Séance du
jeudi 16 juin 1994 à
17h
53e
législature -
1re
année -
8e
session -
22e
séance
PL 6987-B et objet(s) lié(s)
L'examen du présent projet de loi a débuté lors de la précédente législature, sous la présidence de M. Roger Beer (voir rapport intermédiaire du 12 octobre 1993).
Les travaux de la nouvelle législature ont permis d'identifier un département unique responsable et de clarifier les enjeux.
La loi et a été adoptée, le 20 avril 1994, sous la présidence de M. Pierre- François Unger, président.
La commission de l'enseignement et de l'éducation s'est réunie en présence de M. Lehmann, directeur de l'Office de la jeunesse (OJ) et de Mme RIHS, directrice adjointe de l'OJ.
1. Historique
L'actuelle loi sur la coordination, le contrôle est le subventionnement des institutions spécialisées pour mineurs et jeunes adultes avait été adoptée dans un contexte mouvementé d'examen de la situation générale des institutions subventionnées révélant l'absence de coordination et l'absence d'unification des tarifs ou des conditions d'octroi de subventions.
Sur la base des considérations suivantes: «Les institutions de droit privé qui, spontanément, se chargent, parallèlement à l'Etat ou non, d'activités qui entrent dans les tâches de ce dernier, sont qualifiées d'institutions d'utilité publique.
(...) Les subventions ne sont ni un cadeau, ni des dommages-intérêts. Un particulier est libre ou non de solliciter l'aide financière de la collectivité publique. S'il le fait, il perd une partie de son autonomie. En effet, le rapport juridique issu du subventionnement implique, de part et d'autre, des droits et des obligations.» (Rapport du 23 mai 1985).
La loi adoptée a réglementé dans le détail les conditions de ces relations multiples et décider de les coordonner, de même que les 4 départements alors concernés.
La situation a alors évolué comme suit: face à la commission cantonale de contrôle et de coordination (CCC) instituée par la loi du 1er octobre 1985, «les associations faîtières se sont organisées et se sont dotées des moyens nécessaires à gérer leurs besoins de façon rationnelle.
(...) A l'usage, il s'en est suivi une multiplication des mécanismes de contrôle: institution, organisme faîtier, Association genevoise des organismes d'éducation et de rééducation (AGOER), département concerné, secrétariat permanent (de la CCC), puis enfin de la CCC elle-même.» (Exposé des motifs PL 6987 du 7 juin 1993).
En plus de la multiplicité des contrôles plus ou moins concordant, la possibilité de double subventionnement par deux départements marquait aussi une limite de la coordination.
Devant ces dysfonctionnements, la CCC a cessé de se réunir et a délégué aux départements intéressés le contrôle des comptes et des budgets et le préavis des subventions.
La commission n'a pas été renouvelée en début d'année, dans l'attente de l'actuel projet de loi.
La commission de l'enseignement et de l'éducation a suivi le département de l'instruction publique (DIP) dans son projet de rationalisation.
Au terme de son travail, la commission de l'enseignement et de l'éducation a élaboré et adopté une loi-cadre, moins détaillée que le projet soumis par le Conseil d'Etat, révisant de bout en bout l'actuelle loi en vigueur.
Les grand principes en sont:
- limitation du champ d'application aux institutions genevoises d'éducation spécialisée (IGE), à l'exclusion des institutions scolaires ou dépendantes du département de l'action sociale et de la santé (DASS). Ces IGE dépendent essentiellement du DIP.
- intervention de l'Etat,
- définition des conditions de subventionnement,
- institution d'une commission de l'éducation spécialisée.
Ce nouveau projet de coordination et de contrôles des institutions d'éducation spécialisée marque une nouvelle étape de lisibilité du champ d'application et des compétences, de leur répartition et de leur rattachement aux départements.
La simplification a porté au maximum des possibilités actuelles: quelques institutions soumises à la présente loi ou exclues de la loi faisant exception à l'un ou l'autre des principes énoncés.
Les critères de subventionnement et les mode de comptabilité des institutions contrôlées restant propres à chaque département .
Remarquons finalement que l'association de parents et d'amis de personnes mentalement handicapées (l'APMH) revendiquant pour les leur une prise en charge éducative fera sûrement son chemin. (Voir article 4 de la loi sur l'instruction publique).
2. Audition des représentants du département de l'action sociale et de la santé (DASS)
Depuis deux ans, le DIP et le DASS ont convenu de réaliser des rattachements plus homogènes des institutions privées subventionnées par l'un ou l'autre des deux départements.
Le subventionnement devient alors unique et de ce fait la présentation au budget de l'Etat plus claire.
Par opposition aux établissements d'éducation du DIP, le DASS est en principe spécialisé dans la prise en compte de lieux de vie, ainsi que dans l'âge adulte (depuis 18 ans).
Les institutions pour personnes handicapées mentales constituent aussi un secteur qui a été regroupé dans le budget du DASS, depuis deux ans. Des sommes importantes sont en jeu.
Non dépendant d'une loi (telle la loi sur les IGE) pour les subventions qu'il accorde aux institutions, le DASS assure la surveillance et la coordination des institutions par les moyens suivants:
- relations directes du département avec chaque institution,
- conseil de l'action sociale ( recommandations pour la coordination, les besoins, la politique de l'action sociale),
- loi de financement cantonale,
- acceptation des budgets et contrôle financier cantonal des comptes revisés,
- surveillance de l'OFAS (Office fédéral des assurances sociales),
- existence de règles pour agréer une demande de subvention:
1. prise en considération d'un comité garant de l'utilisation de l'argent public;
2. prise en compte d'un projet socio-éducatif qui s'inscrit dans la politique du canton;
3. prise en compte d'une équipe de professionnels ayant à sa tête un animateur porteur du projet;
- soumission par projet de loi au Grand Conseil de tout nouveau subventionnement.
Le DASS ambitionne d'exiger des plans comptables comparables, coordonnés. Cette action se décidera à l'occasion des regroupements en quelques grands ensembles, sollicités par la DASS auprès des institutions et associations concernées.
En ce qui concerne l'actuel projet de loi, les représentants du département auditionnés estiment profitable de participer à la commission ou d'y être conviés de cas en cas, afin d'échanger les informations et de coordonner les interventions.
3. Audition des représentants de l'ADIGES (Association des directeurs des institutions genevoises d'éducation spécialisée)
L'ADIGES est intervenue très spécifiquement sur deux points du projet de loi:
3.1. La facturation par les IGE (Institutions genevoises d'éducation) du montant de la participation financière des parents et des tiers répondants
Les placements pour enfants et adolescents dans les IGE sont requis par les services placeurs:
- Tuteur général (sur la base de mesures tutélaires),
- Service de la protection de la jeunesse,
- Service médico-pédagogique,
- Tribunal de la jeunesse.
Jusqu'à la fin 1993, les services placeurs, par l'intermédiaire de leurs assistants sociaux, étaient garants de la participation financière des parents à l'égard des institutions et géraient le contentieux.
Le projet de loi du Conseil d'Etat prévoyait d'attribuer cette charge aux institutions ou organismes subventionnés.
Or, pendant la durée des travaux de la commission, cette mesure étant de la compétence du Conseil d'Etat, a déjà été mise en oeuvre. Cette nouvelle pratique a été instituée le 1er janvier 1994.
Les directeurs des institutions font observer que dans les cas de placement la situation est conflictuelle entre parents et enfants ou entre parents et institutions.
Ils craignent que les fonctions éducatives et pédagogiques des IGE soient parasitées par la gestion des payements. A terme, cette tâche pourrait faire cohabiter par exemple, une mise aux poursuites avec une relation d'aide envers les familles, de la part du même intervenant institutionnel.
En plus des questions d'éthique professionnelle, les directeurs voient une augmentation de tâches administratives pour les institutions, des problèmes d'application dans les cas d'urgence et un risque de manque de liquidités étant donné l'absence de tiers garant.
Le département estime quant à lui qu'il n'incombe pas aux institutions de se charger de ce travail, mais à leurs organismes faîtiers. Nous observons cependant que toutes ne sont pas membre de telle structures.
La commission de l'enseignement et de l'éducation sachant que la nouvelle pratique a déjà été introduite et ayant pris connaissance des réticences des directeurs, estime que cette question ne doit pas figurer dans le texte de loi, mais doit pouvoir faire l'objet d'une évaluation et d'une renégociation si nécessaire.
Pour les même motifs, la commission a rejeté une proposition d'amendement visant à légiférer pour rétablir le système antérieur.
3.2. L'introduction de leur représentation dans la nouvelle commission de l'éducation spécialisée
La commission a donné suite à cette revendication justifiée en inscrivant à l'article 9, lettre f, 3 représentants du personnel éducatif dont un responsable d'institution.
La mention de responsable, plutôt que de directeur, permet d'englober les institution de dimension restreinte ou le titre de directeur n'a pas cours.
4. Education spécialisée
Une des fonctions de la nouvelle loi J 8 9 est de définir son champ d'application.
Sans ignorer le difficile débat qu'implique une définition de l'éducation spécialisée, le texte de loi la défini pragmatiquement comme réponse à des besoins socio-éducatifs de mineurs et jeunes adultes en difficulté familiale ou sociale grave placés sur indication des services officiels compétents (service énumérés sous audition de l'ADIGES).
La notion de jeunes adultes reprend celle du droit pénal, soit jusqu'à 25 ans, âge également retenu comme limite pour l'éducation.
Cette définition permet simultanément de fixer la limite autour de laquelle le DIP et le DASS ont déjà entrepris, depuis deux ans, une répartition plus homogène des institutions qui leur sont rattachées. (Voir en annexe la liste actuelle des institutions concernées).
Les institutions subventionnées par le DASS n'étant plus concernées par cette nouvelle version de la loi J 8 9, certains députés se sont interrogé pour savoir s'il serait judicieux d'en créer une autre. (Voir aussi audition des représentants du DASS).
5. Commission de l'éducation spécialisée
5.1. Compétences
La définition générique ci-dessus souligne, par défaut, les compétences octroyées à la commission de l'éducation spécialisée: appréciation des besoins, contrôle de la pertinence et de la qualité des réponses institutionnelles et leur coordination.
Pour ce faire, la commission de l'éducation spécialisée est conçue comme lieu d'examen, de coordination et de proposition en matière d'éducation spécialisée. Cette mission ne peut être dévolue qu'aux professionnels; c'est pourquoi, la commission ne comporte aucun représentant des partis politiques.
L'autorité de décision est le Conseil d'Etat.
La refonte actuelle de la loi vise à alléger le fonctionnement des rapports entre les institutions, leurs organismes de regroupement et le département concerné.
La reformulation de la place et de la fonction de la commission de coordination dans le dispositif est l'axe essentiel de ce projet de loi.
Les autres aménagements, tels que facturation ou rattachement d'institutions à l'un ou l'autre des départements, étant de la compétence du Conseil d'Etat, ont déjà été entrepris indépendamment de l'issue des travaux.
Enfin, dans l'intervalle de carence de la CCC et pour répondre aux besoins de fonctionnement, la direction de l'Office de la jeunesse a déjà constitué une commission consultative et un secrétariat aux institutions (SAI), tenant compte des nouvelles conceptions en la matière.
Le secrétariat aux institutions, sous la direction de l'OJ, contrôle les comptes et étudie les budgets. Il prend en charge également l'enquête qualitative des institutions , la surveillance des institutions, l'examen des conditions requises pour l'ouverture de telles institutions (suivant l'ordonnance fédérale réglant le placement d'enfants, du 19 octobre 1977). Pour ce faire, il collabore avec du personnel du service de la Protection de la jeunesse.
La commission de l'éducation spécialisée, libérée de ces fonctions de contrôle institution par institution, devient la commission responsable de l'élaboration de la politique de l'éducation spécialisée, de la coordination et de l'examen des besoins.
5.2. Composition de la commission de l'éducation spécialisée
Dans la commission instituée, présidée par le directeur de l'Office de la jeunesse (ou de son représentant), sont prévues les modifications suivantes:
un représentant de chaque département concerné:
Suivant le projet de loi concernant la modification de diverses lois suite au changement d'intitulé des départements du 1er mars 1994, les termes génériques de «département compétent ou une expression comparable» sont préférables à la dénomination précise de tel ou tel département.
C'est pourquoi, le département de l'instruction publique, concerné spécifiquement par la présente loi, n'a pas été cité nommément.
Il n'en demeure pas moins que la commission a explicitement souhaité que les institutions d'éducation spécialisée soient subventionnées par un seul département.
Les départements concernés sont inscrits au pluriel afin de prendre en compte les derniers rattachements au DJP et de réserver la possibilité d'adapter la collaboration interdépartementale entre le DIP et le DASS. Ceci d'autant plus que la commission de l'éducation et de l'enseignement a renoncé à instituer le Conseil interdépartemental proposé à l'origine par le Conseil d'Etat dans le projet de loi.
2 représentants des employeurs:
L'AGOER avait souhaité être nommé précisément, elle l'est ici. L'AGOER regroupe presque l'entier des institutions.
3 représentants du personnel éducatif dont un responsable d'institution:
Le nouveau projet de loi prétendant réunir tous les partenaires intéressés autour du problème de l'éducation spécialisée à Genève, l'introduction des représentants du personnel devient évidente.
De plus, la commission a suivi l'indication donnée par les directeurs d'institutions comme devant également être représenté: leur point de vue spécifique sera utilement intégré.
d'un ou de plusieurs experts:
La commission s'est interrogée sur l'opportunité de spécifier, des experts professionnels afin d'éviter les nominations de représentation politique. La commission a estimé que le terme même d'expert s'applique à des compétences spécifiques, relevant ici de l'éducation spécialisée, il ne saurait y avoir de confusion sur l'intention du législateur.
Le nombre d'experts n'est pas arrêté, ceux-ci pouvant être présents à titre permanent ou invités dans une sous-commission ad hoc.
La représentation d'usagers ou de parents d'usagers a été examinée par la commission et il y a été renoncé, du fait que les associations n'existent qu'en regard de problématiques exclues du champ d'application de cette loi (personnes avec handicap mental ou physique, par ex.) et que le placement temporaire ne suscite pas la constitution de telles associations.
6. Commentaires article par article
Titre
La loi concerne seulement les institutions d'éducation spécialisée dont la définition se trouve à l'article 2. Les institutions qui fournissent soins et thérapies ainsi que les institutions à but principal scolaire n'entre donc pas dans cette loi. A ce jour, et en fait, seules les institutions dépendant du département de l'instruction publique sont donc concernées (ainsi que deux institutions dépendantes du DJP).
Article 1
La loi s'occupe de l'aspect financier des institutions subventionnées uniquement. Il s'agit d'institutions privées ou de droit public à l'exclusion des institutions étatiques ou non subventionnées.
La loi souhaite par contre coordonner les activités de toutes les institutions privées, publiques, subventionnées ou non.
Art. 2
Pour savoir si une institution est visée par la présente loi, il faut savoir quel est son but principal: éducation, aide scolaire, intégration professionnelle, thérapie, etc.
Art. 3
L'Etat favorise le développement des institutions en tenant compte de critères quantitatifs et qualitatifs.
Art. 4
L'aide financière est une des formes d'aide de l'Etat aux institutions. Cette aide sous-entend une analyse préalable des besoins du canton.
Art. 5
Les subventions sont des subventions à l'exploitation portées au budget par le Conseil d'Etat, soit des subventions à la construction présentées au Grand Conseil par un projet de loi.
Les subventions couvrent tout ou partie des dépenses d'une association.
Art. 6
Le Conseil d'Etat détaillera les dispositions de la présente loi cadre par règlement.
Ce règlement:
- sur les conditions d'octroi, notamment des conditions contenues à l'article 9 ancienne version: avoir réclamé toutes les subventions fédérales et communales, tenir une comptabilité pour chaque structure.
- sur les modalités d'octroi, montant du versement, etc.
- sur les conditions de restitution des subventions: fixer par règlement comment une subvention déjà accordée peut être réduite ou comment une décision d'octroi peut être révoquée.
Art. 7
L'article 7 contient les conditions principales sine qua non pour obtenir l'aide financière de l'Etat.
a) Il s'agit en général de personnes morales, d'associations sans but lucratif.
b) L'ordonnance sur le placement appliquée par le service de protection de la jeunesse est incontournable. S'y rapportent toutes les dispositions sur la qualité des institutions.
c) Sous-entendu que l'institution a, d'une part, réclamé toutes les subventions et prestations possibles auxquelles elle peut avoir droit et, d'autre part, qu'elle a utilisé ses fonds disponibles à l'exclusion, bien entendu, de fonds affectés.
d) Les conventions collectives de travail sont inscrites au pluriel bien qu'il n'en existe qu'une qui concerne tous les éducateurs. Les directeurs et responsables d'institution ne sont pas compris dans cette convention, le personnel de maison non plus: il faut laisser ouverte la possibilité qu'il s'en crée une.
Du point de vue de l'administration, les conventions collectives ont l'avantage de permettre de connaître les conditions d'engagement et de soumettre toutes les institutions aux mêmes conditions.
L'amendement proposant d'inscrire dans la loi , plutôt que dans le règlement, le respect des conventions collectives a été accepté par 7 oui, contre 4 non (libéraux).
Art. 8
Actuellement, seul est concerné le département de l'instruction publique, mais il ne faut pas exclure qu'à certains moments plusieurs départements puissent être concernés.
Le département de l'instruction publique a d'ores et déjà émis, à l'intention des institutions subventionnées, des directives très précises en matière de gestion et de présentation des budgets et des comptes qui permettent d'avoir une lecture comparative des différents structures.
Art. 9
La commission de l'éducation spécialisée a pour but de réunir autour d'une même table toutes les parties intéressées à l'éducation spécialisée afin d'élaborer à l'intention des départements concernés tout élément utile à une politique de l'éducation spécialisée. Ces réunions permettront aussi aux parties de s'informer mutuellement et d'assurer le lien entre diverses structures privées ou publiques concernées.
A l'initiative du directeur général de l'Office de la jeunesse, un groupe de travail semblable à la commission visée se réunit déjà régulièrement.
Art. 10
Il est bien entendu que l'élaboration de la politique et de la coordination des institutions ne visent pas seulement les institutions subventionnées mais toutes les institutions du canton subventionnées ou non, publiques ou privées.
7. Conclusions
La commission de l'enseignement et de l'éducation a accepté à l'unanimité ce projet de loi destiné à rendre plus fonctionnel la coordination, le contrôle et l'octroi de subvention aux institutions spécialisées pour mineurs et jeunes adultes et vous invite, Mesdames et Messieurs les députés, à suivre ses conclusions et à adopter ce projet de loi.
ANNEXE 1
ANNEXE 2
Secrétariat du Grand Conseil
Proposition du Conseil d'Etat
Dépôt : 7 juin 1993
PL 6987
PROJET DE LOI
modifiant la loi sur la coordination, le contrôle et le subventionnementdes institutions genevoises d'éducation spécialisée pour mineurs et jeunes adultes
(J 8 9)
LE GRAND CONSEIL
Décrète ce qui suit :
Article unique
La loi sur la coordination, le contrôle et le subventionnement des institutions genevoises d'éducation spécialisée pour mineurs et jeunes adultes, du 20 juin 1985, est modifiée comme suit :
Article 1, al. 2, lettre a (nouvelle teneur)
a) aux institutions gérées par les départements sous réserve de l'article 16, lettre b ;
Art. 6, al. 1, lettre a (nouvelle teneur)
a) subventions destinées à couvrir, partiellement ou totalement, les charges d'exploitation d'après des budgets et des comptes approuvés par les départements dont dépendent les institutions (ci-après les départements intéressés) ;
Art. 8, al. 1 (nouvelle teneur)
Compétences
1 L'octroi de subventions à l'exploitation est du ressort du Conseil d'Etat qui prévoit, dans le budget, les crédits nécessaires, sur proposition des départements intéressés.
Art. 9, al. 1, 1re phrase, lettres e, g, i, j(nouvelle teneur)
Charges et conditions en général
Les institutions ou organismes qui sollicitent l'aide financière de l'Etat doivent :
e) avoir fait appel à toutes les subventions communales et fédérales, ainsi qu'aux prestations auxquelles ils peuvent prétendre ;
g) avoir utilisé leurs fonds propres disponibles ;
i) respecter les charges fixées et les conditions mises à l'octroi et à l'emploi des subventions de l'Etat, ainsi que les budgets approuvés par les départements intéressés ;
j) facturer le montant de la participation financière des parents et des tiers répondants fixé par les départements intéressés.
CHAPITRE IV
Coordination Gestion Contrôle(nouvelle teneur)
Art. 14 (nouvelle teneur)
Commissionde l'éducation spécialisée
1 Une commission de l'éducation spécialisée est instituée.
Composition
2 Elle est composée de 12 à 14 membres, soit :
a) des représentants des départements intéressés ;
b) du directeur de l'office de la jeunesses ou de son représentant ;
c) de représentants des services placeurs ;
d) de représentants de l'autorité de surveillance en matière de placement de mineurs ;
e) de représentants d'organismes d'éducation spécialisée et d'associations professionnelles et syndicales concernées ;
f) de représentants des centres de formation concernés.
3 Les membres de la commission sont désignés par le Conseil d'Etat pour une période de 4 ans.
Fonctionne-ment
4 La commission est présidée annuellement à tour de rôle par un représentant des départements intéressés.
5 La commission peut désigner des sous-commissions de travail permanentes ou ponctuelles.
6 La commission se réunit au moins quatre fois l'an.
Art. 15 (nouvelle teneur)
Mission
1 La commission fait des propositions dans le cadre de la politique générale de l'éducation spécialisée. A cet effet :
a) elle élabore et soumet toute proposition qu'elle juge utile ;
b) elle favorise l'information et la coordination entre parties intéressées ;
c) elle préavise toute mesure utile.
Art. 16 (nouvelle teneur)
Conseilinterdépar-temental de gestion et de contrôle
Les représentants des départements intéressés sont constitués en un conseil de gestion et de contrôle :
a) ils examinent la gestion, les budgets et les comptes des institutions qu'ils subventionnent ;
b) ils émettent à l'intention du Conseil d'Etat un préavis sur la création, la transformation, le regroupement ou la fermeture d'institutions après avoir pris connaissance des besoins et des moyens en placement y compris dans les structures pour mineurs et jeunes adultes non soumises à la présente loi au sens de l'article 1, alinéa 2 ci dessus ;
c) ils émettent à l'intention du Conseil d'Etat un préavis sur le caractère d'utilité publique d'une institution ;
d) ils proposent au Conseil d'Etat l'octroi, la réduction, la révocation de décision d'octroi ainsi que la restitution de subventions ;
e) ils émettent des recommandations ou des directives de gestion à l'intention des institutions ;
f) ils fixent la participation financière des parents ou des tiers répondants ;
g) ils collaborent avec les autorités chargées de contrôler les placements sur le plan qualitatif en vertu des dispositions fédérales et cantonales ;
h) ils veillent à l'application de la présente loi.
Art. 17 (abrogé)
Art. 18 (abrogé)
Premier débat
Mme Gabrielle Maulini-Dreyfus (Ve), rapporteuse. Je présente un ajout assez formel. Les travaux de la commission ont eu lieu à propos d'un projet de loi déposé par le Conseil d'Etat. Le projet de loi qui vous est soumis est différent et il a été élaboré et adopté par la commission de l'enseignement et de l'éducation. Il s'agit d'une loi-cadre à la place du projet plus détaillé que le Conseil d'Etat nous avait soumis.
C'est pourquoi nous avons décidé de faire une numérotation différente des projets. Le président du Grand Conseil a fait remarquer que le deuxième projet, soit celui adopté à l'unanimité par la commission de l'enseignement, n'avait pas d'auteur mentionné. Nous avons donc procédé à une récolte de signatures d'un représentant par groupe. Il s'agit de Mmes Hagmann, Reusse-Decrey, Maulini-Dreyfus et de MM. Beer, Boesch et Unger.
Je propose une autre correction formelle dans l'annexe, pour ceux qui ont suivi le texte de ce rapport. Il est fait état d'une institution appelée le «Boveau», rattachée au DIP. C'est une erreur. En effet, comme c'est indiqué dans le tableau, le «Boveau» n'est pas une institution subventionnée; c'est une institution d'Etat inscrite au budget, il faut donc l'enlever de ce tableau.
Le président. Je vous remercie de ces précisions, Madame, et d'avoir ainsi clarifié la situation.
Mme Elisabeth Reusse-Decrey (S). Lors de nos travaux en commission, j'avais fait une proposition d'amendement, sur laquelle je m'étais réservé la possibilité de revenir après prise d'informations. En effet, dans le projet de loi initial déposé par le Conseil d'Etat, un article stipulait que les institutions devaient facturer le montant de la participation financière des parents et des tiers répondants fixé par les départements intéressés. Entre-temps, par voie de règlement, le 1er janvier, cette disposition est entrée en vigueur et a donc été retirée du projet de loi. Lorsque nous avons auditionné les directeurs d'institution, ils ont souligné trois difficultés par rapport à ce point :
1) d'ordre administratif : en effet, pour les grandes institutions regroupées, il était possible d'absorber ce nouveau travail, mais, pour les petites institutions, cela posait davantage de problèmes administratifs.
2) d'ordre financier : les retards dans les paiements pouvaient occasionner des difficultés économiques pour les institutions.
3) d'ordre relationnel - c'est le point le plus important : les familles dont les enfants sont placés sont souvent elles-mêmes en difficultés sociale et psychologique. Les contacts entre ces directeurs d'institution et les familles sont donc essentiels et pas toujours faciles; y ajouter un aspect financier semblait difficile à assumer par les directeurs d'institution. Lorsque nous avons auditionné ces directeurs, ces nouvelles mesures venaient d'entrer en vigueur et il était peut-être un peu tôt pour faire un bilan, face à leurs inquiétudes. J'ai donc repris contact avec eux dernièrement. Ils ont confirmé les difficultés déjà évoquées ainsi que d'autres supplémentaires. Par exemple, les enfants sont parfois déplacés d'une institution à l'autre et les institutions doivent se facturer des montants entre elles, ce qui leur pose des problèmes.
C'est pourquoi je propose l'amendement suivant, de manière à revenir à l'ancienne pratique, à l'article 8, alinéa 5 (nouveau) :
«Ils - soit les départements concernés - chargent les services placeurs de facturer et percevoir le montant de la participation financière des parents et des tiers répondants fixée par les départements intéressés.».
J'ai déposé cet amendement sur votre bureau, Monsieur le Président.
Le président. Nous l'avons. Je vous demanderai de nous interrompre au moment du deuxième débat.
M. Armand Lombard (L). Le point soulevé par Mme Reusse-Decrey - je ne veux pas revenir sur toute son argumentation - a été mis en règlement, et il n'a, précisément, pas été mis dans la loi. En effet, s'il avait été dans la loi ou s'il revient dans la loi, ce point sera figé dans la loi, même si elle peut être modifiée par la suite. Mais nous savons qu'il est toujours difficile de remodifier une loi pour un détail.
Cette sombre affaire de facturation doit dépasser bon nombre d'entre vous. En effet, c'est une simple affaire d'organisation, d'exécution et de détails, qui a été mise en règlement pour que le Conseil d'Etat ou les organes d'application du Conseil d'Etat puissent, le cas échéant, au vu des aléas et du fonctionnement de cette facturation, revenir sur une position et l'améliorer d'entente avec les organes concernés. Sans même entrer sur la discussion de la facturation, je vous recommande donc de ne pas prévoir cet élément dans la loi, car il ne pourrait pas être changé facilement. Il faut donc mieux le laisser dans le règlement et faire confiance aux autorités et aux contacts entre les institutions et le DIP qui ont l'air d'être très bons ou en tout cas suffisants pour pouvoir solutionner ce problème eux-mêmes.
Je ne souscrirai donc pas à cet amendement.
Mme Martine Brunschwig Graf, conseillère d'Etat. Je vous signale tout d'abord que le Conseil d'Etat retirera le projet 6987 pour la clarté des débats et le réconfort de la rapporteuse, ce qui fait que cela vous permettra de voter en toute tranquillité le projet de loi tel qu'il a été adopté par la commission, à savoir le 7103.
La commission a jugé, à bon droit, que la législation qu'il fallait adopter en la matière devait être une législation-cadre et non pas trop détaillée. En effet, une loi qui comporte trop de détails ignore toujours l'une ou l'autre des nécessités. Je le dis par expérience, ayant participé à la défunte commission qui s'occupait à l'époque d'octroyer les subventions à ces institutions. L'on peut dire que le projet de loi tel qu'il a été voté par la commission, dans tous ses aspects, présente l'avantage d'être à la fois réaliste, applicable et de tenir compte, finalement, de ce qui est l'intérêt des institutions et de celles et ceux qui doivent y séjourner.
Avant de voter ce projet et par rapport à l'amendement de Mme Reusse-Decrey, je tiens à vous dire ce qui suit. Il ne me semble pas souhaitable d'inscrire dans la loi ce type de disposition relative à l'encaissement. Il est vrai que le système d'encaissement tel qu'il était pratiqué durant des années était unique; ce sont pratiquement les seules institutions pour lesquelles l'Etat se charge de procéder aux encaissements et à la redistribution systématiquement par le biais des services placeurs. Madame, les institutions, même dans l'ancien système, avaient déjà toute une paperasse et un système administratif, ne serait-ce que pour inscrire tous les renseignements. Je le sais pour avoir vu les documents, année après année, qu'elles devaient produire pour justifier les subventions.
Lorsque vous regardez le tableau de la page 18, vous constaterez, effectivement, que très peu d'institutions ne disposent pas, à un titre ou à un autre, d'une organisation centralisée qui gère plusieurs maisons. Il y a donc une administration qui est capable d'assumer ce type de charges. S'il devait s'avérer qu'à la longue et sur une période de temps que l'on peut estimer à un ou deux ans le système qui a été mis en place ne donnait pas satisfaction pour des raisons objectives et non pas simplement subjectives, nous sommes prêts à réviser notre position. Cela est très clair. Mais il est anormal d'avoir un intermédiaire entre l'utilisateur ou le parent de l'utilisateur et l'institution, ce qui pour l'Etat revient, en termes administratifs, à des charges qui ne sont pas nécessairement utiles. Je préfère consacrer nos énergies à des choses plus concrètes que de jouer les intermédiaires pour des encaissements et des reversements de factures.
Cela étant, je le répète, s'il devait s'avérer que ce système ne donne pas satisfaction pour des raisons explicables, nous ne nous obstinerons pas à le pratiquer. Pour l'heure, nous souhaitons au moins attendre une année pour voir comment les choses se passent et faire un bilan avec les institutions.
Je rappelle, par ailleurs, que la commission qui se mettra en place à la suite de ce projet de loi aura tout loisir de faire les propositions nécessaires dès lors qu'elle aura pris ses fonctions.
PL 6987-B
Ce projet de loi est retiré par le Conseil d'Etat.
PL 7103
Mis aux voix, le projet est adopté en premier débat.
Deuxième débat
Le titre et le préambule sont adoptés, de même que les articles 1 à 7.
Art. 8
Le président. Je mets aux voix l'amendement de Mme Reusse-Decrey sur l'article 8, alinéa 5 (nouveau) :
«Ils chargent les services placeurs de facturer et percevoir le montant de la participation financière des parents et des tiers répondants fixée par les départements intéressés.».
Mme Elisabeth Reusse-Decrey (S). Suite aux arguments de Mme Brunschwig-Graf, et vu qu'elle a l'air de s'engager à faire un bilan d'ici une année, je retire cet amendement, quitte à revenir ultérieurement sur ce problème.
Mis aux voix, l'article 8 est adopté, de même que les articles 9 à 12.
Troisième débat
Ce projet est adopté en troisième débat, par article et dans son ensemble.
La loi est ainsi conçue :
LOI
sur la coordination, le contrôle et l'octroi de subventions aux institutions genevoises d'éducation spécialisée pour mineurs et jeunes adultes
LE GRAND CONSEIL
Décrète ce qui suit:
CHAPITRE I
Dispositions générales
Champ d'application
Article 1
1 La présente loi détermine l'octroi de subventions aux institutions genevoises d'éducation spécialisée pour mineurs et jeunes adultes (ci-après institutions) privées ou gérées par des fondations ou établissements de droit public.
2 Elle prévoit le contrôle de la gestion financière des institutions subventionnées.
3 Elle régit en outre la coordination des activités de toutes les institutions privées ou publiques.
Définition
Art. 2
Sont des institutions au sens de la présente loi les établissements et les structures qui répondent à des besoins socio-éducatifs de mineurs et jeunes adultes en difficulté familiale ou sociale grave placés sur indication des services officiels compétents.
But
Art. 3
L'Etat favorise le développement des institutions qui répondent aux besoins de la population concernée.
CHAPITRE II
Nature et étendue de l'intervention et de l'aidede l'Etat
Aide financière
Art. 4
Dans les limites des crédits budgétaires et selon les besoins de l'équipement du canton, l'Etat peut apporter une aide financière aux institutions.
Compétences
Art. 5
1 L'octroi de subventions à l'exploitation est du ressort du Conseil d'Etat qui prévoit, dans le budget, les crédits nécessaires.
2 L'attribution de subventions à la construction, à la transformation, à l'agrandissement ou à l'acquisition d'immeubles est de la compétence du Grand Conseil. Le Conseil d'Etat lui présente un projet de loi avec une proposition de financement.
CHAPITRE III
Conditions, charges et modalités d'octroides subventions
En général
Art. 6
1 La loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat de Genève, du 7 octobre 1993, est applicable.
2 En outre, le Conseil d'Etat fixe, par règlement, les conditions d'octroi, de versement et de restitution des subventions.
Charges et conditions
Art. 7
Les institutions qui sollicitent l'aide financière de l'Etat doivent pour le moins
a)
jouir de la personnalité juridique et ne poursuivre aucun but lucratif;
b)
se conformer aux prescriptions fédérales et cantonales sur le placement des mineurs hors du foyer familial;
c)
s'engager à respecter les charges et conditions fixées à l'octroi et à l'emploi des subventions de l'Etat;
d)
respecter les conventions collectives de travail.
CHAPITRE IV
Contrôle et coordination
Contrôle
Art. 8
1 Les départements concernés se coordonnent et veillent à l'application de la présente loi.
2 Ils émettent, à l'intention des institutions qui sollicitent l'aide financière de l'Etat, des directives en matière de gestion et de présentation des budgets et des comptes.
3 Ils examinent la gestion, les budgets et les comptes des institutions qu'ils subventionnent.
4 Ils émettent, à l'intention du Conseil d'Etat, un préavis sur l'octroi de subventions.
Coordination Commission de l'éducation spécialisée Composition
Art. 9
1 Une commission de l'éducation spécialisée est instituée.
2 Elle est composée de 12 à 15 membres soit:
a)
du directeur de l'office de la jeunesse ou de son représentant;
b)
du représentant de chaque département concerné;
c)
de 2 représentants des services placeurs de l'office de la jeunesse et d'un représentant du tribunal de la jeunesse;
d)
d'un représentant de l'autorité de surveillance en matière de placements de mineurs;
e)
de 2 représentants des employeurs;
f)
de 3 représentants du personnel éducatif dont un responsable d'institution;
g)
d'un représentant des centres de formation concernés;
h)
d'un ou plusieurs experts.
3 Les membres de la commission sont désignés par le Conseil d'Etat, sur proposition des milieux intéressés qu'ils représentent, pour une durée de 4 ans, renouvelables deux fois au maximum, pour les personnes visées par l'alinéa 2 ci-dessus, lettres e à h.
4 La commission est présidéee par le directeur général de l'office de la jeunesse ou son représentant.
5 La commission peut désigner des sous-commissions de travail permanentes ou ponctuelles; dans ce cadre, elle peut faire appel à des spécialistes extérieurs.
6 La commission se réunit au moins quatre fois l'an.
Rôle
Art. 10
1 La commission participe à l'élaboration de la politique de l'éducation spécialisée et émet des préavis à l'intention des départements concernés.
2 Elle évalue les besoins en placement et les prestations offertes par le dispositif institutionnel du canton.
3 Elle réunit les éléments utiles à toute mesure telle l'ouverture, la fermeture ou les modifications à apporter aux institutions.
4 La commission favorise la communication et la coordination entre les structures concernées privées ou publiques.
CHAPITRE V
Dispositions finales
Dispositions d'application
Art. 11
Le Conseil d'Etat fixe par règlement les dispositions relatives à l'application de la présente loi.
Art. 12
Sont abrogés:
Clause abrogatoire
a) la loi sur la coordination, le contrôle et le subventionnement des institutions genevoises d'éducation spécialisée pour mineurs et jeunes adultes, du 20 juin 1985 (J 8/9);
b) l'article 8, alinéa 1, chiffre 72° de la loi sur le Tribunal administratif et le Tribunal des conflits, du 29 mai 1970 (E 3,5/1).