Séance du vendredi 21 octobre 1994 à 17h
53^e législature - 1^re année - 10^e session - 39^e séance

Sous la présidence de M. Hervé Dessimoz et successivement de Mme Martine Roset, la commission d'aménagement a réexaminé le projet de loi 7035 qu'elle avait déjà traité le 29 septembre 1993 sous la présidence de M. Jean-Luc Richardet et que le Grand Conseil a suspendu à la demande du Conseil d'Etat. Ce dernier, confronté au problème législatif que pose la couverture des voies ferrées dans le quartier de Saint-Jean, a jugé son projet inadéquat et demandé de pouvoir le reformuler avant de le soumettre une seconde fois à la commission d'aménagement, puis au parlement. Ce dernier, ayant accédé à ce voeu, est donc aujourd'hui saisi d'un texte remanié d'abord par le Conseil d'Etat, puis par la commission qui le soumet à votre approbation.

MM. Philippe Joye, conseiller d'Etat chargé du département des travaux publics et de l'énergie, Georges Gainon, chef de la division des plans d'affectation, Didier Mottiez, secrétaire adjoint, Jean-Charles Pauli, juriste, Jean-Daniel Favre, chef de la division de l'équipement, ont assisté temporairement aux séances de la commission.

Le projet de loi en question a pour objet:

1. d'introduire dans la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LALAT) un nouvel alinéa à l'article 19 qui définit la zone ferroviaire;

2. de modifier la teneur de l'alinéa 4 de l'article 24 concernant les zones sportives;

3. d'adapter en conséquence l'article 80 de la loi sur les constructions et installations diverses (LCI).

Le précédent projet décrivait la zone ferroviaire de façon trop limitative. Elle excluait implicitement d'autres affectations pouvant notamment résulter de la couverture des voies comme à Saint-Jean, par exemple. Pour ce motif, la commission avait voté le projet de loi en recommandant au Conseil d'Etat de bien vouloir le compléter par la suite, de manière à permettre d'étendre au gré des opportunités l'utilisation de la zone en question à d'autres affectations. Et c'est pourquoi le Conseil d'Etat a préféré retirer le projet afin de le remanier et de le compléter si nécessaire.

Il s'est avéré que l'alinéa 5 de l'article 19, tel que proposé, impliquait de modifier l'article 80 de la LCI de manière à le rendre respectivement compatible. Le nouveau texte fut soumis à la commission qui procéda ensuite à l'audition de la Chambre Genevoise Immobilière, à laquelle fut présenté le projet dans sa nouvelle teneur.

Audition de la Chambre Genevoise Immobilière

(Monsieur J.-P. Rey)

Après lecture du texte remanié, M. Rey se déclare satisfait par la nouvelle proposition.

Toutefois, il estime que l'adoption ou non d'un plan localisé de quartier (PLQ), tant en zone sportive qu'en zone ferroviaire, devrait être laissé à l'appréciation du Conseil d'Etat, de cas en cas, selon l'importance du projet concerné, son impact et la qualité du site.

Les commissaires dans leur majorité retinrent par la suite cette remarque à propos des zones sportives dont l'implantation, l'ampleur, la qualité et la typologie sont très différentes les unes des autres et dont les projets d'équipements varient considérablement de cas en cas. En revanche, l'assouplissement de l'affectation en zone ferroviaire, sans déclassement, implique, pour la majorité de la commission, une mesure d'aménagement plus consensuelle et plus élaborée qu'un simple projet de construction soumis à autorisation de construire. Dans ce dernier cas, le PLQ paraît toujours approprié tandis qu'en zone sportive, il devrait demeurer facultatif, au gré de l'appréciation de l'exécutif.

Travail en commission

1. Zone ferroviaire  Art. 19, al. 6 (nouveau)

La réunion dans le même article de la LCI des zones industrielle, artisanale et ferroviaire a compliqué le débat relatif à l'affectation de chacune d'entre elles. La possibilité de construire des logements a notamment fait l'objet de nombreux quiproquos et autres controverses. Le texte finalement retenu limite les habitations dans les zones artisanale et industrielle, à la seule garde ou surveillance des installations. Il laisse en revanche la porte ouverte à ce genre d'affectation en zone ferroviaire dans la mesure où le PLQ, imposé par la loi, le prévoit. La majorité de la commission a estimé que les autorités et autres instances qui élaborent et adoptent un PLQ constituent un garde-fou suffisant contre d'éventuels abus.

Un commissaire a proposé de limiter l'assouplissement d'affectation de la zone ferroviaire aux seuls cas de couverture des voies ferrées et d'y appliquer les normes des zones limitrophes. Cette proposition a été rejetée par 7 voix contre 4, 3 commissaires s'étant abstenus.

L'article 19, alinéa 5 (nouveau) tel que soumis au vote du Grand Conseil a finalement été adopté par la commission par 11 voix et 3 abstentions (2 AdG et 1 S).

2. Zones sportives  Art. 24, al. 4 (nouvelle teneur)

Le débat à propos des zones sportives a principalement porté sur la nécessité ou non d'y imposer des PLQ.

L'avis auquel s'est finalement ralliée la majorité de la commission consiste à laisser au Conseil d'Etat la faculté d'apprécier l'opportunité d'un PLQ selon l'impact et l'importance du projet en question et en fonction de l'implantation, de l'étendue et de la qualité du site concerné. Pour ce motif, le texte mentionne que «la construction de bâtiments d'une certaine importance … peut être subordonnée à l'adoption d'un PLQ»… Tandis que le libellé précédent indiquait que ce genre de construction était nécessairement et dans tous les cas subordonné à une telle mesure. La commission a adopté le texte soumis au vote du Grand Conseil, par 10 oui et 4 abstentions (2 AdG et 2 S) après en avoir accepté l'amendement par 10 oui et 4 avis contraires (2 AdG et 2 S).

3. Modification de l'article 80 de la LCI

Cette modification constitue un simple «toilettage» découlant de l'introduction dans la LALAT de l'article 19, alinéa 5 nouveau tel que mentionné plus haut.

Le texte proposé par le Conseil d'Etat fut amendé par la commission qui l'a ensuite adopté à l'unanimité.

Conclusion

Au vu de ce qui précède et afin de permettre notamment à la Ville de Genève d'aménager la couverture des voies ferroviaires à Saint-Jean, d'une part, et à certaines communes de réaliser les équipements nécessaires dans certaines zones sportives, d'autre part, la Commission d'aménagement, par 11 voix et 3 abstentions (1 R, 1 S, 1 AdG), vous invite, Mesdames et Messieurs les députés, à voter le projet de loi 7035-B tel qu'amendé par sa majorité.

Premier débat

Le projet est adopté en premier débat.

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés.

Article 1 (souligné)

Article 19, alinéa 5 (nouveau)

Article 24, alinéa 4 (nouvelle teneur)

M. John Dupraz (R). Je propose un amendement à l'article 1, souligné, article 19, alinéa 5, nouveau.

Pourquoi ? L'objectif de cette modification législative a surtout pour but de pouvoir construire des bâtiments sur des zones ferroviaires couvertes, notamment à Saint-Jean, des bâtiments autres que destinés à une zone ferroviaire.

Or, le texte de loi qui nous est proposé parle tout d'abord d'un plan localisé de quartier et, ensuite, fait référence aux zones de construction limitrophes. En matière d'aménagement du territoire, il nous faut d'abord parler de zones et de normes légales des zones, et, ensuite, de plans localisés de quartier. C'est pourquoi je vous propose un amendement portant sur la deuxième phrase de l'alinéa 5, et qui donnerait le texte suivant :

«Les surfaces couvertes situées en dessus des voies de chemin de fer sont soumises aux dispositions légales régissant l'une des deux zones limitrophes. Le département peut demander un plan localisé de quartier.».

Cela me paraît beaucoup plus simple de se référer d'abord aux zones et, ensuite, d'évoquer la possibilité d'édicter un plan localisé de quartier.

Mme Sylvie Châtelain (S). Je trouve regrettable d'avoir mélangé deux sujets dans le même projet de loi. L'objectif était de définir la destination de la zone ferroviaire dans la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et on a profité de toiletter un autre article de la même loi sans aucun rapport avec le premier, concernant la zone sportive. Il eût été préférable de le faire dans un projet distinct.

Cela dit, je n'ai rien de particulier à ajouter concernant l'article 19, alinéa 5, sur la zone ferroviaire, mais il n'en va pas de même concernant l'article 24, alinéa 4, sur la zone sportive. La rédaction initiale de cet alinéa prévoyait que, je cite :

«La construction de bâtiments d'une certaine importance, tels que tribunes, halles couvertes, salles de gymnastique, aménagement de parkings, est subordonnée à l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier...».

La majorité de la commission a souhaité que cette mesure ne soit pas obligatoire et a modifié l'alinéa en disant :  «...peut être subordonnée à l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier.».

La notion de bâtiment d'une certaine importance permet déjà une appréciation subjective, ce que renforce l'aspect facultatif de l'élaboration d'un plan localisé de quartier. Si l'on tient vraiment à ce que cela ne signifie plus rien, on peut continuer ce petit jeu en ajoutant : «...éventuellement, si cela semble vraiment judicieux, etc.» !

Mais non, cela n'est pas possible, le message contenu dans cet article doit être clair. La pratique du sport nécessite des installations de plus en plus importantes et sophistiquées qui rendent difficile la possibilité de trouver des emplacements adéquats pour leur implantation, que ce soit à proximité d'habitations ou même en rase campagne. Il est donc impératif de mesurer l'impact que pourront avoir ces installations sur leur environnement proche par une étude d'aménagement appropriée.

Je propose donc, par un amendement que je viens de déposer, de reprendre la rédaction initiale de l'article 24, alinéa 4, qui rendait obligatoire l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier.

M. René Koechlin (L), rapporteur. Je n'interviendrai que sur ces deux propositions d'amendements. Sur la première, je ne puis partager la proposition de M. Dupraz avec lequel, pourtant, je suis très souvent d'accord. D'ailleurs, lorsqu'il a proposé son amendement en commission, la majorité de la commission ne l'a pas suivi. L'idée d'adaptation de l'affectation de la zone ferroviaire aux zones limitrophes est peut-être bonne, mais l'amendement comporte l'inconvénient de n'appliquer ce type d'affectation qu'aux couvertures des voies ferrées.

Or, la zone ferroviaire peut nécessiter des adaptations ou des modifications d'aménagement ou d'affectation à d'autres endroits qu'à ceux où l'on couvre les voies ferrées. Par conséquent, dans un tel projet de loi, il faut rester dans le général et l'appliquer à l'ensemble de la zone ferroviaire, et non se limiter à des cas particuliers comme ceux de la couverture des voies ferrées.

La commission avait déjà rejeté l'amendement proposé par Mme Châtelain. Il nous paraissait justifié de rendre obligatoire le plan localisé de quartier en zone ferroviaire parce qu'il s'agit d'un important changement que d'en aménager une partie avec une autre affectation. Je parle d'abord de la zone ferroviaire parce que la commission propose d'y maintenir les plans localisés de quartier.

En revanche, dans les zones sportives, les projets qui peuvent s'y présenter, d'une part, et les périmètres auxquels ils se rapportent, d'autre part, sont d'importances et de dimensions tellement variables que d'imposer un plan localisé de quartier serait dans nombre de cas totalement injustifié parce qu'inadapté. Imaginez la construction de vestiaires relativement modestes dans un ensemble sportif important ! Il faudrait, pour la simple construction de ces vestiaires, adopter un plan localisé de quartier, alors qu'à l'évidence l'importance du projet ne le justifierait pas.

C'est pourquoi il nous paraissait plus juste de laisser au Conseil d'Etat le soin d'apprécier de cas en cas l'opportunité d'un plan localisé de quartier. Au cas où il serait justifié, le Conseil d'Etat devrait l'exiger, ce qui est en son pouvoir.

M. John Dupraz (R). M. Koechlin a très bien compris ma démarche. Je souhaite justement que cette disposition ne s'applique qu'aux terrains ferroviaires qui sont couverts, car les autres terrains ouverts ne font pas l'objet d'aménagement, afin d'éviter, notamment, le bruit pour les riverains par un plan localisé de quartier.

C'est le Grand Conseil qui a le pouvoir de modifier le régime des zones. Si des surfaces en zones ferroviaires doivent être affectées à d'autres destinations, il convient de le faire par le biais d'un projet de loi modifiant le régime des zones. Je n'accepte pas que l'on court-circuite le pouvoir du Grand Conseil par cette manoeuvre législative à travers un plan localisé de quartier.

Du reste, ce projet de loi a été spécialement rédigé pour répondre aux problèmes posés par la couverture des voies de Saint-Jean. Il faut considérer uniquement ce cas d'espèce et ne pas généraliser cette disposition à l'ensemble des zones ferroviaires.

Le président. Monsieur Dupraz, si je vous comprends bien, l'amendement que vous avez déposé est un nouvel alinéa 5 et l'alinéa 5 actuel devient l'alinéa 6 ?

M. John Dupraz. Que dites-vous, Monsieur le président ?

Le président. Monsieur Dupraz, je tente de savoir où vous voulez mettre votre amendement ? Est-ce un nouvel alinéa 5, l'actuel alinéa 5 devenant 6, ou...

M. John Dupraz. Monsieur le président, si vous m'aviez écouté tout à l'heure... J'ai dit qu'il remplaçait la deuxième phrase, soit après : «La zone ferroviaire est destinée aux installations, voies de chemin de fer, gares et activités liées à l'exploitation ferroviaire.». Le reste est biffé et remplacé par mon amendement qui me paraît beaucoup plus clair que ce charabia administratif que nous avons accepté en commission.

M. Philippe Joye, conseiller d'Etat. Tout d'abord, s'il est exact, comme le dit le député Dupraz, que cette question de la zone ferroviaire concernait essentiellement une couverture d'une voie de chemin de fer, il est non moins exact et souhaitable que, puisque l'on traite de la question de la zone ferroviaire, on la traite dans son ensemble.

M. John Dupraz. Ah oui, et pourquoi ?

M. Philippe Joye, conseiller d'Etat. Monsieur le député, je ne m'oppose absolument pas à ce que vous récupériez, si j'ose dire, le droit légitime du Grand Conseil de statuer dans le domaine des plans de zones. En plus, je crois pouvoir vous rassurer en vous disant qu'il n'y avait aucune volonté de contourner les compétences du Grand Conseil dans ce domaine.

Ce projet de texte permettra de garder la continuité nécessaire pour la zone ferroviaire. En effet, il serait ridicule d'avoir un régime de zones coupant la zone ferroviaire en raison des constructions qu'elle comporte. Mais, d'un autre côté, comme l'a dit le député Koechlin, cela permet de régler tous les problèmes relatifs à l'adaptation au voisinage d'autres constructions ou d'autres zones.

En ce qui concerne l'article 24, alinéa 4, si je peux concevoir la relative insatisfaction de Mme Châtelain face à la notion de «bâtiment d'une certaine importance» à laquelle se superpose celle de «peut être subordonnée», je vous propose néanmoins, Madame la députée, de maintenir tout de même ce «peut être subordonnée», et cela pour deux raisons :

La première est que nous avons très souvent des très petits déclassements de zones sportives. La deuxième, c'est que, même si l'on procède par le biais d'un permis de construire, les droits des citoyens sont extrêmement bien protégés. Il suffit de regarder ce qu'il se passe lorsqu'un club sportif veut installer un éclairage sur un terrain de sport. Cela suscite des réactions énormes et je ne pense pas que ce soit la forme juridique du plan localisé de quartier qui empêcherait les citoyens de se manifester de façon très forte. Pour ces raisons, je vous propose de maintenir l'article 24, alinéa 4, dans sa nouvelle teneur.

Mis aux voix, l'amendement de M. Dupraz, portant sur l'article 19, alinéea 5 (nouveau), est rejeté.

Mis aux voix, l'article 19, alinéa 5 (nouveau) est adopté.

Mis aux voix, l'amendement de Mme Châtelain, portant sur l'article 24, alinéa 4 (nouvelle teneur), est rejeté.

Le président. Nous avons à traiter un amendement de M. Meyll portant également sur l'article 24, alinéa 4 (nouvelle teneur). Il consiste à remplacer «...peut être subordonnée...» par «...doit être subordonnée...», c'est-à-dire :

«La construction de bâtiments d'une certaine importance, tels que tribunes, halles couvertes, salles de gymnastique, aménagement de parkings, doit être subordonnée à l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier...».

Mis aux voix, cet amendement est rejeté.

Mis aux voix, l'article 24, alinéa 4 (nouvelle teneur) est adopté.

Les articles 1 et 2 (soulignés) sont adoptés.

Ce projet est adopté en deuxième et troisième débat, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue :

LOI

modifiant a) la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (L 1 17)b) la loi sur les constructions et installations diverses (L 5 1)

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article 1

La loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987, est modifiée comme suit:

Art. 19, al. 5 (nouveau, les al. 5 et 6 anciens devenant les al. 6 et 7)

Zone ferroviaire

5 La zone ferroviaire est destinée aux installations, voies de chemin de fer, gares et activités liées à l'exploitation ferroviaire. La construction de bâtiments et d'installations qui ne sont pas liés à l'exploitation ferroviaire, notamment ceux situés en dessus des voies de chemin de fer, est subordonnée à l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier au sens de l'article 3 de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929. Dans cette hypothèse, et pour tenir compte du régime des zones limitrophes au périmètre du plan localisé de quartier, ce dernier peut, toutefois, soumettre les constructions qu'il prévoit à l'application d'autres normes que celles applicables à la troisième zone.

Zonessportives

Art. 24, al. 4 (nouvelle teneur)

4 Les zones sportives sont destinées à des terrains de sports et aux installations liées à la pratique du sport. La construction de bâtiments d'une certaine importance, tels que tribunes, halles couvertes, salles de gymnastique, amé-nagement de parkings, peut être subordonnée à l'adoption préalable d'un plan localisé de quartier au sens de l'article 3 de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités, du 9 mars 1929.

Art. 2

La loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988, est modifiée comme suit:

CHAPITRE VII

Zones industrielles, artisanales ou ferroviaires (nouvelle teneur)

Art. 80 (nouvelle teneur)

Disposition applicables

1 Les constructions édifiées dans la zone industrielle, artisanale ou ferroviaire au sens de l'article 19, alinéas 4 et 5 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, du 4 juin 1987, sont soumises aux dispositions applicables à la 3e zone, sous réserve, en zone ferroviaire, des exceptions prévues par l'article 19, alinéa 5, dernière phrase, de ladite loi.

2 Des logements ne peuvent être établis dans les zones industrielles ou artisanales que lorsqu'ils sont nécessaires pour assurer la garde ou la surveillance des installations.