 1993, publié des propositions et formulé des exigences particulièrement pertinentes et quasiment exhaustives sur cette question.

Monsieur le président, à la fin du mois de janvier dernier, lors d'un débat organisé par le «Journal de Genève» sur ces questions, tous les orateurs : universitaires, politologues et économistes se sont accordés pour relever l'intérêt de ce qu'il est convenu d'appeler le «new public management» ou la «nouvelle gestion publique» ou, comme le disait M. Lombard, le «nouveau bon sens» sur l'urgence des réformes à engager; tous, si vous le permettez, sauf un : M. Olivier Vodoz, président du Conseil d'Etat genevois !

En effet, Monsieur le président, de vos propos l'assistance a surtout retenu les doutes, les limites et les mises en garde. Il faut le dire, ce public, composé pour une large part de fonctionnaires, a été surpris et un peu déçu - même déçu tout court - par vos explications qui contrastaient singulièrement avec les fortes convictions et l'enthousiasme de vos préopinants, à savoir M. Beat Kappler, M. Jean-Daniel Delley et M. Bernard Müller, chargé précisément de mettre en oeuvre, à Berne, la réforme de l'administration publique. Mais, peut-être, ce soir-là, avez-vous été mal compris !

Mon interpellation a pour but de vous donner l'occasion, Monsieur le président, de clarifier votre position et de préciser la politique du Conseil d'Etat dans ce domaine. J'aimerais vous poser trois questions, si vous voulez bien y répondre :

1) Le Conseil d'Etat est-il, oui ou non, décidé à engager la réforme de l'administration publique genevoise ?

2) Si oui, quels sont les services qu'il a choisis pour réaliser, en concertation avec les intéressés, les expériences-pilotes indispensables à cette réforme ?

3) Quels sont le calendrier précis, les délais que le Conseil d'Etat s'est fixé pour mener à bien, d'une part, ces expériences-pilotes et, d'autre part, la réforme dans son ensemble ?

Merci d'avance de vos réponses.

M. Olivier Vodoz, président du Conseil d'Etat. C'est bien volontiers, Monsieur Kunz, que je réponds à vos trois questions, ce d'autant qu'il est évident que ce qui a suscité votre interpellation de ce soir procède d'une mauvaise interprétation de mes convictions. Ma volonté - et je m'y tiendrai - lorsque des idées doivent ou peuvent être réalisées, est de ne pas me cantonner à la beauté formelle de l'idée, mais d'examiner et d'exposer les éventuels obstacles à franchir pour que cette idée aboutisse à une réforme de qualité.

Oui, Monsieur le député, la réforme de l'administration est engagée. Mais, permettez-moi, tout d'abord, Mesdames et Messieurs les députés, de vous rappeler que l'administration genevoise est l'une des plus décentralisées de Suisse. Il y a belle lurette que les hôpitaux sont autonomes à Genève, alors que, dans la plupart des autres cantons, les établissements médicaux sont des services de l'administration cantonale ou communale. Cela explique un certain nombre de réformes entreprises en vue d'une gestion par objectif dans d'autres cantons. Il y a bien longtemps également, vous le savez, que les Services industriels sont autonomes, alors que la municipalisation est généralement la règle partout ailleurs.

La régie des transports publics est une réalité; elle n'est souvent que projet dans d'autres cantons. Ni le domaine social, avec l'Hospice général, l'AGECAS, les foyers Feu vert ou Clairbois, ni le domaine de l'enseignement avec l'école du Bon Secours, les conservatoires de musique, la SGIPA, n'ignorent la gestion décentralisée, la délégation de compétences, en d'autres termes, une gestion par objectif.

Certes, Monsieur le député, ce n'est pas suffisant. Certes, de nombreux autres services publics doivent adopter les règles et les principes de la gestion d'entreprise. Des projets sont à l'étude, et nous n'avons pas abandonné, par exemple, l'idée de doter le service des automobiles et de la navigation - avec votre concours depuis un certain nombre de mois - de structures modernes de gestion qui lui permettent de développer son outil de travail, ce d'autant qu'il avait été l'un des premiers services de l'Etat à aller dans ce sens, il y a quelques années.

Monsieur le député, nous n'avons pas abandonné non plus le projet de confier à un opérateur indépendant de l'administration la charge de gérer les parkings du domaine public. Les communes sont elles aussi sollicitées et elles ont accueilli, plus ou moins bien, le projet de transfert des activités parascolaires. Elles ont été moins enthousiastes aussi à l'idée de gérer, par exemple, la taxe sur les chiens et la fourrière cantonale. Mais ce n'est peut-être que partie remise, et le Conseil d'Etat souhaite que nous trouvions très prochainement un accord entre tous les partenaires concernés pour réaliser l'autonomie du système de traitement des déchets et de celui du traitement des eaux usées.

Monsieur l'interpellateur, le registre foncier, le centre de formation de l'Etat et l'économat cantonal appliquent ou vont appliquer les principes du «management» dit «de la qualité totale». D'autres projets sont sur le point d'aboutir. L'un d'eux touche un projet essentiel, dont nous avons encore débattu toute la matinée d'aujourd'hui, celui de la gestion des ressources informatiques de l'Etat. D'autres sont à l'étude.

D'ailleurs, le 6 avril prochain, un séminaire est organisé à l'initiative de l'office du personnel sur la question du «new public management» qui accueillera près de soixante-dix cadres de l'Etat qui auront l'occasion d'entendre ceux qui déjà, dans le débat public auquel vous avez fait allusion à Lucerne ou à Berne, ont prôné un certain nombre de ces idées. Je vous invite volontiers, Monsieur l'interpellateur, si vous êtes libre, à participer à ce séminaire avec les cadres de tous les niveaux de l'administration.

Vous le constaterez donc, Monsieur le député, ni le Conseil d'Etat ni, bien entendu, moi-même ne sommes opposés à la nouvelle gestion publique. Nous en sommes même des fervents partisans, mais, Monsieur le député, je n'entends pas être aveugle ni naïf et je me méfie des modes et des panacées. La réforme administrative ne se décrète pas. Elle est le résultat d'un processus délicat qui nécessite une bonne dose de ténacité, un peu d'audace, une grande capacité d'écoute, de dialogue et de communication et, enfin, une volonté inébranlable et du temps.

Vous savez - et je le répète ici au vu de ce que je viens de vous dire - que ces types de réformes sont à l'étude dans de très nombreux secteurs de l'Etat. D'ailleurs votre Grand Conseil, Mesdames et Messieurs les députés, en a voté les fondements légaux en adoptant en automne 1993 la loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat et, plus récemment en janvier 1995, la loi sur la surveillance de la gestion administrative et financière et l'évaluation des politiques. Cette dernière loi est d'ailleurs certainement la plus innovatrice de Suisse.

La réforme de l'Etat, bien entendu, au surplus, ne s'arrête pas à la porte des seules administrations. L'opération «Caducée» a lancé les hôpitaux dans des opérations de restructuration, de rationalisation économique et d'amélioration de la qualité des prestations. Vous y avez d'ailleurs fait allusion. L'hôpital Belle-Idée conduit un projet de services, dont son journal interne s'est fait l'écho en février dernier. L'université, de son côté, a mis en place des processus d'évaluation de ses unités d'enseignement et de recherche. Ces processus très prometteurs vont être étendus à d'autres académies en Suisse, Genève ayant été pionnière à cette occasion, ce qui devrait renforcer la valeur d'orientation, comme l'indique le vice-recteur, M. le professeur Roulet, dans le numéro de mars de l'hebdomadaire «Campus».

Bref, ce sont de très larges pans de l'administration et des établissements autonomes qui sont saisis - et c'est heureux - de cette fièvre de la qualité, de l'attention due au public, du respect des délais, d'une prise de conscience non seulement des coûts mais surtout de la valeur des choses et des activités. C'est d'ailleurs, bien entendu, comme on l'a souvent dit, l'une des conséquences bénéfiques, parmi le cortège de difficultés que nous rencontrons, de la crise que nous ne finissons pas de traverser. Et le «new public management», dans toute cette foison de projets, n'en déplaise, Monsieur l'interpellateur, à ces thuriféraires des services publics, n'est qu'un des moyens parmi d'autres d'améliorer la gestion des services publics.

Nous nous engageons dans la voie de la gestion par objectif des projets et des moyens informatiques. Votre Grand Conseil pourra en mesurer les premiers effets dans le cadre du projet de budget 1996. Notre intention, en effet, est de créer un secteur fournisseur interne distinct des départements et d'instaurer progressivement des mécanismes réels de facturation des prestations informatiques entre les entités de ce secteur fournisseur et le secteur des départements. Ainsi, comme le demande d'ailleurs un projet de loi pendant devant la commission des finances et comme le souhaitent les députés de tous les partis dans cette même commission, nous obtiendrons une bien meilleure visibilité des efforts fournis dans le domaine de l'informatique et qui représentent aujourd'hui près de 100 millions de francs par année.

En outre, nous avons l'ambition, Monsieur l'interpellateur, avec votre appui, de constituer à Genève, d'ici un ou deux ans, quelques pôles d'excellence dans le secteur de cette informatique publique capables de répondre aux besoins stratégiques de l'Etat, capables aussi, à terme, de rivaliser d'ingéniosité avec les meilleurs spécialistes de la branche. Ce sera pour le secteur public un véritable défi que de démontrer sa capacité d'être un fer de lance industriel dans un secteur en forte mutation. Lorsque je dis que le «new public management» n'est pas une panacée, c'est que, évidemment, ce mode de gestion - vous devez bien vous en rendre compte ici au Grand Conseil - est fondé sur une délégation, par le pouvoir politique, d'une partie de ses responsabilités à un pouvoir administratif dans le cadre d'un mandat de prestations régulièrement négocié. Mais il est vrai que cette forme de gestion par objectif a le mérite de poser une série de bonnes questions :

- Qu'est-ce que la prestation publique ?

- Comment la mesurer ?

- Comment dimensionner l'enveloppe budgétaire ?

- Comment gérer les fonds d'équilibrage, lorsqu'ils présentent d'importants écarts ?

- Comment maintenir une « tutelle politique», notamment celle de votre parlement, sans réduire à néant l'autonomie des agences que vous souhaitez ?

Autant de questions qu'on ne saurait retrancher et auxquelles on ne saurait répondre d'un revers de main !

Lors de la conférence publique à laquelle vous avez fait allusion, Monsieur l'interpellateur, j'ai fait part d'un certain nombre de questions pour exprimer dans ce débat important - d'ailleurs, je n'ai été contredit ni par M. Delay ou M. Beat Kappler que vous avez évoqués, ni par quiconque - que le passage de la théorie à la pratique systématique posait quelques problèmes.

Pour moi, parmi les problèmes que j'avais évoqués et sur la base desquels vous avez considéré que j'étais pessimiste, ce qui est une erreur, trois me paraissent essentiels : 1) la définition des prestations; 2) savoir comment créer et gérer des instruments de mesure des prestations; 3) des résultats pertinents acceptés par ceux et celles qui les produisent et par ceux et celles qui reçoivent les prestations. On peut imaginer qu'il est peut-être facile, dans le domaine du nettoiement de nos voiries, de fixer des critères, mais il est combien plus difficile et délicat de le faire dans le domaine social, par exemple, ou le domaine de la formation et de l'éducation.

Enfin, comment créer des standards d'application dans une matière difficile. Si j'ai posé ces questions lors du débat public, c'est qu'elles se posent réellement et qu'on doit y répondre avant de décréter que nous faisons du «new public management». C'est la raison pour laquelle je voulais que toutes celles et ceux qui brandissent ces nouvelles théories réfléchissent avec nous, car il y a un pas difficile à franchir. Mais nous le franchirons, car nous en avons la volonté au Conseil d'Etat. Nous voulons le faire en analysant précisément, et en répondant en priorité à ces questions.

J'espère que vous ne verrez pas dans ma réponse à votre interpellation une nouvelle source pour faire une interpellation sur mon pessimisme. Encore une fois, je ne le suis pas. Mais, dans un domaine aussi important que celui-ci, il me semble que l'on doit, au nom de la probité intellectuelle, répondre aux questions qui se posent avant de faire des déclarations péremptoires.

Plus fondamentalement, la «nouvelle gestion publique» met notre canton et ses autorités politiques au défi d'une véritable révolution quasiment copernicienne, celle d'abandonner un peu de la tutelle exercée par l'Etat, qu'on le veuille ou non, sur la société, au nom d'une tradition républicaine. L'affaire est moins banale qu'elle pourrait en avoir l'air, car, si la gestion d'un service de voirie municipale - pour reprendre cet exemple donné par le représentant bernois, qui évoquait cette réforme à l'occasion de cette manifestation publique - ne paraît pas d'emblée soulever des passions politiques, il n'en va pas de même au niveau d'un canton dont les services exercent des fonctions d'autorité et de police sur la société dans de très multiples domaines.

En matière de fiscalité, de lutte contre le bruit et des diverses pollutions, de sécurité, de prévention et de justice, les citoyens réclament de l'Etat et de ses agents un service respectueux des principes de neutralité, d'impartialité et d'égalité de traitement et, simultanément - comme vous le demandez à juste titre, et comme nous nous y efforçons - un souci de gestion et d'économie des coûts. Par conséquent, l'exigence du rendement économique s'impose certes - et ce n'est pas le ministre des finances qui va vous démentir sur ce plan - mais elle ne peut pas prétendre être le seul critère de gouvernement.

Voilà pourquoi, Monsieur le député, j'ai considéré, dans le débat public qui a eu lieu et auquel vous avez fait allusion pour construire votre interpellation, que la volonté manifestée depuis un certain temps déjà - je vous ai donné des exemples - et qui se développera au cours des mois et des années, ne signifie pas que nous ne devons pas mesurer les écueils qui se présentent et que nous ne devons pas répondre à la question de fond qui se pose : l'évaluation des prestations, et celle notamment des standards.

Je vous remercie de m'avoir écouté et de nous faire confiance.

M. Pierre Kunz (R). Je voudrais faire une ou deux remarques à M. le conseiller d'Etat.

J'avais crainte qu'il ne me répète ce qu'il m'avait déjà dit lors d'une intervention quelque peu intempestive de ma part, en fin d'exercice dernier, et je m'étais préparé à lui faire une proposition concrète. Pas mal de starting-blocks sont en liquidation chez Volvo; je m'étais promis de lui en parler, comme une contribution de ma part, mais ce n'est pas nécessaire, puisque, manifestement, il a démarré !

Cela dit et pour en revenir à quelque chose de plus sérieux, j'aimerais vous remercier de vos explications qui ont au minimum deux mérites :

- Le premier est de mettre en évidence l'engagement formel du Conseil d'Etat de réformer le fonctionnement de l'administration publique. A ce sujet, je n'éprouve qu'un seul regret, celui de constater que le Conseil d'Etat n'a pas pu ou pas voulu adopter un calendrier précis indiquant les services des différents départements qui seront réformés. Il semble bien que s'il en est ainsi, ce n'est pas de la volonté de M. Vodoz, mais parce que la façon dont fonctionnent les institutions dans ce canton constitue un frein considérable à l'engagement des grandes réformes de l'Etat. Cette constatation, ajoutée à d'autres urgences, devrait inciter ce Conseil d'Etat à reprendre à son compte et sans délai la proposition radicale de modifier la constitution cantonale en vue de faire élire par le peuple un véritable gouverneur dans ce canton... (Cette suggestion déclenche un rire tonitruant.) ...parce que, manifestement, à l'heure actuelle, il semble bien que les départements continuent à naviguer individuellement. (Le brouhaha s'intensifie, entremêlé de rires et de quolibets.)

- Le deuxième mérite de vos propos est que vous avez clairement défini la volonté de votre gouvernement, et il est heureux que vous l'ayez fait pour que les Genevois en prennent conscience. Ce volontarisme gouvernemental, cette détermination politique, des priorités clairement définies, me paraissent indispensables pour entraîner l'adhésion populaire dont le gouvernement a besoin. Ce n'est pas l'enquête «Sofia 1995» qui a fortement rappelé les réalités du moment qui m'incitera à dire le contraire.

Monsieur le président, vous et vos collègues avez, semble-t-il, engagé une réforme titanesque. Alors, permettez-moi d'emprunter à Tom Peters, auteur d'un livre intitulé «L'entreprise libérée» deux conseils qu'il donne aux chefs d'entreprise :

1) «Fuyez la modération en tout. Ce qui vaut la peine d'être fait mérite que l'on s'y adonne avec excès, avec passion.»;

2) «Prenez ensuite de longues vacances !». (Rires.)

M. Olivier Vodoz, président du Conseil d'Etat. Je vous remercie pour ces conseils. Je ne demanderais pas mieux - je ne vous le cache pas - de prendre des vacances, mais j'ai à coeur de conduire un certain nombre de réformes.

Puisque vous me donnez des conseils, je vous en donne un également, Monsieur l'interpellateur : lisez l'excellent article du «Courrier international», dont je vous recommande l'édition de la deuxième semaine du mois de mars, intitulé «Débloquer l'Etat». On peut y lire une phrase que je ne résiste pas à vous transmettre : «La réforme de l'administration est devenue le leitmotiv de la Maison Blanche et des républicains majoritaires au Congrès. Mais changer l'Etat est plus difficile que restructurer les entreprises. L'exemple américain est aussi un contre-exemple.».

Je vous remercie.

Cette interpellation est close.