Séance du vendredi 23 septembre 1994 à 17h
53^e législature - 1^re année - 9^e session - 34^e séance

LE GRAND CONSEIL

Décrète ce qui suit:

Article 1

La loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, est modifiée comme suit:

Art. 24, al. 4 (nouveau,l'al. 4 ancien devenant l'al. 5)

4 Pour les élections cantonales, chaque candidat, indiquera par écrit, outre son acceptation prévue par l'ali-néa 2 de la présente disposition:

a) son activité professionnelle;

b) les fonctions qu'il assume au sein d'organes de direction et de surveillance de fondations, de sociétés ou d'établissements importants, suisses ou étrangers, de droit privé et de droit public;

c) les fonctions permanentes de direction ou de consultation qu'il assume pour le compte de groupes d'intérêts importants, suisses ou étrangers;

d) les fonctions qu'il occupe au sein de commission ou d'autres organes de la Confédération et du canton.

Art. 54, al. 2 (nouvelle teneur)

2 L'Etat pour l'élection du Grand Conseil et les communes pour l'élection du conseil municipal, expédient à tous les électeurs, 10 jours au moins avant l'ouverture officielle du structin, les bulletins électoraux et une notice explicative sur les élections. Cette notice doit contenir en outre, pour chaque candidat, les indications relatives aux liens d'intérêts fournies conformément aux exigences contenues dans l'article 24, alinéa 4.

Art. 2

Modificationà une autre loi   (B 1 1)

La loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève, du 13 septembre 1985, est modifiée comme suit:

Art. 29 A (nouveau)

Registre des liens d'intérêts

1 Le bureau du Grand Conseil établit un registre des intérêts liant le député, registre que chacun peut consulter.

2 Au début de chaque législature, le bureau du Grand Conseil porte pour chaque député, dans le registre des liens d'intérêts, la liste des liens d'intérêts établie selon les indications suivantes:

a) son activité professionnelle;

b) les fonctions qu'il assume au sein d'organes de direction et de surveillance de fondations, de sociétés ou d'établissements importants, suisses ou étrangers, de droit privé et de droit public;

c) les fonctions permanentes de direction ou de consultation qu'il assume pour le compte de groupes d'intérêts importants, suisses ou étrangers;

d) les fonctions qu'il occupe au sein de commissions ou d'autres organes de la Confédération et du canton.

3 Les modifications intervenues sont indiquées par chaque député au début de chaque année civile. Ces modifications sont portées par le bureau du Grand Conseil dans le registre des liens d'intérêts.

4 Les indications contenues dans le registre des liens d'intérêts sont publiées annuellement dans le premier numéro du Mémorial du Grand Conseil.

5 Le bureau du Grand Conseil veille au respect de cette disposition. Il peut sommer les députés de se faire inscrire au registre. Sa décision est définitive.

Art. 3

Le Conseil d'Etat fixe la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

EXPOSÉ DES MOTIFS

L'activité politique est avant tout une activité désintéressée. Les députés au Grand Conseil ont tous mesuré l'engagement que cette activité requiert, ils ont tous aussi perçu l'utilité, pour le travail parlementaire, d'une expérience et d'une activité professionnelle.

L'aménagement de notre système démocratique en parlement de milice favorise, sinon impose au parlementaire l'exercice d'une activité professionnelle rémunérée. Les députés, n'étant pas des professionnels, s'engagent librement dans l'économie. C'est dire que les liens que l'économie et la politique entretiennent sont, depuis toujours, des liens privilégiés. Ces liens sont non seulement utiles mais, à maints égards, nécessaires.

Pour faire un choix éclairé, le corps électoral doit être en mesure de connaître aussi complètement que possible la nature et l'étendue des liens qui unissent ses représentants aux milieux économiques, ce qui implique la transparence de ces liens.

Sur un autre plan, ces relations ont, de tout temps, généré des comportements indésirables. L'actualité tant suisse qu'internationale offre de nombreux exemples des dangers et des débordements que peut entraîner la confusion des rôles de représentation. La lutte contre de telles pratiques passe par différents instruments législatifs au nombre desquels on compte la publicité des liens d'intérêts. Dans ce cadre, la transparence et la publicité des liens d'intérêts contribuent à prévenir ces comportements indésirables. Celles-ci facilitent aussi grandement la mise en oeuvre des dispositions relatives à la récusation.

La proposition qui vous est soumise s'inspire largement, quant à sa teneur, de la réglementation retenue au niveau fédéral pour les conseillers nationaux et les conseillers aux Etats. A la différence de la législation fédérale qui limite la publicité des liens d'intérêts aux élus, il nous apparaît qu'il est judicieux d'étendre cette exigence également aux candidats. En effet, le corps électoral doit pouvoir connaître, au moment de faire son choix, les liens qui lient les différents candidats aux milieux économiques.

Commentaire du projet

Le projet de loi s'articule autour de deux axes:

- l'information du corps électoral des liens d'intérêts qui lient les candidats aux intérêts économiques et sociaux de tous ordres;

- l'actualisation de l'information relative à ces liens et la publicité de ceux-ci pour les députés.

Le premier de ces axes doit trouver sa place dans la loi sur l'exercice des droits politiques alors que le second trouve sa place dans la loi portant règlement du Grand Conseil.

Modification de la loi sur l'exercice des droits politiques

S'agissant des modifications de la loi sur l'exercice des droits politiques, la proposition concerne deux aspects:

- l'indication par le candidat des liens d'intérêts;

- la publication de ces informations.

Il paraît approprié de compléter l'article 24 de la loi sur l'exercice des droits politiques en prévoyant que le candidat, en plus de son accord au dépôt de sa candidature, indique les liens d'intérêts qu'il représente. La liste des différents liens qui doivent faire l'objet d'une mention par le candidat concerné est reprise de la législation fédérale. Cette réglementation a fait l'objet d'une étude comparative approfondie dont les résultats peuvent être retenus.

A la différence de la dispostion fédérale correspondante, la modification proposée ne reprend pas la teneur de l'alinéa 3 de l'article 3bis de la loi fédérale relatif au secret professionnel. En effet, le principe selon lequel le droit fédéral prime le droit cantonal s'applique et rend inutile cette réserve. La préservation du secret professionnel garantie par la législation fédérale - en particulier par l'article 321 du code pénal suisse - prime un quelconque droit cantonal divergent, ce qui rend inutile qu'on le réserve dans une disposition cantonale.

Sur la portée des différentes indications contenues dans le nouvel alinéa proposé, il y a lieu de se reporter - à titre indicatif - au rapport de la commission du Conseil national dont il est reproduit ci-après le passage déterminant (Feuille fédérale 134e année, vol. 1, pp. 1138, 1139):

Lettre a: L'obligation de signaler les intérêts se rapporte à la profession exercée présentement:

Lettre b: Les membres du conseil sont tenus de donner des renseignements sur les «fonctions qu'ils assument au sein d'organes de direction et de surveillance de grandes sociétés, d'établissements et de fondations, que ces derniers soient de droit privé ou de droit public». Comme il n'est question que de «grandes» sociétés, une certaine marge d'appréciation est laissée à chacun des députés. Si des divergences de vues venaient à se produire, le bureau trancherait en dernier ressort; il peut sommer les membres du conseil de se faire inscrire au registre des intérêts liant les députés (art. 3quater, 2e al. LCR).

Dans le domaine du droit privé, l'obligation de signaler les intérêts liant les députés s'étend aux sociétés par actions, aux sociétés à responsabilité limitée et aux sociétés coopératives. En outre, le fait d'appartenir à un conseil de fondation de quelque importance (fondation en faveur de la protection des consommateurs) peut également tomber sous le coup de l'obligation de s'annoncer.

Dans le domaine du droit public sont notamment visés: les membres des conseils d'administration (administrateurs) des PTT et des CFF, les administrateurs de la CNSA, les membres du Conseil des écoles polytechniques fédérales, ceux de conseil de fondations importantes («Pro Helvetia» par exemple), et ceux des organes de surveillance d'institutions régies en partie par le droit privé et en partie par le droit public, lorsque lesdites institutions ont pour mandat de s'acquitter de tâches d'intérêt public (Banque nationale, Fonds national, Butyra, Union suisse du commerce de fromage).

L'obligation susmentionnée s'étendrait également aux activités exercées au sein d'organes dirigeants d'entreprises publiques des cantons et des communes (économie énergétique, électricité, par exemple).

Lettre c: L'activité au service d'un syndicat, d'une association patronale, de l'Union des paysans, d'un club d'automobilistes, de l'assocation des propriétaires d'immeubles ou de celle des locataires, d'une organisation de consommateurs, d'une oeuvre d'entraide, d'un groupe de quelque importance à but non lucratif (société de protection de la nature, par exemple) sera réputée fonction permanente de direction ou de consultation de groupes d'intérêts importants.

Lettre d: Les commissions ou organismes permanents de spcialistes ayant un caractère consultatif (par exemple la commission fédérale de spécialistes de l'alcool, la commission nationale suisse pour l'Unesco) figurent sous ce chiffre, à côté des commissions d'experts chargées de préparer des textes juridiques sur le plan constitutionnel ou légal. En outre, l'obligation de signaler les intérêts qui lient les députés se rapporte aussi au fait d'appartenir à des commissions dotées de pouvoirs de décision (par exemple commission des cartels, commission fédérale du cinéma). Le simple fait d'assumer des fonctions exécutives à titre accessoire dans d'autres organes de la Confédération, par exemple, en tant que délégué du Conseil fédéral, peut entraîner aussi l'obligation de s'annoncer.»

Les considérations qui précèdent ne sont rappelées qu'à titre d'illustration. La portée de la disposition proposée devra bien évidemment être adaptée à la réalité et à la dimension cantonale.

Le deuxième axe porte sur la transparence des liens d'intérêts des candidats. En effet, il apparaît indispensable que le corps électoral puisse facilement prendre connaissance des liens d'intérêts économiques des candidats et candidates au pouvoir législatif. Par souci de simplification, il est apparu judicieux d'utiliser une publication - la notice prévue à l'article 54 de la loi sur l'exercice des droits politiques - qui est déjà communiquée à l'ensemble du corps électoral à l'occasion des élections.

Modification de la loi portant règlement du Grand Conseil

Les modifications proposées visent ici à actualiser annuellement l'information transmise par le ou la député-ée et à en assurer la transparence. Ces modifications trouveraient place dans la loi portant règlement du Grand Conseil.

Il est donc proposé de créer un nouveau chapitre de cette loi intitulé «Registre des liens d'intérêts», chapitre qui pourrait s'insérer entre les actuels chapitres IV et V.

A l'instar de la solution retenue au niveau fédéral, il est proposé de tenir un registre des liens d'intérêts (article 29 nouveau, alinéa 1) dans lequel seraient portées les indications communiquées par le ou la député-ée élu-e, indications qui reprennent celles fournies au moment du dépôt de la candidature (article 29 nouveau, alinéa 2).

Il a paru justifié de confier la tâche et la tenue du registre au bureau du Grand Conseil (article 29 nouveau, alinéas 2 et 5). Par ailleurs, les liens d'intérêts pouvant changer en cours de législature, il convient, pour garantir une correcte application des dispositions sur la récusation, de prévoir une actualisation annuelle des informations contenues dans le registre. Cette exigence - qui est aussi reprise de la législation fédérale - a trouvé place dans le projet à l'alinéa 3).

Enfin, pour assurer la plus large publicité au registre, il est nécessaire d'en garantir une publication périodique. Le Mémorial du Grand Conseil paraît l'instrument approprié de cette publicité, celui-ci étant lu par l'ensemble du monde politique et par les médias (article 29, alinéa 4).

Telles sont les raisons pour lesquelles nous vous invitons, Mesdames et Messieurs les députés, à réserver un bon accueil à ce projet de loi.

Préconsultation

M. Bernard Clerc (AdG). L'exposé des motifs de notre projet de loi expose les objectifs que nous souhaitons atteindre; je n'y reviendrai pas et je serai très bref.

Chacune et chacun d'entre nous connaît la méfiance de nombreux citoyens vis-à-vis du monde politique, méfiance parfois entretenue par l'impression que les députés pourraient n'exercer leur mandat que pour défendre des intérêts privés. Il est vrai que des risques de dérapage existent, comme l'actualité nous le montre parfois, d'où l'importance de la transparence en ce qui concerne les liens d'intérêts, que ce soit en matière économique ou sociale. Il est nécessaire pour les citoyens et les citoyennes de connaître, outre l'appartenance à tel ou tel parti, quelle est l'activité professionnelle et économique des candidats et des élus.

Cette nécessité est d'autant plus grande que le poids de l'économie dans les décisions politiques est toujours plus grand. Le règlement de notre Grand Conseil prévoit, à son article 24, qu'un député ou une députée doit s'abstenir lors de conflits d'intérêts. La proposition que nous vous faisons aujourd'hui permettra de faciliter l'application de cette disposition. Pour l'essentiel, d'ailleurs, notre projet reprend les dispositions existantes sur le plan fédéral.

Dès lors, nous vous remercions de bien vouloir renvoyer ce projet en commission.

Mme Maria Roth-Bernasconi (S). Au début de cette année, lorsque nous avions discuté des incompatibilités entre fonctionnaires et la fonction de parlementaire, nous avons souvent mentionné le principe de la séparation des pouvoirs dont le but est de permettre un équilibre entre les trois pouvoirs qui sont le législatif, l'exécutif et le pouvoir judiciaire. De fait, la séparation des pouvoirs est à la base de nos équilibres institutionnels.

La question qui se pose maintenant est de savoir s'il faut prendre en considération d'autres pouvoirs. S'agissant des institutions au XIXème siècle, la discussion par rapport aux normes constitutionnelles évoquait souvent le principe de la séparation de l'Etat et de l'Eglise, alors qu'au XXème siècle le regard s'est focalisé sur l'incompatibilité. Genève est stricte en la matière, comme nous avons encore pu le constater tout récemment avec notre nouveau collègue écologiste. Mais aujourd'hui, le pouvoir de l'Eglise est en quelque sorte remplacé par le pouvoir économique, et Dieu est remplacé par des valeurs comme la rentabilité et l'argent. Je pense, par exemple, à l'exhortation que nous lit le président. Elle ne dit plus que nous travaillons pour le bien de notre patrie, mais pour la prospérité de notre patrie !

Le danger de confusion entre intérêts économiques privés et intérêts publics existe réellement. Nous avons pu le constater, par ailleurs, la semaine passée, en recevant un papier officiel dans une enveloppe du Grand Conseil, qui n'était en fait qu'une publicité pour un livre écrit par le président du Grand Conseil, alors que ce livre n'a aucun lien avec notre travail politique.

M. John Dupraz, prenant l'accent suisse-allemand. Mais c'est un scandale !

Mme Maria Roth-Bernasconi. Jo ! (Rires.) C'est pourquoi il nous semble extrêmement important que l'électeur et l'électrice connaissent les intérêts représentés dans ce parlement. Cette transparence peut nous aider à redevenir un peu plus crédibles aux yeux des citoyens et citoyennes qui, aujourd'hui, n'ont malheureusement pas une très bonne image de la classe politique.

Le projet de loi que nous vous présentons aujourd'hui n'est pas une invention de notre part. Vous avez pu le constater en lisant l'exposé des motifs et mon collègue, M. Clerc, l'a également dit. En effet, ces règles de transparence existent tant au niveau fédéral que dans un certain nombre d'autres parlements cantonaux. Ce projet de loi n'est donc pas révolutionnaire, et nous vous prions de lui faire bon accueil.

M. Bénédict Fontanet (PDC). Mon groupe accueille avec intérêt, mais avec un certain sens critique également, le projet de loi en question. Personne ne saurait, aujourd'hui, être opposé à la transparence. Madame Roth, vous nous avez donné l'exemple du président du Grand Conseil qui nous invite, le cas échéant, à faire l'acquisition de son excellent opuscule. Celui-ci permettrait à certains de nos députés d'en connaître un peu plus sur les fleurs et nos débats en seraient peut-être quelque peu améliorés. Je ne pense pas que ce soit cela le problème. Il est vrai que, dans nos sociétés modernes, transparence et politique doivent aller de pair, mais il faut aussi savoir raison garder. La transparence est une bonne chose, mais nous ne sommes pas des professionnels de la politique ! Le Grand Conseil de la République et canton de Genève n'est tout de même pas le Congrès américain, même si d'aucuns souhaiteraient que nous ayons les mêmes pouvoirs...

M. Jean-Claude Genecand. Et les salaires aussi ! (Rires.)

M. Bénédict Fontanet. Mon ami Jean-Claude Genecand rêve un peu, je crois ! Malheureusement, ce n'est pas le cas, et je ne crois pas que M. Vodoz ait prévu de nous assurer les mêmes salaires que les sénateurs américains pour l'exercice 1995, du moins, en examinant le projet de budget, je n'ai pas constaté que tel était le cas, mais il faudrait être au moins rémunéré au rendement et au nombre d'interventions ! (Brouhaha.)

Cela étant et plus sérieusement, les intentions de ce projet de loi sont tout à fait louables, et je crois que les citoyens sont en droit d'être renseignés sur les activités de leurs députés. Mais je n'aime pas l'opprobre jeté indirectement par ce projet de loi laissant penser qu'un certain nombre d'entre nous, dans le cadre des débats qui nous occupent, seraient plus motivés par leurs intérêts privés que par ceux de la collectivité. Pour exercer cette fonction depuis un certain nombre d'années, je m'aperçois que le sacrifice en termes de temps et de travail est considérable. Il est hors de proportion avec les très éventuels avantages professionnels que l'on pourrait peut-être en retirer le cas échéant.

Le projet de loi a des intentions louables, mais les remèdes et les propositions faites sont excessives. Pour avoir eu l'occasion d'élaborer des listes électorales, je vois mal comment on pourrait demander, par exemple, à trente, quarante, voire cinquante candidats députés de se livrer à un véritable examen de passage pour savoir quels sont leurs intérêts, ce qu'ils ont fait dans leur vie, ce qu'ils feront et ce qu'il seraient susceptibles d'avoir fait. Il n'est pas toujours aisé de trouver les candidats pour les postes électifs, et s'il fallait se livrer à un tel interrogatoire avant même de songer à porter quelqu'un sur une liste, on ne s'en sortirait probablement pas.

La solution, Monsieur Clerc - et là vous avez raison - se trouve au plan fédéral où la collusion possible d'intérêts est susceptible peut-être d'être plus importante encore. Les règles que nous pourrions être amenés à adopter devraient pouvoir correspondre aux normes fédérales s'agissant des candidats effectivement élus au Grand Conseil, mais il me semble tout à fait excessif et déraisonnable d'envoyer à tous les citoyens, outre les nombreuses notices que nous recevons lors des élections, la liste exhaustive des candidats et des intérêts qu'ils sont susceptibles de représenter.

Cela étant, c'est avec intérêt que le groupe parlementaire que je représente examinera ce projet de loi en commission. Mais, à mon sens et pour être efficace, il conviendrait de le limiter aux citoyens élus au Grand Conseil.

M. Nicolas Brunschwig (L). C'est avec étonnement que nous avons pris connaissance de ce projet de loi, et ce pour plusieurs raisons.

Premièrement, s'agissant de profession, il me semble que sur toutes les listes de députés au moment des élections figure, au minimum, la mention de la profession du candidat.

Deuxième élément. Vous parlez de : «sociétés pour le compte de groupes d'intérêts importants». C'est une définition assez vague qui mériterait des précisions. On peut parfois être actif dans des petites sociétés et avoir des liens d'intérêts plus importants que si l'on est actif dans des sociétés importantes. C'est quelque chose dont il faudra débattre et que vous devrez expliquer, Monsieur Clerc.

Troisième élément. Je suis un peu étonné, car vous parlez, sauf erreur, des fonctions d'administrateur. La population connaît l'existence du registre du commerce et tout le monde peut savoir qui est membre de quel conseil d'administration à Genève. Nous ne sommes pas forcément opposés à ce principe, mais nous ne sommes pas convaincus de son utilité et de son importance.

Enfin, il me semble que l'on mentionne de plus en plus l'article 24 dans cette enceinte. Trois mots qui me semblent importants : «les intérêts personnels directs», car si l'on fait un usage trop important de cet article 24, plus aucune position ne pourra être prise par personne sur la plupart des sujets. Voilà les quelques remarques que nous avions à faire, mais nous ne nous opposons pas, bien évidemment, à ce que ce projet de loi soit renvoyé en commission.

M. John Dupraz (R). Notre groupe appuie le renvoi de ce projet de loi en commission, puisque nous en sommes cosignataires. Je suis un peu étonné de la prudence et de l'inquiétude avec laquelle certains de nos collègues, dont certains représentants de milieux très influents dans ce canton, accueillent ce projet de loi. Lorsque l'on fait de la politique et que l'on se présente à une élection, nous devenons des hommes publics...

Des voix socialistes. Des femmes, des femmes !

M. John Dupraz. ...et les gens doivent savoir à qui ils ont affaire. C'est la moindre des choses et ce projet de loi vient tout à fait à point. Il faut que les gens sachent clairement pour qui ils votent. (Quelques applaudissements.)

Le président. Je donne la parole à M. Gardiol.

(Contestations sur tous les bancs.)

Le président. Monsieur Gardiol, nous sommes en préconsultation, vous vous êtes déjà exprimé. (M. Gardiol, imperturbable, reste debout et tente de s'exprimer. L'assemblée s'écroule de rires.)

Ce projet est renvoyé à la commission des droits politiques.