Séance du jeudi 16 juin 1994 à 17h
53^e législature - 1^re année - 8^e session - 22^e séance

9. Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur les objets suivants :

Le Conseil d'Etat entend répondre simultanément aux deux motions précitées, qui reposent sur la même préoccupation, à savoir la dichotomie existant entre propriétaires et locataires concernant la prise en charge des frais liés au chauffage et à la production d'eau chaude sanitaire. C'est ainsi que les locataires, par le biais de charges, supportent les frais liés au chauffage et à la production d'eau chaude sans avoir la possibilité de se prononcer sur la gestion et l'exploitation du bâtiment dans la mesure où sa conception et celle de son installation de chauffage, de même que la conduite de cette dernière, relèvent de la compétence du seul propriétaire. Quant à ce dernier, il se heurtera à des difficultés avec ses locataires s'il augmente les loyers, même si cette augmentation est totalement compensée par les économies sur les frais de combustible attendues à l'issue des travaux d'amélioration. Par ailleurs, il se trouve dans l'impossibilité, en raison du droit fédéral, de répercuter les charges liées aux travaux précités sur les frais de chauffage et de préparation d'eau chaude sanitaire. Il résulte de cet état de fait que l'amélioration des bilans thermiques relatifs aux immeubles existants, aux fins d'économiser l'énergie, n'est ainsi pas favorisée.

1. Actions entreprises par l'Etat en vue d'une gestion plus rationnelle de l'énergie dans les immeubles de logement

La formation, l'aide à la décision et la sensibilisation des partenaires de l'immobilier dans le but de l'amélioration de la performance énergétique est à l'origine de toute une série d'actions de l'office cantonal de l'énergie (OCEN). Parmi ces dernières, on mentionnera:

- un cours sur l'exploitation et l'entretien des chaufferies;

- un cours sur le thème «Energie dans le bâtiment» à l'intention des responsables des services techniques d'agences immobilières;

- un cours de formation et de perfectionnement en matière d'amélioration thermique du bâtiment, auquel ont participé environ 150 professionnels;

- un cours post-diplôme en énergétique du bâtiment (cours Energie + Bâtiment, de septembre 1993 à juin 1994) suivi par 24 architectes et ingénieurs établis à Genève, à la mise sur pied duquel ont collaboré d'autres services cantonaux romands de l'énergie, les écoles d'ingénieurs de Genève et d'autres villes de Suisse romande. Ce cours sera réorganisé pour l'année scolaire 1994-1995;

- des séminaires d'information aux professionnels;

- une démarche consistant à mettre au point, en collaboration avec une agence immobilière de la place, une méthode d'évaluation rapide de l'état thermique des bâtiments d'un parc et à orienter la recherche d'améliorations efficaces (GEPI - gestion énergétique d'un parc immobilier), qui sera diffusée prochainement sous forme d'un logiciel d'application;

- des prestations telles que le diagnostic thermique, le calcul de l'indice de dépense d'énergie, l'établissement de la signature énergétique ou la détection des pertes thermiques à l'aide d'une caméra infrarouge (thermovision);

- les campagnes d'information, au moyen du magazine tous ménages d'information sur l'énergie et de l'Energibus;

- l'examen de questions liées à l'amélioration thermique des bâtiments (600 en 1993) dans le cadre du centre d'information sur l'énergie;

- des interventions auprès de gérants immobiliers pour soutenir des démarches visant des objectifs d'économie d'énergie;

- la collaboration avec des régies, des bureaux d'ingénieurs et des entreprises de chauffage (programmes d'assainissement de bâtiments ou de parcs immobiliers, diffusion de connaissances et outils d'aide à la décision, consultations individuelles).

S'ajoutant aux démarches précitées, une campagne de mesures expérimentale, portant sur plus de 300 logements, a été conduite dès 1985 par le département de l'économie publique pendant trois saisons de chauffage, en prévision de la mise en application du décompte individuel des frais de chauffage à Genève, conformément à l'article 160 C, alinéa 3 de la constitution genevoise. L'introduction du décompte a été décidée par le Grand Conseil en date du 9 avril 1992, à l'occasion de l'adoption par le parlement cantonal du projet de loi 6545 modifiant la loi sur l'énergie (LE), la loi sur les constructions et installations diverses (LCI) et la loi sur l'organisation des Services industriels de Genève. Les dispositions relatives aux décomptes individuels de chauffage et d'eau chaude sanitaire, telles que le principe selon lequel le décompte ne saurait être appliqué lorsqu'il en résulterait des coûts disproportionnés par rapport au résultat obtenu, notamment dans le cas des bâtiments pour lesquels l'indice de dépense d'énergie (IDE) est inférieur à un certain seuil, figurent à l'article 119 de la LCI, la LE ayant été complétée par un article 15 B pendant le calcul de l'indice obligatoire pour tous les bâtiments existants d'au moins 5 utilisateurs d'une installation de chauffage central, en vue de déterminer notamment leur assujettissement au décompte.

Par la suite, soit lors de sa séance du 21 octobre 1992, le Conseil d'Etat a modifié les règlements d'application de la LCI et de la LE par l'inscription des modalités d'application du décompte et du calcul de l'indice. C'est ainsi que le nouvel article 56 B du règlement d'application de la LCI fixe le seuil précité à 600 MJ/m2.an sur la moyenne des deux dernières années.

Le dispositif pour le calcul de l'IDE a été mis en place en 1993, plus de 50 professionnels s'étant d'ores et déjà adressés à l'OCEN afin d'être mis au bénéfice d'une concession pour l'exécution de cette tâche.

2. Tentative d'expérimentation à Genève d'un modèle de convention entre propriétaires et locataires en vue de favoriser l'amélioration thermique des bâtiments

2.1 Relation avec la législation existante

Une convention établie entre propriétaires et locataires en vue de favoriser l'amélioration thermique des bâtiments n'introduirait aucune obligation allant au-delà des dispositions mises en vigueur à Genève dans le même but.

En effet, la solution proposée par les motionnaires est une convention de nature privée, qui n'aurait aucun effet obligatoire pour les personnes non signataires, et dont l'initiative ne peut émaner que des parties concernées.

Dans cette optique et sur demande du Conseil d'Etat, la répartition entre propriétaires et locataires des frais inhérents aux investissements visant à économiser l'énergie a été examinée à plusieurs reprises durant la décennie écoulée, par la commission cantonale en matière d'énergie (CCME), devenue par la suite commission technique cantonale en matière d'énergie (COTEN).

2.2 Expérimentation du modèle de convention à Genève

La commission a pris contact avec les partenaires sociaux du logement en vue d'expérimenter la formule proposée par l'ADER dans quelques immeubles pour lesquels d'importants travaux susceptibles d'abaisser leur consommation d'énergie seraient justifiés, étant donné que cette formule n'a, depuis son élaboration en 1981 et selon les sources consultées par la commission, donné lieu à aucune application concrète.

Tant les milieux immobiliers que les représentants des locataires ont proposé à la CCME d'examiner des cas d'immeubles gros consommateurs d'énergie. Pour certains de ces bâtiments, la commission a fait procéder à des analyses et a élaboré un programme de travaux d'amélioration thermique.

L'examen de ces dossiers a mis en évidence plusieurs obstacles de nature technique, juridique, financière et sociale s'opposant à la conclusion d'une répartition conventionnelle des frais entre propriétaires et locataires concernés. On relèvera, en particulier,

- la difficulté de déterminer la contribution à l'amélioration thermique d'un immeuble de chaque investissement pris isolément lorsque l'on prévoit l'exécution simultanée de plusieurs catégories de travaux visant à réduire la consommation d'énergie;

- l'opposition du droit fédéral en vigueur à la comptabilisation dans les dépenses de chauffage et de préparation d'eau chaude sanitaire des charges liées aux investissements susmentionnés;

- le problème non résolu posé par la détermination des responsabilités au cas où les investissements consentis n'apporteraient pas les résultats escomptés en matière d'économie d'énergie;

- l'impossibilité de procéder à une expérience de répartition des frais lorsque les investissements envisagés sont trop importants comparativement aux économies d'énergie prévues ou en cas de litiges entre propriétaires et locataires, notamment lorsque ces derniers sont opposés aux travaux souhaités par les propriétaires;

- l'immense difficulté de réunir l'unanimité des locataires (nécessité liée à la modification du bail) même en cas de propositions globalement avantageuses pour ceux-ci.

Malgré une adaptation par les juristes du département de l'économie publique, alors chargé de la politique cantonale en matière d'énergie, du modèle de convention auquel se référaient les auteurs de la motion 223, une nouvelle tentative est restée sans résultat et considérant l'importance du dispositif développé à Genève afin de favoriser les économies d'énergie dans le domaine bâti, le département précité a jugé opportun de ne plus considérer comme prioritaire la procédure consistant en la conclusion d'une convention entre propriétaires et locataires afin de favoriser l'amélioration thermique des bâtiments.

3. Introduction de dispositions touchant à la politique énergétique dans le droit fédéral en matière de contrat de bail

Il ressort notamment des considérations précédentes que des démarches répondant aux préoccupations des auteurs de la motion 651 ont été effectuées bien avant que ces derniers ne soulèvent le problème faisant l'objet du présent rapport.

Concernant la répartition des frais d'investissements d'amélioration thermique, question traitée sous point 2 ci-dessus, nous observons qu'une modification du code des obligations relative au contrat de bail est entrée en vigueur le 1er juillet 1990. Or, rien ne figure dans cette nouvelle loi, qui reprend une partie des principes définis par l'arrêté fédéral instaurant des mesures pour lutter contre les abus dans le secteur locatif, dans le but d'encourager les opérations visant à économiser l'énergie.

4. Législation genevoise

Outre les prestations de l'OCEN, telles que répertoriées sous point 1 ci-dessus, cinq instruments légaux sont susceptibles de favoriser les économies d'énergie dans le bâtiment à court et à moyen terme, soit:

a) l'obligation d'installer le décompte individuel des frais de chauffage dans les bâtiments existants, dont l'indice de dépense d'énergie pour la production de chaleur dépasse 600 MJ/m2.a;

b) l'introduction du décompte individuel d'eau chaude sanitaire dans tous les bâtiments neufs et dans les immeubles existants dans lesquels un tel procédé peut techniquement être mis en place;

c) l'obligation d'adaptation à l'OPair 92, ordonnance qui spécifie notamment des rendements énergétiques minimums pour les chaudières;

d) l'obligation de changement des fenêtres à simple vitrage d'ici à 1998;

e) le subventionnement, jusqu'à 50%, des installations solaires, dont la contribution aux économies d'énergie peut représenter un abaissement de l'IDC compris entre 50 et 100 MJ/m2.a;

f) les mesures d'aide fiscale mises à disposition des propriétaires pour les investissements destinés à économiser l'énergie et/ou à protéger l'environnement.

L'action du décompte individuel des frais de chauffage est d'inciter les usagers, par le biais de leur porte-monnaie, à lutter contre les températures excessives qui pourraient leur être fournies par leur installation de chauffage.

Dans les cas d'un bâtiment où le chauffage est contrôlé de façon particulièrement serrée et, par conséquent, où il n'y a pas de température excessive, le décompte individuel des frais de chauffage ne peut pratiquement pas amener d'économie d'énergie. Il est donc normal qu'un bâtiment où l'énergie est gérée de façon rigoureuse ne soit pas astreint au décompte individuel des frais de chauffage. C'est ce principe qui a été adopté par la législation genevoise.

Pour cette raison, le propriétaire a tout intérêt à se conformer, dès à présent, à l'obligation de changer les fenêtres, ce qui va concourir à la réduction du besoin en chauffage et aux exigences de l'OPair 92 qui va, elle, contribuer à accroître le rendement de la chaufferie.

Par ailleurs, notre Conseil tient à relever que l'introduction de nouvelles mesures d'aide fiscale résulte d'une initiative de l'OCEN, l'objectif poursuivi par l'office étant de proposer un dispositif plus incitatif que l'instruction (n° 122) mise en vigueur par l'administration fiscale cantonale en 1979, document selon lequel seul un nombre limité d'investissements liés à l'isolation thermique des bâtiments et à l'installation de systèmes énergétiques étaient admissibles fiscalement au titre de frais d'entretien, le solde des dépenses non admises étant considéré comme plus-value des immeubles.

Les restrictions qui rendaient l'instruction précitée peu attractive seront levées dès le 1er janvier 1995 par l'entrée en vigueur d'un nouveau texte, daté du 1er novembre 1993, qui prévoit notamment que, tant pour l'impôt fédéral direct que pour l'impôt cantonal et communal genevois,

- les investissements destinés à économiser l'énergie et à ménager l'environnement, tels que définis à l'article 5 de l'ordonnance fédérale du 24 août 1992 sur la déduction des frais relatifs aux immeubles privés dans le cadre de l'impôt fédéral direct et explicités par une autre ordonnance fédérale, également datée du 24 août 1992, sur les mesures en faveur de l'utilisation rationnelle de l'énergie et le recours aux énergies renouvelables, seront totalement assimilées à des frais d'entretien et, par conséquent, déductibles du revenu du contribuable;

- les investissements précités ne donneront pas lieu à des plus-values.

L'assimilation à des frais d'entretien déductibles des investissements destinés à économiser l'énergie et à protéger l'environnement devrait, en particulier, permettre d'orienter l'utilisation de provisions pour grands travaux constituées en application de l'instruction n° 125 de l'administration fiscale cantonale, du 21 janvier 1979, qui permet de bloquer, rappelons-le, pour une durée de 10 ans au maximum, une partie du revenu locatif sans payer d'impôt sur le bénéfice.

5. Conclusions

Ces considérations conduisent le gouvernement cantonal à attirer l'attention du Grand Conseil sur l'existence et le développement à Genève d'un important dispositif allant manifestement dans le sens des préoccupations exprimées par les auteurs des motions 651 et 223, soit

- les initiatives prises par l'OCEN afin de promouvoir une utilisation plus rationnelle de l'énergie dans les immeubles de logement, le nombre élevé de bénéficiaires des prestations de l'office prouvant que ces dernières répondent incontestablement à un besoin;

- les dispositions légales susmentionnées, dont l'application a d'ores et déjà donné lieu à de substantielles économies d'énergie dans le domaine bâti.

ANNEXES

M 651

MOTION

concernant l'encouragement des économies d'énergiedans les immeubles locatifs

LE GRAND CONSEIL,

considérant :

- que l'amélioration du rendement des chauffages représente une contribution importante à la baisse de la consommation de combustible;

- que de nombreux locaux de travail et d'habitation sont chauffés de façon irrationnelle,

invite le Conseil d'Etat

- à étudier des mesures d'incitation qui permettraient de réduire efficacement la consommation de combustible dans les immeubles locatifs;

- à éditer une information précise démontrant que, même sans rentabilité financière, des mesures d'économies et de bonne gestion de l'énergie dans l'habitat sont nécessaires.

M 223

MOTION

concernant l'amélioration thermique des bâtiments

LE GRAND CONSEIL,

constatant :

- les résultats de l'étude typologique, entreprise par le département de l'économie publique, notamment qu'il est possible d'économiser une part importante de la consommation actuelle pour le chauffage et la production d'eau chaude des bâtiments existants;

- les difficultés rencontrées aujourd'hui par les propriétaires qui souhaitent améliorer le bilan thermique de leur immeuble;

- la nécessité de faire exécuter les travaux après examen et approbation des propositions par les locataires;

considérant :

- le projet de convention-type entre propriétaires et locataires établi par l'Association pour le développement des énergies renouvelables (ADER)

demande au Conseil d'Etat

- d'inviter les partenaires sociaux du logement à envisager une convention entre propriétaires et locataires afin de favoriser l'amélioration thermique des bâtiments;

- de dresser un rapport à l'intention du Grand Conseil sur ses démarches.

Débat

M. Max Schneider (Ve). Ce rapport est un rapport exhaustif sur les raisons qui nous empêchent de faire des économies d'énergie.

C'est un peu dommage d'arriver à des conclusions : 1) qui démontrent que les mesures prises répondent incontestablement à un besoin et 2) que les dispositions légales susmentionnées donnent lieu à de substantielles économies d'énergie dans le domaine bâti. C'est baisser les bras et dire que l'on ne peut pas faire plus. C'est «Genève perd» !

Au contraire, une union entre les locataires et les propriétaires, que ce soit immeuble par immeuble, ou par groupe d'immeubles, permettrait à Genève de gagner dans ce domaine. Il ne faut pas toujours chercher la dichotomie entre ces deux groupes d'intérêt, alors qu'il est toujours possible de trouver une bonne solution. Le parti libéral nous a déjà ouvert la voie en donnant un bonus pour la rénovation. Pourquoi ne pas imaginer, dans le futur, grâce aux fonds que nous avons votés pour l'énergie, un bonus pour les diminutions de consommation d'énergie dans les immeubles locatifs. Il faut créer, innover. Ce rapport explique pourquoi on ne peut rien faire de plus ! Il faudrait faire un rapport qui explique ce qu'il serait possible de faire pour progresser dans ce domaine.

C'est pourquoi je vous propose de renvoyer ce rapport en commission, afin que nous puissions l'étudier et faire évoluer ce thème positivement. En commission, nous pourrons également obtenir l'état des travaux en ce qui concerne l'indice de dépenses d'énergie électrique - l'IDE électrique - pour, si nous faisons des économies dans le domaine thermique, que cela ne se reporte pas sur une augmentation de la consommation d'électricité.

M. Chaïm Nissim (Ve). Je voudrais faire quelques remarques sur ce rapport. Comme dans tous les rapports, y figure la phrase éternelle, je cite : «Des démarches répondant aux préoccupations des motionnaires ont été effectuées bien avant que ces derniers ne soulèvent le problème.» ! Il doit y avoir une touche dans le traitement de texte de l'auteur qui lui permet d'obtenir cette phrase par une seule manipulation, par exemple «F2» ! Pourtant, cette fois-ci, Philippe Joye faisait partie des motionnaires. C'est assez rigolo de voir que même le patron ne peut rien sortir qui n'ait déjà été fait !

Ensuite, en page 2, figurent quelques phrases intéressantes sur les économies d'énergie dans le secteur locatif, notamment sur le logiciel GEPI. Nous avons eu une séance avec des responsables de l'OCEN. Ils nous ont dit qu'une régie, dont le nom n'a pas été cité, a économisé 1 100 tep en une année.

Une voix. C'est quoi ?

M. Chaïm Nissim. Cela veut dire tonne/équivalent/pétrole, 1 million cent mille litres de mazout. Ce responsable me disait : «Monsieur Nissim, comparez cela aux 1 700 tep économisés par la Ville de Genève en dix-sept ans !». Cela veut dire qu'ils ont fait en une année autant que nous en dix ans ! C'est un chiffre très parlant. Si c'est vrai, cela mérite mieux que la simple phrase qui figure sur le procès-verbal de la conférence de presse de M. Joye et de certains responsables qui a eu lieu le 3 mai. J'ai donc écrit à cette personne de l'OCEN pour lui demander pourquoi la chose avait été si peu divulguée, s'il pouvait donner des preuves et plus de détails : dans quels immeubles, combien cela a coûté, qui est concerné ? Je n'ai jamais reçu de réponse à cette lettre. C'est pourquoi, je souhaiterais que M. Joye me donne des informations à ce sujet pour savoir si cela est bien vrai, car ce serait une nouvelle tout à fait fantastique.

M. Philippe Joye, conseiller d'Etat. Ce rapport va dans le sens des préoccupations des motionnaires et de diverses questions posées concernant les économies d'énergie. Depuis la dernière séance de ce Grand Conseil, j'ai effectivement pu contrôler que les essais, effectués dans une régie, sont tout à fait réels et couronnés de succès. Je me suis également renseigné à la Ville et j'ai obtenu le modèle de gestion de M. Mascherelle. J'ai vu les rapports fournis par la Ville et je me suis mis au travail pour donner les renseignements concernant la statistique des consommations de chauffage et des économies que nous réalisons dans le domaine de tous les immeubles du canton. J'ai le plaisir de vous annoncer, par ailleurs, que je dispose d'ores et déjà des statistiques concernant la totalité des immeubles du canton. Vous les recevrez à la prochaine séance de la commission. D'autre part, je lirai la lettre de M. Nissim avec attention.

Je vous propose donc d'adopter cette motion et de reprendre toute la question de l'énergie et des économies d'énergie dans les bâtiments de l'Etat cet automne, comme je vous l'ai promis.

M. Max Schneider (Ve). Je voulais poser quelques questions techniques en commission, bien que ce rapport me semble bon. C'est la raison pour laquelle j'avais proposé le renvoi en commission, pour éviter de le faire en plénière. C'est une demande formelle.

M. Pierre Vanek (AdG). Je soutiens, évidemment, cette demande de renvoi en commission. Ce rapport contient des éléments qui doivent être discutés de manière plus exhaustive que nous ne pouvons le faire ce soir. Le lieu de le faire me semble évidemment la commission de l'énergie, plutôt qu'une plénière du Grand Conseil. Je soutiens donc la proposition de mon collègue Max Schneider.

M. Philippe Joye, conseiller d'Etat. Cette motion date du 27 avril 1990 et elle s'inscrit, comme je vous l'ai dit, dans toute une série de motions déposées par différentes personnes. Je vous propose de la «liquider» aujourd'hui. Je suggère à M. Schneider de me donner ses questions auxquelles je m'engage à répondre dans le cadre général et plus actuel des différents problèmes que nous traitons dans le domaine des économies d'énergie.

M. Max Schneider (Ve). Vu les déclarations de M. Joye, je lui ferai part de mes questions par écrit. J'espère qu'il ne les éludera pas et que ce problème sera étudié en profondeur, pour encourager au maximum les propriétaires, en accord avec les locataires, à faire des économies d'énergie. Genève sera ainsi une ville pilote dans ce domaine.

Le président. Cette demande de renvoi en commission est-elle retirée ?

M. Pierre Vanek (AdG). Ecoutez...

Le président. Je ne fais que ça !

M. Pierre Vanek. La discussion en commission aura lieu à l'évidence, puisque des questions seront posées et des réponses apportées, selon les engagements du président du département. C'est une question un peu formelle. Je suis prêt à retirer cette demande de renvoi en commission, même si je pense que cela aurait été la solution logique. Mais, enfin, allons-y comme cela, on verra bien ! Je ne vois pas pourquoi on ne pourrait pas renvoyer un rapport du Conseil d'Etat en commission !

Une voix. Ça n'existe pas !

M. Pierre Vanek. Evidemment que ça existe ! Qu'est-ce qui nous empêche de discuter sérieusement d'un rapport du Conseil d'Etat en commission ?

Le président. Monsieur Vanek, maintenez-vous votre demande de renvoi en commission, oui ou non ?

M. Pierre Vanek. D'abord, ce n'est pas moi qui en ai fait la demande; je n'ai fait qu'appuyer celle de mon collègue qui l'a retirée et je crois m'être exprimé à ce sujet. J'ai dit que je prenais acte du rapport et qu'on en discuterait de toute façon en commission. Donc, formellement, pour vous rassurer, je suis prêt à retirer cette demande que je n'ai pas faite... (Hurlement de rires et quolibets.) ...mais je veux bien la retirer !

Le Grand Conseil prend acte de ce rapport.