Séance du vendredi 28 janvier 1994 à 17h
53^e législature - 1^re année - 3^e session - 3^e séance

Le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement de cette initiative par un arrêté du 27 octobre 1993, publié dans la Feuille d'avis officielle du 29 octobre 1993. De cette date court une série de délais successifs qui définissent les étapes de la procédure en vue d'assurer le bon exercice des droits populaires.

Le premier de ces délais a trait au débat de préconsultation qui doit, de par la loi, intervenir à la séance du Grand Conseil du 28 janvier 1994. C'est en vue de ce débat que le Conseil d'Etat soumet le présent rapport.

A. LA VALIDITÉ DE L'INITIATIVE

Le Conseil d'Etat est d'avis que l'initiative «Des transports publics au service de la population» (IN 103) ne pose pas de problème de recevabilité, ainsi que cela résulte de la brève analyse qui suit.

I. Recevabilité formelle

1. Unité de la matière

Le respect de ce principe postule que l'on présente au suffrage du corps électoral une question unique à laquelle il puisse être répondu par «oui» ou «non».

L'initiative 103 comporte comme seule et unique proposition de compléter les dispositions constitutionnelles qui règlent le statut, l'organisation et le développement des transports publics genevois.

Le principe de l'unité de la matière est ainsi respecté (art. 66, al. 2, de la constitution).

2. Unité de la forme

Le principe de l'unité de la forme (art. 66, al. 1, de la constitution) exige que les initiants choisissent soit l'initiative non formulée, soit l'initiative formulée, mais pas un mélange des deux formes, faute de quoi le traitement de l'initiative serait difficile, voire impossible, compte tenu des dispositions légales applicables.

S'agissant en l'espèce d'une initiative rédigée de toutes pièces, au sens de l'article 65 A de la constitution, l'iniative répond à cette condition.

3. Unité du genre

L'unité du genre ou l'unité normative (art. 66, al. 1, de la constitution) exige que l'initiative soit du niveau d'une norme législative ou de celui d'une norme constitutionnelle, sans mélange des deux.

Ce principe est respecté en l'espèce, le choix des initiants s'étant porté sur une révision partielle de la seule constitution cantonale, soit plus précisément de l'article 160 A du titre X B consacré aux transports publics.

II. Recevabilité matérielle

1. Conformité au droit

Le respect de ce principe suppose qu'une initiative cantonale doit avoir un contenu compatible avec le droit supérieur. Dès lors que l'on a affaire en l'occurrence à une initiative constitutionnelle, l'initiative n'a pas à respecter le droit cantonal préexistant et il convient de s'assurer seulement qu'elle respecte l'ordre juridique fédéral (force dérogatoire du droit fédéral), voire intercantonal ou international.

En matière de transports publics, la compétence générale appartient à la Confédération, les cantons n'ayant une compétence qu'au niveau de l'organisation et de l'exécution.

Cette initiative ne se heurte dès lors, au niveau fédéral, à aucune disposition contraire tant de niveau législatif que constitutionnel.

2. Exécutabilité

Ce principe veut qu'en cas d'acceptation par le peuple, l'initiative puisse être réalisée, c'est-à-dire traduite concrètement dans les faits et dans un délai raisonnable.

L'initiative 103 apparaît réalisable. Il n'existe en effet aucun obstacle manifeste et patent à sa concrétisation.

B. LA PRISE EN CONSIDÉRATION DE L'INITIATIVE

Il y a lieu de comparer la proposition des initiants avec le texte actuel de l'article 160 A de la Constitution cantonale:

Texte actuel

Titre X B

TRANSPORTS PUBLICS

Art. 160 A

Organisation

et dévelop-

pement

1 L'Etat, dans les limites du droit fédéral, prend les mesures nécessaires à l'organisation et au développement du réseau des lignes de transports publics.

Etablisse-

ment de droit

public

2 Il est créé un établissement de droit public chargé de la gestion des transports publics. Cet établissement est soumis à la surveillance du Conseil d'Etat.

Budgets

3 Les budgets annuels d'exploitation et d'investissements de l'établissement sont soumis à l'approbation du Grand Conseil. Le référendum ne peut s'exercer contre la loi y relative, ni prise dans son ensemble, ni prise dans l'une ou l'autre de ses rubriques.

Dispositions

législatives

d'exécution

4 La loi règle tout ce qui concerne l'exécution du présent titre.

Initiative 103

Titre X B

TRANSPORTS PUBLICS

Art. 160 A

Organisation

et dévelop-

pement

1 L'Etat, dans les limites du droit fédéral, prend les mesures nécessaires à l'organisation et au développement du réseau des lignes de transports publics.

Etablisse-

ment de droit

public

2 Il est créé un établissement de droit public chargé de la gestion des transports publics. Cet établissement est soumis à la surveillance du Conseil d'Etat.

Exécution du

mandat

3 Le personnel de l'établissement de droit public assure l'exploitation, la gestion et la maintenance du réseau des lignes, du matériel et des véhicules des Transports publics genevois.

Financement

4 Le financement des dépenses d'exploitation et d'investissement de l'établissement est assuré par un contrat de prestations liant l'Etat et l'établissement pour une durée de 4 ans renouvelable. Le contrat de prestation et les comptes annuels de l'établissement sont soumis à l'approbation du Grand Conseil.

Politique

tarifaire

5 L'ensemble des offres de transport est organisé et financé de manière à assurer la mise à disposition de la population d'abonnements à des prix favorisant le choix du transport public.

Dispositions

législatives

d'exécution

6 La loi règle tout ce qui concerne l'exécution du présent titre.

La disposition constitutionnelle actuellement en vigueur résulte déjà d'une initiative populaire. Elle a été approuvée par le peuple le 2 mars 1975 pour concrétiser une initiative non formulée concernant la réorganisation et le développement des transports publics, déposée le 25 août 1971 par l'Institut de la vie (aujourd'hui branche romande de la Société pour la protection de l'environnement). Le but de la disposition proposée alors par le Grand Conseil était la transformation de la Compagnie genevoise des tramways électriques, société de droit privé dont l'Etat était devenu, au fil des ans, l'actionnaire quasi unique et le partenaire obligé par ses subventions, en un établissement public autonome ayant en charge l'exercice de ce qui était désormais, par consensus général, considéré comme un service public à part entière.

La proposition des initiants conserve les alinéas 1, 2 et 4 du texte actuel; la portée de l'initiative déposée par le Cartel SEV-TPG réside dans les ali-néas 3, 4 et 5 (les alinéas 1 et 2 étant inchangés et le nouvel alinéa 6 étant la reproduction de l'alinéa 4 actuel):

- l'alinéa 3 a pour objet, selon l'exposé des motifs, de parer à un danger de privatisation et de sous-traitance;

- l'alinéa 4 substitue à l'alinéa 3 actuel un nouveau régime de contrôle du financement de l'entreprise des TPG: au lieu du mécanisme traditionnel de l'approbation du budget annuel par le Grand Conseil, il introduit la notion d'un «contrat de prestations» quadriennal approuvé par le Grand Conseil;

- l'alinéa 5 donne le mandat de conduire une politique tarifaire incitative pour les abonnements.

I. Privatisation/Sous-traitance

Ce n'est pas la première fois que le principal syndicat de l'entreprise des TPG s'inquiète d'une prétendue menace sur l'emploi du personnel de l'entreprise et, par extension, la qualité du service public en raison de la sous-traitance de certaines lignes à des entreprises privées de transport. En juillet 1989, le Cartel SEV-TPG avait déjà déposé une pétition (P 836) à ce propos au Grand Conseil. L'entreprise s'apprêtait à mettre en place une extension importante du réseau; confrontée alors à une pénurie de personnel roulant et à la nature particulière de certaines des nouvelles lignes, elle avait lancé des appels d'offres à des sous-traitants potentiels.

Lors de l'examen de cette pétition, la commission des transports a pu constater à l'unanimité que c'est seulement lorsque des circonstances spéciales le justifient qu'il est fait appel à un sous-traitant: ligne mise en place à titre provisoire, période d'essai pendant laquelle il est souhaitable de pouvoir modifier rapidement l'horaire, voire l'itinéraire, localisation particulière, etc. Le syndicat auteur de la pétition admettait lui-même ces critères et sa pétition avait avant tout un but préventif. Le Grand Conseil a pris acte de ce rapport le 13 décembre 1990 et déposé la pétition sur le bureau à titre de renseignement.

L'entreprise des TPG compte 745 postes de conducteurs en 1994 et exploite elle-même l'immense majorité du réseau. C'est seulement dans des cas exceptionnels qu'une ligne est sous-traitée. Il faut préciser que, dans un tel cas, la concession de la ligne reste détenue par les TPG qui en déterminent toutes les caractéristiques et en conservent la responsabilité, de sorte qu'il n'y a aucune différence pour la clientèle. A l'heure actuelle, les lignes suivantes font l'objet d'une sous-traitance: 11 bis (Bout-du-Monde - Gare des Eaux-Vives), 17 (Vieille-Ville), 18 (Zimeysa), 24 (Bachet - Ziplo), 31 (Bel-Air - Chêne-Bourg - Puplinge), 41 (Carouge - Veyrier), 51 (CO Renard - Mervelet), 52 (Vernier - Pailly), V (Cornavin - Mies), X (La Plaine - Dardagny) et Y (Blandonnet - Thoiry) ainsi que le service des taxibus. Sur ce modèle, il est prévu d'exploiter prochainement par l'intermédiaire d'un sous-traitant deux nouvelles lignes transfrontalières et deux, voire trois nouvelles lignes de desserte locale et de rabattement sur le chemin de fer dans le cadre de la revitalisation de la ligne de La Plaine.

Le Conseil d'Etat considère que l'alinéa 3 de l'initiative est inopportun. D'une réaction extensive, il est inadapté à la vie d'une entreprise et à la nature changeante de l'économie. La frontière entre l'activité propre d'une entreprise et de son personnel et ce qui fait l'objet de contrats avec d'autres entreprises évolue constamment; même le texte proposé n'éviterait pas d'ailleurs des problèmes d'interprétation. Le nettoyage quotidien des véhicules par une entreprise spécialisée, qui a permis de mettre à disposition une technologie particulière, devrait-il par exemple être remis en cause?

L'introduction d'un facteur de rigidité dans la gestion de l'entreprise va directement à l'encontre de l'amélioration du service public prônée par les initiants, car celui-ci doit être à même de s'adapter avec souplesse aux besoins de la clientèle et de se concentrer sur les activités qu'il est le mieux à même d'exercer.

II. Le contrôle du financement

Exerçant une activité de service public dans le cadre d'une autonomie juridique (et non en tant que service de l'administration), l'entreprise des TPG dispose de sa propre organisation administrative et de sa propre comptabilité quand bien même son activité repose sur un financement public important.

La disposition constitutionnelle applicable aux TPG, détaillée dans la loi, constitue la reprise de la disposition applicable aux Services industriels de Genève:

- le Conseil d'administration de l'entreprise adopte un budget annuel d'exploitation et un budget annuel des investissements qui sont transmis au Conseil d'Etat;

- ces budgets sont soumis à l'approbation du Grand Conseil sous la forme d'un projet de loi;

- le référendum est exclu contre la loi approuvant les budgets;

- une procédure parallèle existe pour les comptes annuels.

En ce qui concerne le financement public, la loi sur les TPG stipule seulement que le déficit annuel est à la charge de l'Etat. Ce système, repris du fonctionnement de la CGTE, n'est à la vérité pas très satisfaisante. Appliqué littéralement, il signifie que l'Etat aurait l'obligation de couvrir un déficit décidé en toute souveraineté par le Conseil d'administration de l'entreprise, quel qu'en soit le montant! Dans la pratique, l'élaboration du budget (c'est-à-dire à la fois le montant total des charges - largement, le volume des prestations -, la politique tarifaire - qui détermine les produits payés par les voyageurs -, et la part des revenus qui est payée par la collectivité) résulte d'un processus d'interaction entre le Conseil d'Etat et l'entreprise.

Du simple point de vue de la gestion, d'autre part, il est apparu défavorable, car démotivant, de conserver une présentation décrivant la part du financement à la charge de la collectivité comme un déficit (différence entre les charges et les produits) alors qu'il s'agit bien plutôt, dans une conception moderne, de la rémunération de prestations de service public indispensables à la collectivité.

Avec l'approbation du Conseil d'Etat et du Grand Conseil, l'entreprise des TPG a dans un premier temps (dès 1988) intégré la «couverture du déficit» sous forme de contribution d'exploitation dans la colonne «produits» de son budget. Dans un second temps (1991), la notion d'enveloppe annuelle des contributions de l'Etat a été introduite, avec pour corollaire la création d'un fonds de réserve:

- le Conseil d'Etat fixe le montant de l'enveloppe annuelle des contributions de l'Etat;

- l'entreprise des TPG établit alors son budget, dont l'approbation fait l'objet d'un projet de loi;

- si, à l'issue de l'exercice comptable, un bénéfice d'exploitation apparaît, celui-ci est partagé entre le fonds de réserve de l'entreprise et l'Etat selon une clé qui a varié dans le temps; elle est depuis l'exercice 1993 de 3/4 - 1/4 sur la totalité du bénéfice;

- si, inversement, l'exercice se termine par un déficit d'exploitation, celui-ci n'est en principe pas pris en charge par l'Etat; sa couverture est la principale affectation du fonds de réserve.

Cette manière de faire encourage la gestion la plus efficace possible de l'entreprise, qui en tire un avantage partagé avec l'Etat, là où le mécanisme de la couverture automatique du déficit mettait à la charge de l'Etat des dépassements éventuels (qui se sont effectivement produits dans le passé) et ne stimulait pas la créativité, dans la mesure où tout gain éventuel profitait exclusivement à l'Etat et pas à l'entreprise.

Quelques chiffres permettront d'illustrer ce qui précède:

- l'exercice 1992 comportait 199 586 827,59 F de charges; l'enveloppe des contributions de l'Etat s'établissait à 109 686 095 F; l'entreprise a réalisé un bénéfice d'exploitation de 1 576 495,77 F entièrement versé à la réserve (car la clé de répartition était alors: part du bénéfice jusqu'à 2% du total des charges de l'exercice suivant à l'entreprise, le surplus à l'Etat);

- le montant cumulé de la réserve d'égalisation des résultats (avant clôture de l'exercice 1993) s'élève à 4 876 495,77 F;

- le budget 1993 se présente comme suit: charges et produits: 199 412 000 F; enveloppe des contributions de l'Etat: 105 300 000 F;

- le budget 1994 a été établi sur la base d'une enveloppe des contributions de l'Etat de 106 274 840 F et prévoit, pour la première fois, un déficit d'exploitation de 714 659 F destiné à être financé par les réserves accumulées; l'enveloppe des contributions de l'Etat a par ailleurs été réduite de 250 000 F lors du vote du budget de l'Etat.

Cette évolution des modes de gestion du service public, qui a déjà produit des résultats considérables puisqu'il a permis de faire face avec souplesse aux circonstances difficiles de ces dernières années et au freinage, voire à la réduction, des contributions de l'Etat qui étaient jusqu'alors en forte croissance, n'est cependant pas terminée. C'est dès 1988 que le Conseil d'Etat a déterminé l'objectif de placer les relations financières entre l'Etat et les TPG dans un cadre contractuel quadriennal permettant à la fois de mieux programmer l'évolution des charges et d'accroître l'autonomie de gestion de l'entreprise, source de créativité et de dynamisme. Une telle démarche, qui a trouvé une première étape dans la mise en place d'un plan de développement pluriannuel par la loi sur le réseau des transports publics, requérait cependant d'importantes études préliminaires qui ont été conduites au sein de l'entreprise, avec le concours d'un mandataire spécialisé, et qui font encore l'objet de délibérations du Conseil de direction des TPG.

L'alinéa 4 de l'initiative est manifestement un écho de ces préoccupations et le Conseil d'Etat se félicite que ses propositions soient reprises par le principal syndicat de l'entreprise. S'il paraît ici y avoir accord sur le fond, il est cependant à craindre que la formulation proposée ne soulève des difficultés; en effet, alors que, traditionnellement, le référendum est exclu pour les lois budgétaires, l'alinéa 4 proposé supprime cette précision à propos du contrat de prestation quadriennal, ce qui paraît extrêmement contestable. Il faut rappeler que c'est cette préoccupation légitime qui a conduit, en 1974, le Grand Conseil à proposer une disposition constitutionnelle, et non une simple loi qui aurait, juridiquement, été suffisante à la seule exception de la disposition excluant le référendum contre l'approbation du budget.

On peut se demander, par ailleurs, si c'est bien le contrat de prestations lui-même, dans tous ses détails (y compris la définition quantitative et qualitative de l'offre de transports publics à mettre à disposition), qu'il faut soumettre au Grand Conseil, ou s'il ne faut pas plutôt distinguer entre le plan quadriennal budgétaire, d'une part, qui devrait faire l'objet d'une loi soustraite au référendum, et le contrat de prestations lui-même, conclu par le Conseil d'Etat avec le Conseil d'administration de l'entreprise. Tel est en tout cas le voeu que le Conseil de direction de l'entreprise a fait connaître au Conseil d'Etat au stade actuel de ses réflexions.

III. Politique tarifaire

L'alinéa 5 constitue le troisième volet de l'initiative: il donne valeur constitutionnelle à la politique actuelle d'encouragement à utiliser les transports publics au travers d'un abaissement du prix des abonnements, qui se traduit par une indemnisation de l'entreprise pour la différence entre le prix de vente théorique et le prix effectif.

A plus long terme, cependant, le Conseil d'Etat croit faux d'ancrer un tel principe dans la Constitution cantonale: la politique tarifaire n'est qu'un des éléments du choix des transports publics; les lignes offertes, la limitation des transbordements, la fréquence, la vitesse commerciale sont des éléments tout aussi déterminants. Il importe de conserver ici une large liberté d'action pour adapter la politique des transports aux conditions du marché et aux priorités du moment. Dans le cadre de la politique tarifaire elle-même, l'accent peut devoir être mis tantôt sur les abonnements (pour fidéliser une clientèle occasionnelle) tantôt sur d'autres titres de transport (pour amener aux transports publics une clientèle nouvelle). Sur le plan des principes, les tarifs ne sauraient par ailleurs faire abstraction des coûts, d'une part, de la valeur de la prestation, d'autre part.

Combinée avec l'introduction de la possibilité du référendum contre la loi approuvant le contrat de prestations, une telle disposition expose la politique des transports au danger d'une sous-enchère tarifaire qui n'est pas opportune.

IV. Conclusion

Telles sont les réflexions dont le Conseil d'Etat tenait à vous faire part en préambule à la discussion sur l'initiative populaire constitutionnelle «Des transports publics au service de la population». Elles amènent le Conseil d'Etat à proposer au Grand Conseil d'élaborer un contreprojet à l'initiative, reprenant selon des modalités améliorées, la notion de contrat de prestations quadriennal mais renonçant aux dispositions sur la sous-traitance et la politique tarifaire.

Il serait souhaitable que ce nouveau régime puisse déployer ses effets dès le 1er janvier 1995, ce qui implique que la votation constitutionnelle (qui est obligatoire même dans l'hypothèse d'un retrait de l'initiative à la suite d'un accord des initiants avec un tel contreprojet) intervienne cette année encore.

ANNEXE

Secrétariat du Grand Conseil

IN 103

LANCEMENT D'UNE INITIATIVE

Le Cartel SEV-TPG a lancé une initiative populaire constitutionnelle intitulée «Des transports publics au service de la population», qui a abouti.

1

Arrêté du Conseil d'Etat constatant l'aboutissement de l'initia-tive publié dans la Feuille d'avis officielle le 

29 octobre 1993

2.

Débat de préconsultation sur la base du rapport du Conseil d'Etat au sujet de la validité et la prise en considération de l'initiative au plus tard le 

29 janvier 1994

3.

Décision du Grand Conseil au sujet de la validité de l'initiative sur la base du rapport de la commission législative au plus tard le 

29 juillet 1994

4.

Décision du Grand Conseil au sujet de la prise en considération de l'initiative sur la base du rapport de la commission en charge au plus tard le 

29 avril 1995

INITIATIVE POPULAIRECONSTITUTIONNELLE

«Des transports publics au service de la population»

Les soussignés, électeurs et électrices dans le canton de Genève, en application des articles 64 et 65 A de la constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847, et des articles 86 à 93 de la loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, appuyent la présente initiative rédigée, en faveur de transports publics au service de la population. Ils demandent que la constitution de la République et canton de Genève (A 2 1) soit modifiée comme suit :

TITRE X B

TRANSPORTS PUBLICS

Art. 160 A (nouvelle teneur)

Organisation et développement

1 L'Etat, dans les limites du droit fédéral, prend les mesures nécessaires à l'organisation et au développement du réseau des lignes de transports publics.

Etablissement de droit public

2 Il est créé un établissement de droit public chargé de la gestion des transports publics. Cet établissement est soumis à la surveillance du Conseil d'Etat.

Exécution du mandat

3 Le personnel de l'établissement de droit public assure l'exploitation, la gestion et la maintenance du réseau des lignes, du matériel et des véhicules des Transports publics genevois.

Financement

4 Le financement des dépenses d'exploitation et d'investissement de l'établissement est assuré par un contrat de prestations liant l'Etat et l'établissement pour une durée de 4 ans renouvelable. Le contrat de prestation et les comptes annuels de l'établissement sont soumis à l'approbation du Grand Conseil.

Politique tarifaire

5 L'ensemble des offres de transport est organisé et financé de manière à assurer la mise à disposition de la population d'abonnements à des prix favorisant le choix du transport public.

Dispositions législatives d'exécution

6 La loi règle tout ce qui concerne l'exécution du présent titre.

EXPOSÉ DES MOTIFS

80 % des Genevois ont dit oui !

Le peuple genevois s'est prononcé à plusieurs reprises en faveur des transports. Le 12 juin 1988, la loi fixant le programme de développement et le financement des Transports publics genevois a été approuvé par près de 80 % des votants.

Deux fois plus de passagers !

En dix ans, le nombre de passagers transportés a doublé.

Ce dynamisme est le fruit de la confiance que fait la population au service public. Aujourd'hui, les TPG :

 transportent plus de 100 millions de passagers par an (50 millions en 1980) ;

 85'000 personnes achètent un abonnement chaque mois ;

 près de 300'000 personnes sont transportées chaque jour ;

 l'introduction de la communauté tarifaire dynamise les offres des transports.

Danger de la privatisation

Le danger est grand de voir ce dynamisme remis en cause par les privatisations et la sous-traitance avec, pour conséquence, des services à la population à deux vitesses par le jeu de la privatisation des bénéfices et le report des pertes sur les usagers.

Difficultés financières

Avant même la crise budgétaire de 1992, le personnel et l'entreprise des Transports publics genevois ont mis en place des commissions d'économies. Le personnel a ainsi fait la démonstration de sa volonté d'utiliser de manière la plus efficace possible les deniers publics.

Renverser la vapeur !

Les restrictions budgétaires réduisent déjà les prestations du service public qui n'est plus en mesure de respecter les décisions votées par le peuple en ce qui concerne les fréquences de passage sur certaines lignes. Alors que le Parlement vient d'accepter, à une très large majorité, un ambitieux programme de développement du réseau des transports, il s'agit de renverser la vapeur pour assurer le maintien et le développement du service public.

But de l'initiative

C'est précisément ce but que l'initiative pour «des transports publics au service de la population» cherche à réaliser en proposant de :

 compléter les dispositions constitutionnelles qui règlent l'organisation et le développement des transports ;

 permettre à l'entreprise de répondre à la volonté populaire clairement exprimée en 1988 ;

 préciser que l'exécution de ce mandat doit être assurée par l'établissement de droit public ;

 fixer clairement la volonté d'assurer à la population des offres d'abonnements à des prix favorisant le choix du transport public.

IN 103

L'initiative 103 est renvoyée à la commission des transports.

IN 103-A

Ce rapport est renvoyé à la commission législative.