Séance du jeudi 7 octobre 1993 à 17h
52^e législature - 4^e année - 8^e session - 36^e séance

9. Rapport de la commission des finances chargée d'étudier les objets suivants:

Présenté en préconsultation au Grand Conseil, le 24 juin 1993, le projet de loi de la commission des finances sur la gestion administrative et financière de l'Etat a été renvoyé à son auteur, afin qu'elle puisse prendre en considération les avis de chaque groupe politique en vue d'une dernière synthèse et du vote du projet de loi, ainsi qu'en vue de l'étude d'un éventuel contre-projet à l'initiative «Halte aux déficits».

Après la pause estivale, la commission a donc repris l'examen d'un projet qu'elle connaissait parfaitement, ayant largement contribué à sa rédaction. Sous la présidence de M. Jean Montessuit, puis de Mme Martine Brunschwig-Graf, la commission des finances a consacré trois séances à cet examen. M. Olivier Vodoz, conseiller d'Etat, responsable du département des finances et contributions, MM. Jean-François Mabut, secrétaire général du DFC, Denis Roy, directeur des Services financiers de l'Etat, Guy Chappuis, directeur du service du budget, Daniel Soom, secrétaire adjoint, et Joël Lubicz, chargé des plans financiers quadriennaux, assistaient aux travaux.

1. Contexte général

1.1 Interventions parlementaires et initiative populaire

La brutale et profonde dégradation qui affecte les finances du canton de Genève, depuis quatre ans, a suscité de multiples interventions parlementaires. Une quinzaine de motions ont été adressées au Conseil d'Etat. Quelques-unes ont été renvoyées à la commission des finances. Ces interventions invitent le Conseil d'Etat à rechercher toutes les économies possibles, à renforcer le contrôle budgétaire, à rationaliser le service public, à développer des instruments de gestion moderne, à développer la concertation avec le personnel.

Le 19 août 1991, un comité de citoyens déposait en Chancellerie une initative populaire intitulée «Halte aux déficits». Munie d'une clause de retrait, l'IN 31 propose de modifier l'article 54 de la Constitution de la République et canton de Genève, de façon à soumettre la loi budgétaire annuelle à la votation populaire lorsque les dépenses croissent plus vite que le coût de la vie.

Dans le cadre, enfin, du débat sur le projet de budget 1992, un projet de loi (6771), modifiant la loi générale sur les contributions publiques, était renvoyé à la commission des finances. S'inspirant de dispositions analogues appliquées avec succès dans les cantons de Fribourg et de Saint-Gall, ce projet fait obligation au Conseil d'Etat de proposer, sous réserve du droit de référendum en matière fiscale prévu par l'article 54 de la Constitution, une augmentation des centimes additionnels, dès lors que le déficit dépasse 3% des charges de fonctionnement.

1.2. Plan d'assainissement du Conseil d'Etat et projet de loi sur les finances de l'Etat

Pour sa part, le Conseil d'Etat n'est pas resté inactif. Après l'instauration d'un blocage des effectifs du personnel dès 1990, il a engagé l'Etat dans un plan rigoureux d'assainissement des finances publiques. Parallèlement, et répondant à la demande presssante de la commission des finances, le département des finances et contributions travaillait à un projet de loi sur la gestion financière de l'Etat.

Adopté par le Conseil d'Etat sous forme de règlement, ce projet était soumis, pour approbation informelle, à la commission des finances, durant l'automne 1992. Considérant qu'elle pouvait y trouver les éléments d'un contre-projet à l'initiative «Halte aux déficits» et une solution de rechange au projet de loi 6771, la commission décidait alors d'examiner attentivement le projet de règlement du Conseil d'Etat.

Dès le mois de décembre 1992, après avoir achevé son examen du projet de budget 1993, elle s'engageait dans un travail intensif, consacrant pas moins de 11 séances plénières et 4 séances en sous-commission, à l'étude conjointe de l'IN 31, du projet de loi 6771 et du projet de règlement sur les finances de l'Etat.

Le 10 mars 1993, la Commission des finances refusait à l'unanimité l'entrée en matière sur l'initiative 31. Elle acceptait, en revanche, également à l'unanimité, le principe d'un contre-projet, ainsi que l'entrée en matière, toujours à l'unanimité, sur le projet de loi 6771. Elle constituait alors une sous-commission qu'elle chargeait de l'élaboration d'un projet de loi formel sur les finances de l'Etat, sur la base du projet de règlement du Conseil d'Etat.

Deux mois et demi plus tard, le 26 mai 1993, la commission des finances décidait, à l'unanimité, le dépôt, en son nom, du projet de loi 6982 sur la gestion administrative et financière de l'Etat de Genève. Les auteurs du projet de loi 6771 déclaraient qu'ils retireraient leur proposition, si le projet de loi 6982 était accepté, en l'état, par le Grand Conseil.

2. Projet de loi 6982

2.1. Travaux de la commission

L'examen du projet de loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat a consisté, d'une part, en une relecture du texte permettant la prise en considération des amendements présentés par les groupes politiques et par le département des finances et contributions, d'autre part, en un débat sur la nature du contre-projet que la commission avait décidé d'opposer à l'initiative «Halte aux déficits».

Amendements présentés par le département des finances

Les amendements présentés par le DFC résultent d'une analyse opérationnelle du projet de loi à laquelle les collaborateurs du département, ainsi que du Contrôle financier cantonal ont procédé dans le courant de l'été, afin d'évaluer les effets pratiques et les conséquences règlementaires de l'adoption du projet de loi. Cette lecture a débouché sur un certain nombre de corrections mineures sur lesquelles il n'y a pas lieu de s'étendre, mais aussi sur quelques modifications qui justifient les explications suivantes:

Article 17 (Clarté et continuité)

Le principe de la permanence des méthodes ou de continuité est un principe universellement reconnu. Il s'applique essentiellement dans l'évaluation des postes, la présentation et la publication des états financiers. Il contribue à préserver dans les états financiers destinés au lecteur et à l'analyste une image aussi fidèle et sincère que possible. La permanence des méthodes garantit la comparaison statistique dans le temps et avec d'autres entités qui l'appliquent.

Chez nous, ce principe a trouvé une expression tangible dans le maintien des méthodes d'amortissement du patrimoine administratif des services, nonobstant la décision de réduire le taux de 10 a 6 %. Ce principe sera d'une grande utilité dans toutes les questions ayant trait aux méthodes de répartition des coûts (imputations internes). L'adoption de ce principe implique que tout changement y dérogeant soit expressément mentionné dans les états financiers publiés. (références: article 662a CO, norme no 3 de la Chambre fiduciaire suisse).

Article 18 (Intégralité)

Afin d'éviter une rédaction redondante, la département suggère de remplacer opération «comptable» par opération économique dans le libellé de cet article. En outre, le titre de l'article, soit le principe d'universalité, revêt dans la littérature spécialisée plusieurs sens. En France, les deux principes sous jacents à l'universalité sont les principes du produit brut et de la non affectation des impôts. (idem au niveau européen, cf les finances publiques de la Communauté). Cependant, il peut être utile de donner un sens plus précis à ce principe en insistant sur le caractère complet du budget et des comptes, notamment en regard de certaines opérations qui n'entraînent pas forcément des paiements ou encaissements directs (prestations en nature, subventions cachées). Dans ce cas, il serait plus clair de parler du principe d'intégralité (art. 662a du CO révisé) ou de l'état complet (norme comptable no 3 de la Chambre fiduciaire suisse, principes régissant l'établissement régulier des comptes).

Article 23 (Délimitation des exercices)

La formulation de cet article semblait plus insister sur le moment de la comptabilisation des transitoires que sur l'objectif à atteindre, le département a proposé de mettre l'accent sur la délimitation correcte des exercices comptables en fin d'année, considérant que le moment où ces opérations de correction sont comptabilisées importe peu.

Article 31 (Amortissements, définition)

En regard du principe de la permanence des méthodes exposé plus haut, il n'est nécessaire d'évoquer explicitement la méthode de comptabilisation des amortissements dans la loi. Cette manière de faire laisse la porte ouverte à des changements de méthodes susceptibles d'améliorer la connaissance des coûts, par exemple l'amortissement linéaire (méthode recommandée pour les communes genevoises) ou encore la réduction du temps séparant la dépense du premier amortissement (actuellement 2 ans).

En revanche, le département a proposé d'exposer explicitement la vertu financière de l'amortissement en tant que régulateur de la dette publique.

Article 64 nouveau (Financements spéciaux)

Il existe de nombreux financements spéciaux à l'Etat de Genève (traitement des résidus, assainissement des eaux, droit des pauvres, dîme de l'alcool, etc...). Ce point mérite donc d'être développé à l'instar de l'article 13 de la loi-modèle, ce d'autant que le traitement comptable des financements spéciaux de l'Etat n'est pas toujours satisfaisant.

Il conviendra également de définir par voie règlementaire quelles sont les activités de l'Etat qui doivent être traitées comme des financements spéciaux, tant les références normatives à ce sujet sont aussi diverses que confuses.

N.B. L'introduction de ce nouvel article décale la numérotation des articles suivants d'une position.

2.2. Amendements présentés par les commissaires

Le parti socialiste et le parti écologiste ont présenté des amendements. Deux d'entre-eux ont été retenus et introduit dans le projet de loi. Ils concernent les articles suivants:

Article 14 (Publicité)

Le principe de publicité, auquel les établissements cantonaux et les fondations cantonales de droit public échappent, a été légèrement réalisé par l'introduction d'un troisième alinéa à cet article, autorisant la consultation du rapport de gestion et des comptes par toute personnse qui en fait la demande.

Article 21 (Spécialité quantitative)

Selon l'article 49, l'autorité compétente est le Grand Conseil et par délégation la commission des finances qui, en vertu de l'alinéa 2, «se prononce sur tout dépassement prévu, avant que des dépenses suplémentaires ne puissent être engagées».

Les autres propositions, soumises à l'attention des commissaires, ont été refusés. Elles touchaient au taux d'amortissement (article 32) que le parti socialiste proposait de fixer dans une fourchette de 8 à 15%, ainsi qu'à une proposition du PEG abaissant, de 60 000 F à 10 000 F pour le matériel informatique, la limite financière des crédits extraordinaires nécessitant une couverture financière (article 47).

Article 32 (Amortissements sur le patrimoine administratif)

S'agissant des amortissements, les commissaires n'ont pas voulu introduire une possibilité de modulation des taux, en vertu notamment de la permanence des méthodes d'évaluation. Une telle marge de manoeuvre serait contraire au principe évoqué dans l'article 31 selon lequel l'amortissement est destiné à assurer un autofinancement approprié des investissements en vue d'éviter un recours excessif à l'emprunt. Au vote, la proposition est rejetée par 6 voix (1MPG, 3 Lib, 2 Rad) contre 4 voix (2 Soc et 2 PEG) et 2 abstentions.

Dans son ensemble, l'article 32 est accepté par 6 voix (1MPG, 2 Rad, 3 Lib) et 6 abstentions.

Article 47 (Crédit extraordinaire)

Quant à l'article 47 traitant des crédits extraordinaires, il ne concerne, comme son nom l'indique, que des dépenses exceptionnelles qui par la nature des événements n'ont pas pu être prévues au budget (aide humanitaire en cas de catastrophe, par exemple). Il n'y a pas lieu d'abaisser une limite qui figure au demeurant dans la Constitution. La proposition du PEG a été rejetée par 6 voix (1 MPG, 2 rad, 3 Lib) contre 2 voix (Peg) et 4 abstentions. L'article 47 est adopté par 10 voix contre 2 (Peg).

2.3. Votes

Au vote d'ensemble, le projet de loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat a été adopté par 11 voix contre 1 (PdT).

3. Initiative 31 et contre-projet législatif PL 6982a

L'initative «Halte aux déficits» propose de modifier l'article 54 de la Constitution de la République et canton de Genève de la manière suivante:

Art. 54 (nouvelle teneur)

Budget

1 La loi annuelle sur les dépenses et les recettes est soumise à la votation populaire lorsqu'elle prévoit une augmentation des dépenses supérieure au montant résultant de l'indexation des dépenses du budget de l'exercice antérieur. L'indice de référence est l'indice suisse des prix à la consommation.

2 Le recours à l'emprunt ne peut être utilisé pour couvrir des frais de financement non compris dans le budget de fonctionnement.

3 Sont soumises sans restriction au référendum facultatif les dispositions spéciales établissant un nouvel impôt ou l'augmentation d'un impôt déjà existant. «

L'initiative est munie de la clause de retrait.

Une note, établie par le département des finances et contributions retraçant l'histoire des tentatives populaires de contrôler les dépenses et les déficits publics, figure en annexe. Le présent rapport se borne à relater les éléments principaux de la question soulevée par l'initative.

3.1. Travaux de la commission

Déposée en été 1991, l'initiative «Halte aux déficits» a tout d'abord été soumise à la commission législative, laquelle, après étude et audition des initiants, l'a déclarée recevable (rapport du 24 février 1992). Le 13 mars 1992, la commission des finances en a été officiellement saisie par le Grand Conseil.

Occupée au traitement du budget 1992, qui devait être voté le 27 mars, puis par l'examen du rapport de gestion et du compte d'Etat 1991, la commission des finances n'a commencé l'étude de l'IN 31 qu'à la rentrée de septembre 1992 en auditonnant Messieurs Schlaepfer et Martin, membres du comité d'initiative.

A cette occasion, les initiants ont développé trois arguments à l'appui de leur proposition: 1) la possibilité offerte au peuple de s'exprimer sur les dépenses courantes de l'Etat, 2) l'égalité de traitement par rapport aux communes, 3) un frein aux dépenses qui ne devraient pas augmenter plus vite que l'inflation, sous peine d'un référendum financier obligatoire. Les initiants se sont toufois déclarés prêts «à examiner un contre-projet qui devrait néanmoins, pour être accueilli favorablement, prévoir un contrôle automatique ainsi que l'exclusion de la clause d'urgence.»

Par la suite, la commission des finances décidait d'étudier l'IN 31 conjointement avec le projet de règlement sur les finances de l'Etat, dont elle a été saisi durant l'automne 1992, considérant que ce projet contenait les germes d'un contre-projet propre à convaincre les initiants à retirer leur texte.

3.2. Débat

Au terme de ces travaux, les commissaires ont été unanimement convaincu que l'IN 31 ne présentait pas la solution adéquate et même qu'elle n'atteignait pas son but. Nous résumons ci-dessous les raisons qui ont conduit la commission des finances à refuser, à l'unanimité, l'entrée en matière sur le texte de l'initative, le 10 mars 1993, et à lui opposer un contre-projet.

Contrairement à son titre, l'initiative maintient des déficits!

Ainsi que l'ont confirmé ses auteurs, l'initiative agit exclusivement sur les dépenses, elle ne s'intéresse pas à l'évolution des recettes.

Il est facile de démontrer qu'en raison de cette approche unilatérale, l'initiative n'atteint pas son but. Le respect de la règle visant à tenir la croissance des dépenses à un niveau égal ou inférieur au taux d'inflation n'est, en effet, pas suffisante pour lutter contre les déficits, puisqu'il suffit que le taux de croissance des recettes soit lui-même inférieur à celui des dépenses pour qu'un déficit apparaisse.

Cette situation où la croissance des recettes est inférieure à celle des dépenses a été, depuis 1986, plus fréquente que l'inverse. Elle explique d'ailleurs pour une bonne part pourquoi les déficits ont pris des proportions si grandes.

Taux d'inflation moyen annuel

1,7%

1,9%

2,2%

3,6%

4,6%

5,8%

3,8%

3,1%

2,3%

Années

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Charges fonctionnement

3'055

3'351

3'637

3'860

4'222

4'543

4'747

4'837

4'917

Croissance charges

7,2%

9,7%

8,5%

6,1%

9,4%

7,6%

4,5%

3,1%

1,6%

Revenus fonctionnement

3'264

3'569

3'657

3'786

4'028

4'012

4'279

4'322

4'496

Croissance revenus

7,9%

9,3%

2,5%

3,5%

6,4%

-0,4%

6,7%

5,0%

4,0%

Pour 1993 et 1994, il s'agit du budget, respectivement du projet de budget. Le total des charges et le total des revenus, sans les imputations internes, sont rapportés aux montants correspondants inscrits au budget 1992, respectivement au budget 1993.

Le tableau ci-dessus illustre parfaite cette situation. On constate qu'en 1988, une inversion s'est produite entre le taux de croissance des charges et celui des revenus, celui-ci étant inférieur à celui-là, provoquant l'apparition d'un déficit dès 1989. L'inversion s'est maintenue jusqu'en 1992, première année à avoir enregistré les mesures prises par le Conseil d'Etat. Certes, selon le critère de l'initiative, la loi budgétaire aurait dû être soumise au verdict populaire durant toutes ces années. Mais cette procédure n'aurait pas suffit à stopper les déficits.

En outre, la référence à l'indice suisse des prix à la consommation est problématique. Deux situations sont possibles. Considérons un premier cas de figure: les charges de fonctionnement de l'Etat sont assimilables à des charges d'exploitation d'une entreprise. Dans ce cas, la rationalisation des services est susceptible d'améliorer la productivité du service public et donc d'abaisser son coût global à production égale. Le second cas de figure postule que les charges de fonctionnement enregistrent non seulement des charges d'exploitation, mais aussi des rétrocessions, des subventions, des allocations, ressortissant de la fonction redistributive de l'Etat. Dans ce second cas qui correspond à la situation réelle, le coût global de l'Etat n'a pas grand chose à voir avec le taux d'inflation, mais aussi avec le vieillissement de la population, la situation conjoncturelle eu égard à son incidence sur le chômage, les règles de péréquation, etc.

Le référendum budgétaire crée une confusion des normes légales

La loi sur le budget présente sous une forme systématique l'ensemble des dépenses et des recettes de l'Etat. Or, en vertu du principe de la légalité, les dépenses sont la conséquence de lois votées ou de projets de loi présentés au vote du Grand Conseil en même temps que la loi budgétaire. Un vote populaire négatif sur l'ensemble du budget reviendrait à remettre en cause des dispositions légales de manière aveugle. C'est la raison pour laquelle, dès l'introduction de l'article 54 de la Constitution, le recours au référendum n'a été possible que pour des dispositions relatives à l'emprunt, aux impôts nouveaux ou à la hausse des impôts existants.

Le texte de l'initiative est ambigü

Depuis 1985, la loi budgétaire sur les dépenses et les recettes du canton distingue, d'une part, les charges et les revenus du compte de fonctionnement et, d'autre part, les dépenses et les recettes du compte d'investissement. Or, l'alinéa 1 du texte de l'initative ne connaît pas cette séparation essentielle des comptes. Il en résulte que le Conseil d'Etat pourrait ainsi atteindre l'objectif fixé par les initiants en réduisant drastiquement les dépenses d'investissement tout en laissant croître les charges de fonctionnement à un rythme supérieur au taux d'inflation.

3.3. Contre-projet à l'initiative 31

Pour toutes ces raisons, la commission des finances a donc refusé l'entrée en matière à l'unanimité et recherché des moyens plus efficaces pour lutter contre les déficits.

Le projet de loi sur la gestion administrative et financière constitue à lui seul un contre-projet indirect. La serrure principale aux dépenses nouvelles figure à l'article 46. Elle est munie d'un double verrou.

Après avoir rappelé, à l'alinéa 1, que les charges courantes et les charges financières et en amortissement doivent être couvertes par des recettes propres, les alinéas 2 et 3 disposent que tout projet de loi comportant une dépense nouvelle ne peut être voté qu'en prévoyant sa couverture financière (verrou du Grand Conseil) et que les lois votées ne peuvent entrer en vigueur que si leur couverture financière est assurée (verrou du Conseil d'Etat).

La commission a toutefois considéré qu'un contre-projet formel était nécessaire pour faire pièce à l'initiative dont l'intitulé pourrait être de nature à abuser les citoyens. C'est la raison pour laquelle, elle vous propose d'inscrire l'objectif du plan d'assainissement des finances publics dans une disposition légale formelle et soumet à votre attention un projet de loi ad hoc.

Ce projet de loi comporte un article unique. Il reprend l'article 74 du projet de loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat fixant le retour à l'équilibre du compte de fonctionnement avant amortissement au plus tard en 1997 et l'équilibre après amortissement au plus tard 3 ans après le retour à l'équilibre avant amortissement.

Une proposition du parti socialiste visant à porter ce délai à cinq ans a été rejetée par 7 voix (1MPG, 2 Rad, 3 Lib, 1 PDC) contre 2 voix (Soc) et 3 abstentions. Au vote d'ensemble, le projet de loi est adopté par 13 voix contre 1 (pdt) et une abstention (soc).

4. Conclusion

Au terme d'une étude qui fut longue et approfondie, la commission des finances est heureuse de présenter avec le projet de loi sur la gestion administratif et financière de l'Etat un texte capital pour la gestion de l'Etat. Le respect par le Conseil d'Etat, par l'administration, mais aussi par notre Grand Conseil des règles budgétaires, financières et administratives qu'il définit est de nature à restaurer et à consolider la confiance dans nos institutions.

Le projet de loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat codifie le mode de gestion de l'Etat et consacre en particulier les principes de la légalité, de la rationalité, de la proportionalité et de l'économie des moyens. Il jette également les bases d'une mesure de l'efficacité de l'Etat à travers l'évaluation des résultats, dans le cadre de projets de services et de contrats de prestations.

Ce texte constitue de surcroît une solution de rechange efficace et concrète à l'initiative «Halte aux déficits», laquelle, comme on l'a vu, n'atteint pas son but. Enfin, pour le cas où le comité d'initative ne retirerait pas sa proposition, la commission propose de lui opposer un contre-projet.

En conclusion, la commission des finances vous invite:

 par 11 voix contre 1 (PdT), à adopter le projet de loi 6982 sur la gestion administrative et financière de l'Etat,

 à l'unanimité, à rejeter l'initiative 31 «Halte aux déficits»,

 par 13 voix contre 1 (pdt) et 1 abstention (soc), à adopter le projet de loi 7040 sur le retour à l'équilibre des finances de l'Etat de Genève.

Annexe: Note sur l'histoire du référendum financier à Genève

IN 31

INITIATIVE POPULAIRE

«Halte aux déficits»(Pour empêcher les hausses d'impôts)

EXPOSÉ DES MOTIFS

De 1981 à 1990, le budget de l'Etat de Genève est passé de 2 milliards à 4 milliards, soit une hausse de 100% ou 10% par an.

Parallèlement, le déficit ne cesse de s'aggraver (1989: 74 millions; 1990: 190 millions; 1991: 400 millions prévus).

Continuer sur ce chemin:

 amènerait inévitablement la hausse des impôts;

 c'est endetter les jeunes pour toute leur vie;

 c'est menacer le pouvoir d'achat des bénéficiaires de l'AVS;

 c'est pousser les entreprises à quitter le canton (65 départs pour la seule année 1989).

L'initiative:

 permet de poursuivre les activités de l'Etat malgré la hausse du coût de la vie mais empêche l'augmentation de l'endettement et des impôts;

 n'empêche pas de prévoir de nouvelles dépenses considérées nécessaires, il suffira de supprimer les dépenses devenues superflues ou d'obtenir l'accord des électeurs lors de la votation sur le budget.

INITIATIVE POPULAIRE

«Halte aux déficits»(Pour empêcher les hausses d'impôts)

Les citoyens soussignés, électeurs et électrices dans la République et canton de Genève, demandent, en vertu des articles 64, 65, 67A de la constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847, et des articles 86 à 93 de la loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, que la constitution de la République et canton de Genève (A21) soit modifiée comme suit:

Art. 54 (nouvelle teneur)

Budget

1La loi annuelle sur les dépenses et les recettes est soumise à la votation populaire lorsqu'elle prévoit une augmentation des dépenses supérieure au montant résultant de l'indexation des dépenses du budget de l'exercice antérieur. L'indice de référence est l'indice suisse des prix à la consommation.

2Le recours à l'emprunt ne peut être utilisé pour couvrir des frais de financement non compris dans le budget de fonctionnement.

3Sont soumises sans restriction au référendum facultatif les dispositions spéciales établissant un nouvel impôt ou l'augmentation d'un impôt déjà existant.

Initiative déposée en chancellerie d'Etat le 19 août 1991, munie d'une clause de retrait en application de l'article 67A, alinéa 1, de la constitution.

 Délai au Grand Conseil pour prendre une décision: 19 août 1992 (art. 67 de la constitution).

ANNEXE

Premier débat

M. Nicolas Brunschwig (L), rapporteur. Permettez-moi, en préambule, de faire deux remarques. La première sur le projet de loi 6982, projet de loi fondamental qui a été, je vous le rappelle, déposé par la commission des finances à l'unanimité et qui sera sans doute voté par une très large majorité, ce que je trouve encourageant. Ce projet de loi peut paraître à certains technique, d'autres peuvent trouver qu'il enfonce des portes ouvertes, et pourtant c'est un acte législatif primordial que nous allons faire. Cette loi de gestion administrative et financière de l'Etat, beaucoup de cantons en ont déjà une. Le canton de Genève n'en avait pas jusqu'à maintenant. Comme vous avez pu le voir, elle permet de définir un certain nombre de principes importants pour que la gestion de l'Etat, et tout particulièrement dans le domaine financier, soit aussi uniforme et correcte que possible.

La deuxième remarque que je voudrais faire concerne l'initiative 31 et le contreprojet que la majorité de la commission des finances propose de lui opposer. Nous sommes, dans ce cas précis, sous l'empire de l'ancien droit, c'est-à-dire que nous avons la possibilité de présenter un contreprojet de type législatif à une initiative de type constitutionnel. Cela a encore été confirmé entre autres par M. Lachat, rapporteur de la commission, qui a travaillé sur le projet de loi ayant trait aux nouvelles dispositions liant les initiatives. Cette initiative 31 s'appelle faussement «Halte aux déficits»; en fait, il aurait peut-être été préférable de l'appeler «Halte à la croissance des dépenses» et c'est, je crois, l'élément fondamental qui a convaincu la commission des finances; il fallait donc présenter un contreprojet.

En effet, comme vous avez pu le voir, cette initiative 31 demande en substance que la progression des dépenses ne soit pas supérieure au taux de l'inflation. Or, en période de crise assez importante au niveau économique, nous pouvons avoir une non-croissance des revenus ou même une diminution des recettes de l'Etat, ce qui veut donc dire que même avec une croissance des dépenses limitée, nous pouvons arriver à une augmentation du déficit par le biais, une fois encore, d'une croissance des recettes inférieure à la croissance des dépenses.

Dès lors, il est apparu à la majorité de la commission qu'il était préférable d'opposer un contreprojet avec des objectifs extrêmement concrets. Comme vous avez pu le voir, le contreprojet que nous proposons vise l'équilibre du compte de fonctionnement de l'Etat avant amortissements pour 1997 au plus tard, et l'équilibre après amortissements pour l'an 2000 au plus tard, soit trois ans après l'équilibre avant amortissements. C'est donc dire que, si nous atteignons cet objectif, nous aurons eu dix années dans les chiffres rouges. Nous sommes dès lors convaincus qu'en votant ce projet nous apportons à la population une proposition réaliste et rassurante. Nous nous imposons aussi un objectif qui correspond au plan financier quadriennal qui fut adopté.

M. Jean Montessuit (PDC). Comme nous l'avons fait à la commission des finances au moment du dépôt de ce projet de loi, nous entendons aujourd'hui apporter notre appui total à ce projet de loi 6982, projet fixant des règles pour les finances publiques de l'Etat. Il nous paraît être l'instrument indispensable, même s'il est un peu formaliste par rapport aux tempêtes qui animent quelquefois les débats de ce parlement. Seule une certaine rigueur nous permettra de respecter le plan financier quadriennal et le rétablissement des finances publiques dans lesquels nous nous sommes, je l'espère, tous investis.

En ce qui concerne l'initiative 31, à l'origine elle partait certes d'un bon sentiment, on ne peut pas dire qu'elle soit mauvaise, mais je crois qu'il faut admettre qu'elle est dépassée. Elle aurait pu, au moment où elle a été lancée et si elle l'avait été plus tôt, éviter la situation financière dans laquelle nous sommes aujourd'hui, mais sa rédaction est telle qu'elle ne permet plus, comme vient très justement de l'expliquer le rapporteur, de répondre aux objectifs nécessaires aujourd'hui. C'est la raison pour laquelle nous ne pouvons que vous recommander de préférer le contreprojet à cette initiative, et donc de refuser celle-ci et de voter le contreprojet.

M. Jacqueline Jacquiard (MPG). Je m'exprimerai sur l'IN 31. Le projet de loi précise des règles que l'administration aurait eu avantage à appliquer depuis longtemps. Malheureusement, son application dépendra du bon vouloir du Conseil d'Etat. En revanche, contrairement à l'affirmation contenue à l'article 52 de l'exposé des motifs, il n'est pas une réponse, même indirecte, à l'initiative «Halte aux déficits». En effet, cette initiative demandait un contrôle automatique du peuple en cas de hausse du coût de la vie; le projet de loi n'institue aucun contrôle populaire. Ce n'est d'ailleurs pas sans raison. Il y a quelque part une peur du contrôle populaire. Ce même exposé des motifs contient en outre une contrevérité en prétendant que l'initiative «aboutirait en réalité à l'aggravation des déficits». L'auteur du rapport estime donc que, quand la constitution prévoirait un plafond à ne pas dépasser, ce serait une incitation à atteindre ce plafond.

Il faut tout d'abord faire observer que l'initiative a été déposée au printemps 1991. A cette époque, il était connu que l'augmentation du budget au cours des trois dernières années avait dépassé, en moyenne, de plus de 2% l'indice du coût de la vie. Si nous n'avions pas accepté ces dépassements, et surtout si le peuple les avait refusés, nous ne serions pas aujourd'hui en présence d'une telle situation financière. Et ce n'est pas parce que le Conseil d'Etat essaie aujourd'hui d'être en dessous du plafond que la règle ne mérite pas d'être introduite dans la constitution.

L'administration craint qu'un contrôle populaire ne limite sa liberté d'action pour l'avenir. Cette crainte démontre que la présente loi qui émet des voeux pour l'avenir ne changera peut-être pas grand-chose aux mauvaises habitudes qui ont été contractées par le passé, car la sanction du contrôle populaire en est absente. Néanmoins, puisque la loi établit des principes qui seraient bénéfiques s'ils étaient appliqués avec rigueur, nous pouvons la voter. Toutefois, ce vote positif n'engage pas notre groupe en ce qui concerne la décision qui devra être prise sur l'initiative «Halte aux déficits».

Mme Claire Torracinta-Pache (S). Ce projet de loi, s'il est accepté, devrait sans conteste permettre aux autorités cantonales de pratiquer une gestion administrative et financière plus rigoureuse et plus saine. D'abord présenté sous forme de règlement, il est devenu une loi extrêmement complète et détaillée, mais également une loi très contraignante, et je crois qu'il faut le souligner ce soir. Et autant il est aisé d'inscrire des dispositions très contraignantes dans notre législation, autant il pourrait être difficile de les appliquer suivant l'évolution de la situation économique.

Notre groupe approuve ce projet de loi comme il a approuvé la ferme volonté de mieux gérer nos finances qui a sous-tendu ces travaux à la commission. Mais, en même temps, il craint la mise en place d'un carcan extrêmement rigide qui pourrait avoir pour conséquence de nous empêcher de faire face à des problèmes sociaux futurs dont nous ne pouvons prévoir l'ampleur du développement. C'est dans cet esprit qu'il avait présenté en commission quelques propositions de modifications. Un premier amendement concernait l'article 32. Il visait à nous donner une certaine marge de manoeuvre et une certaine souplesse sur le taux des amortissements. Nous aurions souhaité une fourchette allant éventuellement de 8 à 15. Cette proposition a été refusée. Pour vous montrer notre bonne volonté, nous ne la reprendrons pas sous forme d'amendement maintenant en séance plénière. Il n'en est pas de même pour notre amendement à l'article unique du projet de loi 7040, projet de loi destiné à devenir le contreprojet à l'initiative «Halte aux déficits».

Cette initiative - et ceci apparaît clairement dans le rapport de M. Brunschwig, il y est d'ailleurs revenu tout à l'heure - est trompeuse et dangereuse. Contrairement à ce que prétendent ses auteurs, elle n'apporterait aucune garantie que le déficit disparaîtrait puisqu'elle agirait uniquement sur les dépenses et non sur la courbe des recettes. De plus, elle ne respecte pas la séparation entre les comptes du budget de fonctionnement et ceux du budget des investissements. Enfin, autant il est légitime que le peuple soit consulté sur une hausse d'impôts ou sur un recours à l'emprunt, autant il est fondamental que la disposition des biens financiers de l'Etat soit du ressort du législatif. Cela est répété à plusieurs reprises dans ces très intéressantes notes sur l'histoire du référendum financier à Genève qui apparaissent en annexe au rapport de M. Brunschwig. Malheureusement, dans le contexte actuel, une initiative de ce type aux accents démagogiques, présentée sans contreprojet, pourrait passer le cap de la votation populaire, d'où l'importance du projet de loi 7040.

Ce projet contient deux dispositions. La première consacre le but fixé par le plan quadriennal, je n'y reviens pas. La deuxième - et là nous avons quelques craintes - y ajoute la notion d'équilibre du compte de fonctionnement avec le taux d'amortissement prévu selon l'article 32 à atteindre dans un délai de trois ans. Cela ne semble pas réaliste au vu de la gravité de la situation financière de l'Etat et de la situation économique actuelle. Nous savons que le chômage ne se résoudra pas de sitôt, qu'il entraîne des besoins sociaux auxquels nous serons obligés de faire face ces prochaines années et dont nous ne connaissons pas le terme.

A ce sujet, j'aimerais encore rappeler qu'un haut fonctionnaire de la direction des services financiers de l'Etat estimait, quant à lui, que le retour à l'équilibre du compte de fonctionnement et l'amortissement du découvert au bilan nécessiteraient environ un délai de dix ans. C'est pourquoi, nous vous proposerons un amendement au cours du deuxième débat sur le projet de loi 7040.

M. Daniel Ducommun (R). Enfin, dirons-nous ! Enfin une loi-cadre sur la gestion administrative et financière de l'Etat de Genève. En effet, on en parlait déjà en 1978. Cette loi-cadre et un modèle avaient été alors proposés et développés par la conférence des directeurs cantonaux des finances. Pourquoi ? Parce que le nouveau modèle de comptes devait intervenir en 1985 et il paraissait logique de l'accompagner d'une loi-cadre. Rien ne s'est fait, alors que, dans les autres cantons, une évolution positive a été mise en place. L'on peut remercier M. Vodoz, ainsi que M. Rémi Jequier qui a été chargé de préparer un avant-projet de loi suivant en cela les souhaits fréquemment réitérés de la commission des finances.

Attitude curieuse toutefois du Conseil d'Etat, puisqu'en août 1992 ce projet de loi apparaît à la commission des finances sous forme de règlement alors que le titre de loi apparaît partout dans le texte, notamment dans l'exposé des motifs. Nous arrivions alors dans une sorte de flou artistique puisque le texte était mal adapté. Le texte d'une loi évoque des grands principes alors que celui d'un règlement est beaucoup plus pointu. D'autre part, la compétence d'un règlement n'était plus celle du législatif mais bien celle du Conseil d'Etat. Alors pourquoi la soumettre à la commission des finances ? Néanmoins, le texte a été repris bien que la commission des finances ne l'ait bien sûr pas composé dans sa substance principale. Aujourd'hui, nous sommes dans une situation positive et constructive, nous avons enfin un outil légal sous forme de loi, ce qui nous convient tout à fait.

Il fallait effectivement adopter certains principes tels que la couverture des dépenses par les recettes, le rééquilibre du compte de fonctionnement et la couverture du découvert bilan, préciser également les notions liées à la préparation et l'établissement du budget et des comptes, ainsi que la définition du taux d'amortissement. Il y a d'autres articles, puisque l'on en compte septante dans ce projet de loi. Nous sommes donc satisfaits à ce niveau, et nous voterons ce projet. Quant à l'initiative «Halte aux déficits», comme mes préopinants, MM. Montessuit et Brunschwig, nous la considérons comme totalement dépassée.

Nous reconnaissons qu'elle aurait eu sa pleine efficacité lors des explosions chroniques des dépenses de l'Etat pendant les périodes de haute conjoncture. Elle aurait été un frein salutaire et une prise de conscience. Aujourd'hui, les règles du jeu ont changé, et c'est bien la notion d'équilibre du compte de fonctionnement qui doit être défendue; c'est ce que propose le contreprojet 7040 que nous soutiendrons sans amendement.

En conclusion, notre groupe votera cette nouvelle loi, laquelle répond à un réel besoin, formulé depuis des décennies par l'ensemble des acteurs préoccupés par l'évolution de notre situation économique et financière.

Mme Martine Brunschwig Graf (L). Comme l'a rappelé notre collègue Daniel Ducommun, l'initiative 31 a le grave défaut de n'être pas applicable par tous les temps et qu'en plus, lorsqu'elle est appliquée dans certains cas, elle ne lutte pas contre les déficits. Elle est même de nature à les encourager. Il y a donc des lois qui sont faites pour durer, et c'est ce que nous avons voulu en proposant cette loi à la commission des finances, une loi s'appliquant à tous les temps, qui donne une ligne directrice et enjoigne le parlement et le gouvernement à s'y tenir.

Cela m'amène au deuxième point. On peut souhaiter une seule chose à cette loi, c'est qu'elle soit mieux respectée que l'article 96 de la constitution, lequel nous enjoint de proposer des couvertures financières à nos dépenses nouvelles. Il est important aujourd'hui de le dire, car si nous élaborons une loi pour qu'ensuite nous n'en respections pas certains articles - alors que nous avons pris l'habitude de ne même pas nous offusquer de ne pas respecter un article constitutionnel - cette loi restera lettre morte. Nous pourrions peut-être nous résoudre à respecter les lois que nous faisons.

J'ajouterai pour terminer que pour diminuer un peu le rôle des lois à traiter, si cette loi est acceptée, les groupes démocrate-chrétien, radical et libéral retireront le projet de loi 6771 - dite «loi fribourgeoise», j'y tiens - qui proposait l'appel au peuple à partir de certains montants du déficit. Si cette loi est votée tout à l'heure, nous vous annoncerons le retrait de ce projet.

M. Olivier Vodoz, conseiller d'Etat. Permettez-moi tout d'abord de vous remercier de l'accueil que vous réservez aujourd'hui en plénum et depuis de nombreux mois à la commission des finances à ces textes législatifs. Il est effectivement vrai que, lors de la précédente législature, la commission des finances, à laquelle d'ailleurs j'appartenais, avait souhaité que le canton se dote d'une loi de finances après s'être doté du nouveau modèle de comptes. Il était important d'avoir un cadre législatif aux actions de la gestion financière et administrative de l'Etat. C'est la raison pour laquelle j'ai chargé l'ancien secrétaire général du département des finances, M. Jequier, d'élaborer pour mon compte un projet de loi de finances sur la base du modèle de loi-cadre élaboré quelques années auparavant. Une fois cette loi préparée, nous l'avons travaillée avec mes collaborateurs auxquels j'entends ici rendre hommage pour le travail important qu'ils ont fait.

Et puis, ce qui devait arriver arriva. J'ai présenté ce projet de loi devant le Conseil d'Etat et, compte tenu de l'importance du cadre et de la rigueur qu'il imposait, le Conseil d'Etat a souhaité, dans un premier temps, à l'instar de ce qu'il avait fait dans d'autres lois importantes, notamment en matière de logement, que la loi que j'avais préparée se transforme en un règlement et qu'au terme d'une pratique de ce règlement de deux ans on le transforme, le cas échéant, en loi. C'est la raison pour laquelle il n'y a pas d'autres mystères au fait que le projet de loi que j'avais élaboré est devenu un projet de règlement du Conseil d'Etat que j'ai soumis pour consultation à la commission des finances, laquelle, vous le savez, a repris le texte, l'a amendé quelque peu et en a fait un texte de loi qu'il vous est demandé de voter aujourd'hui.

Cette loi est importante, non seulement parce qu'elle précise un certain nombre de notions, mais parce qu'elle reprend et répond ainsi à plusieurs motions sur lesquelles je reviendrai ultérieurement par un très bref rapport, parce que cette loi que vous allez voter vaudra rapport fondamental sur toute une série de motions qui nous demandaient notamment la stricte application des articles 96 et 97 de notre constitution cantonale. Cette loi doit nous permettre de cadrer la gestion administrative et financière de l'Etat mieux que nous n'avons pu le faire jusqu'à maintenant, et, par avance, je vous remercie de l'approuver massivement.

J'en viens maintenant pour quelques instants à l'initiative 31. Vous savez qu'aujourd'hui, à teneur de notre loi budgétaire, le référendum est facultatif sur toute augmentation de la fiscalité - nous l'avons vu à deux reprises déjà au long de cette dernière législature - et, par ailleurs, en matière d'autorisation d'emprunt, puisque vous êtes seuls compétents pour autoriser le Conseil d'Etat à financer son découvert par le recours à l'emprunt. Dans notre système genevois, le système proposé par l'initiative 31 viserait en réalité à instaurer un référendum automatique sur le budget dès lors qu'il dépasserait de X pour-cent l'inflation au niveau de ses dépenses et, par conséquent, pourrait, par ce biais, remettre en cause de manière globale les lois votées par le Grand Conseil, acceptées et entrées en force. Vous comprendrez que dans notre système genevois cela ne soit pas possible.

Le deuxième élément qui fait que j'ai combattu le texte de l'initiative 31, alors que l'esprit animant cette initiative pouvait être respecté, c'est que le fait de limiter la croissance des dépenses ne suffit évidemment pas à arrêter les déficits. En cas de situation déficitaire et de recettes stagnantes, il est évident que la croissance des dépenses, même si elle est dans les limites du renchérissement, accroît les déficits au lieu de les faire disparaître. C'est la raison fondamentale pour laquelle cette initiative ne pouvait être recevable en regard du titre qui l'annonce et ne permettait pas de résoudre le problème important et grave que nous avons, puisque nous sommes en situation de déficit majeur et, qui plus est, de découvert au niveau du bilan.

Il faut vous rappeler que le budget, dans l'esprit genevois et dans sa législation, n'est que le résultat de l'exécution des lois votées et non contestées par des référendums. Dès lors, la limitation du montant global des budgets au taux du renchérissement est en réalité une remise en cause par anticipation de toutes les tâches nouvelles que l'Etat devrait assumer, même si des recettes permettaient de les couvrir et qu'elles étaient agréées. Je pense notamment à la problématique du chômage auquel nous avons à faire face aujourd'hui, auquel nous devons répondre et qui, évidemment, nous pose un certain nombre de problèmes en ce qui concerne la couverture financière. Voilà pourquoi en commission j'ai déclaré que je ne pouvais pas accepter telle quelle l'initiative et qu'il était nécessaire de rédiger un contreprojet.

En conclusion, je vous dirai qu'en réalité les lois les plus parfaites sont inutiles si, en cette matière, nous n'appliquons pas de la rigueur et de la sagesse. Ce que j'appelle à mon tour de mes voeux, c'est que dans la tâche difficile du redressement des finances, l'ensemble des projets de lois qui, tout au long de l'année, sont votés par ce Grand Conseil fasse l'objet - et cela sera nécessaire au travers de la loi que vous allez voter - d'une analyse et de précisions très claires sur la couverture financière de chacune des dépenses que vous voterez. C'est le grand pas que cette nouvelle loi qui vous est proposée permettra de faire. Par conséquent, nous redresserons avec cet instrument les finances - tâche indispensable - mais nous ne le ferons pas seulement avec cette loi, mais également avec votre sagesse, votre cohérence et surtout votre rigueur.

PL 6982-A

Ce projet est adopté en trois débats, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue:

LOI

sur la gestion administrative et financièrede l'Etat de Genève

(D 1 9)

LE GRAND CONSEIL,

vu les articles 54, 56, 80, 81, 82, 83, 96 et 97 de la constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847,

Décrète ce qui suit :

TITRE I

Champ d'application

Article 1

Champ d'application

1 Les dispositions de la présente loi traitent de la gestion des finances publiques, du budget, des subventions, des comptes de l'Etat et du bilan, ainsi que de l'organisation financière.

2 Pour autant que le droit cantonal ou fédéral n'en dispose pas autrement, les articles 5 à 23 de la présente loi sont applicables aux établissements cantonaux et aux fondations cantonales de droit public.

Art. 2

Principes

de la gestion administrative

1 L'administration doit agir conformément aux exigences du droit, de la proportionnalité, de l'efficacité et de la rationalité.

2 Le principe de la proportionnalité veut que tout acte administratif soit nécessaire et approprié à la réalisation du but fixé.

3 Le principe de l'efficacité et de la rationalité exige un choix et une organisation des moyens administratifs garantissant la meilleure gestion administrative possible.

Art. 3

Principes de la gestion financière

Les principes de la gestion financière comprennent les règles de la légalité, de l'emploi judicieux et économique des moyens, de l'équilibre budgétaire, de la non-affectation des impôts principaux, du paiement par l'utilisateur et de la rémunération des avantages économiques.

Art. 4

Communes

1 Les communes appliquent les principes de la présente loi.

2 Sont réservées les dispositions particulières applicables aux communes.

TITRE II

Les principes de la gestion financièreet de la comptabilité

CHAPITRE I

La gestion financière

Art. 5

Légalité

Toute dépense ou toute contribution publique doit avoir sa justification dans une base légale.

Art. 6

Emploi judicieux et économique des moyens

1 Les dépenses doivent être nécessaires et supportables.

2 Toute autorité qui élabore un projet de loi doit en apprécier l'incidence et la portée financières selon un ordre de priorités.

Art. 7

Equilibre budgétaire

Le compte de fonctionnement doit être équilibré à moyen terme.

Art. 8

Non-affectation des impôts

Les impôts ne peuvent pas en règle générale être attribués à la couverture d'un type particulier de tâches.

Art. 9

Paiement par l'utilisateur

1 Le bénéficiaire d'une prestation particulière peut être sollicité d'en supporter les frais raisonnablement exigibles.

2 Le montant des taxes et des émoluments ne doit pas dépasser le prix de revient de la prestation.

3Il est tenu compte de la situation sociale et économique du bénéficiaire.

Art. 10

Rémunération des avantages

1 Lorsque des installations ou des normes publiques procurent des avantages économiques à des particuliers, l'Etat peut demander aux bénéficiaires des participations.

2 Ces participations ne doivent pas dépasser la valeur des avantages procurés.

CHAPITRE II

La gestion comptable

Art. 11

Principes et définitions

1 Le budget et les comptes doivent donner une situation claire, complète et véridique de la gestion financière, des patrimoines et des dettes. La planification financière, le budget, les comptes, le bilan et la statistique financière sont établis dans ce but.

2 Le budget et les comptes sont établis selon les principes de l'annualité, de l'antériorité du vote, de la publicité, de la sincérité, de l'exactitude, de la clarté et de la continuité, de l'intégralité, du produit brut, des spécialités qualitative, quantitative et temporelle ainsi que de l'échéance.

3 Les comptes consistent à enregistrer chaque trans-action financière sous forme d'une écriture comprenant un débit et un crédit (comptabilité en partie double).

Art. 12

Annualité

Le budget et les comptes sont établis pour l'année civile.

Art. 13

Antériorité

1 Le budget doit être voté avant l'exercice qu'il concerne.

2 L'article 45, alinéa 2, demeure réservé.

Art. 14

Publicité

1 Le budget, les crédits supplémentaires, complémentaires et extraordinaires ainsi que les comptes doivent être publiés et examinés en séance publique.

2 La règle de l'alinéa 1 ne s'applique pas aux organes des établissements cantonaux et des fondations cantonales de droit public.

3 Les budget et comptes des établissement et fondation peuvent être consultés par les contribuables genevois sur simple demande

Art. 15

Sincérité

La comptabilité ne doit contenir aucune donnée dénaturée ou fictive.

Art. 16

Exactitude

Les divers montants inscrits au budget doivent être estimés rigoureusement.

Art. 17

Clarté et continuité

1 La clarté réside dans la classification harmonieuse des chapitres et des rubriques ainsi que dans la rédaction non équivoque et compréhensible de leurs libellés.

2 Les méthodes d'évaluation, de présentation et de publication du budget et des comptes doivent être les mêmes que celles appliquées pour les exercices comparatifs.

3 Tout changement dérogeant à ce principe doit être justifié et exposé dans les états publiés.ut changemen

Art. 18

Intégralité

Le budget et les comptes doivent enregistrer de manière exhaustive toutes les opérations financières et économiques.

Art. 19

Produit brut

Les opérations de compensation dans les comptes sont interdites.

Art. 20

Spécialité qualitative

Une dépense autorisée ne peut être attribuée que pour l'objectif visé par la rubrique budgétaire.

Art. 21

Spécialité quantitative

Tout crédit budgétaire ne peut être dépassé sans une autorisation préalable de l'organe compétent au sens de l'article 49.

Art. 22

Spécialité temporelle

Un crédit budgétaire non engagé est périmé à la fin de l'exercice sous réserve des dispositions figurant dans un acte d'engagement pluriannuel.

Art. 23

Echéance

1 Les dépenses sont comptabilisées au moment où elles sont engagées et les recettes lorsqu'elles sont exigibles.

Délimitation des exercices

2 L'usage des comptes transitoires doit assurer une délimitation correcte des exercices comptables.

TITRE III

La planification financière et le budget

CHAPITRE I

Les modalités de la planification financière

Art. 24

Définition

1 La planification financière pluriannuelle comprend une estimation des besoins financiers, établis selon un ordre de priorités et une évaluation des moyens financiers y relatifs.

2 Actualisée tous les deux ans, la planification financière sert de cadre à l'élaboration des projets de budgets annuels.

3 Son établissement suit les mêmes règles que celles de l'élaboration du budget.

CHAPITRE II

Les principes et les modalités d'établissement du budget

Section 1

Les budgets de fonctionnement et d'investissement

Art. 25

Définition

1 Le budget est une loi annuelle qui autorise les dépenses et prévoit les recettes, nécessaires à l'accomplissement des tâches publiques. Il est l'expression détaillée du plan financier pluriannuel.

2 Le budget se subdivise en un budget de fonctionnement où figurent les charges et les revenus, et un budget d'investissement pour les dépenses et les recettes d'équipement.

3 Le budget est présenté selon la classification administrative du règlement sur l'organisation de l'administration cantonale, et le plan comptable joint à la présente loi.

Art. 26

Gestion des prestations

1 Le budget administratif est complété par un budget fonctionnel fondé sur la ventilation des charges et des revenus par prestation et par programme.

Art. 27

Budget de fonctionnement

1 Le budget de fonctionnement prévoit toutes les opérations de consommation, sous forme de charges et de revenus d'un exercice. Son exécution modifie la fortune nette ou le découvert au bilan.

2 Les charges comprennent les charges d'exploitation, les charges financières et les transferts.

3 Les revenus comprennent les contributions publiques, les revenus des biens et les transferts.

4 Les amortissements, calculés selon l'article 31, font parties intégrantes des charges.

Art. 28

Budget d'investissement

Le budget d'investissement comprend les opérations financières qui créent le patrimoine administratif, dont la durée d'utilisation s'étend sur plus d'une année et dont le montant est fixé par règlement.

Art. 29

Imputation interne

1 L'imputation interne est une facturation, au prix de revient ou à un prix d'échange convenu, de prestations effectuées entre services administratifs.

Ventilation des charges

2 La ventilation des charges consiste à attribuer, à chaque centre de responsabilité et au prix coûtant, la valeur des biens et des services consommés, mais dont l'achat et la gestion sont centralisés.

Art. 30

Coûts complets

1 L'imputation interne et la ventilation des charges ont pour objectif d'établir les coûts complets des centres de responsabilité.

2 Sous réserve d'une définition précise des prestations, l'imputation interne et la ventilation des charges permettent d'établir les coûts complets des prestations.

Section 2

Les amortissements

Art. 31

Définition

1 L'amortissement est une charge qui a pour but de compenser la dépréciation d'un investissement, consécutive à son utilisation.

2 L'obligation de couvrir l'amortissement par des revenus propres est destinée à assurer un autofinancement approprié des investissements en vue d'éviter un recours excessif à l'emprunt.

Art. 32

Amortis-sements sur le patrimoine administratif

1 Les amortissements calculés sur la valeur résiduelle totale des investissements en fin de période se montent à 10 % au minimum (taux moyen pondéré). Ils figurent chaque année au budget de fonctionnement

2 Sont réservées les dispositions particulières d'amortissement pour les biens attribués à des établissements autonomes.

Art. 33

Amortis-sements supplémen-taires

Des amortissements supplémentaires ne peuvent être effectués que s'ils figurent préalablement au budget.

Art. 34

Rembourse-ment

des dettes

1 Dans la mesure où la situation financière et la conjoncture le permettent des réserves doivent être constituées.

2 La trésorerie qu'elles dégagent doit être utilisée au remboursement de la dette.

Section 3

Les subventions

Art. 35

Définition

1 Les subventions sont des aides financières, des indemnités, des allocations accordées à des tiers.

2 Elles prennent notamment les formes suivantes : prestations pécuniaires à fonds perdu, conditions préférentielles accordées lors de prêts, cautionnements, prestations en nature, services accordés à titre gracieux ou à des conditions avantageuses.

Art. 36

Conditions

1 Les subventions versées par l'Etat sont subordonnées à l'existence d'une base légale.

2 Les aides financières et les indemnités sont en outre subordonnées aux conditions suivantes:

a) la base légale détermine une durée de validité limitée dans le temps,

b) les objectifs visés correspondent à des buts d'utilité publique,

c) la tâche est effectuée de manière économique et efficace,

d) l'ayant-droit tire pleinement parti de ses propres ressources et des autres sources de financement à sa disposition.

3 L'inscription d'un montant au budget ne donne pas un droit automatique au versement d'une subvention si les conditions fixées à son octroi ne sont pas réalisées.

Art. 37

Montant de la subvention

A moins qu'une loi spécifique n'en dispose autrement, le montant de toute subvention peut être augmenté, diminué ou supprimé à l'occasion du vote du budget annuel.

Art. 38

Contrôle

L'autorité compétente s'assure que le bénéficiaire exécute la tâche conformément aux dispositions en la matière et que les conditions légales sont bien réunies.

Art. 39

Modifications

Des modifications importantes ou génératrices de frais supplémentaires ne peuvent être apportées aux projets subventionnés qu'avec l'accord de l'autorité compétente.

Art. 40

Prescription

Les créances afférentes à des subventions se prescrivent par cinq ans.

Art. 41

Intérêts

Les subventions décalées dans le temps ne bénéficient pas d'intérêts moratoires.

Art. 42

Rembourse-ment

Lorsque l'objectif visé par l'octroi d'une subvention est modifié, l'Etat peut demander la rétrocession de tout ou partie de la subvention versée.

Section 4

L'établissement du budget

Art. 43

Justification

1 Le budget est fondé sur la constitution, les lois et les règlements.

2 Toute rubrique inscrite au budget doit être justifiée.

Art. 44

Délais

1 Les propositions budgétaires des départements pour le prochain exercice annuel sont remises au département des finances et contributions au plus tard le 31 mars.

2 Le département des finances et contributions établit l'avant-projet de budget qu'il soumet au Conseil d'Etat au plus tard le 30 juin.

3 Le Conseil d'Etat transmet le projet de budget au Grand Conseil au plus tard le 15 septembre.

Art. 45

Vote

1 Le budget du prochain exercice annuel doit être voté jusqu'au 31 décembre.

2 Si l'alinéa 1 n'est pas respecté, le gouvernement est autorisé à engager les dépenses nécessaires aux activités administratives sur la base et en proportion des montants figurant au budget de l'année précédente. A cet effet, le Conseil d'Etat sollicite du Grand Conseil des douzièmes provisoires.

CHAPITRE III

Les modalités d'exécution du budget

Section 1

Couverture financière

Art. 46

Principes

1 Les charges courantes de l'Etat et les charges financières en intérêts et en amortissements découlant des investissements doivent être couvertes par des recettes propres.

2 Tout projet de loi comportant une dépense nouvelle ne peut être voté qu'en prévoyant sa couverture financière.

3 Les lois votées ne peuvent entrer en vigueur que si leur couverture financière est assurée.

Art. 47

Crédit extraordinaire

Un crédit extraordinaire est une autorisation exceptionnelle pour une dépense nouvelle. S'il dépasse 60 000 F, une couverture financière est nécessaire.

Section 2

Le budget de fonctionnement

Art. 48

Crédit budgétaire

1 Un crédit budgétaire est une autorisation annuelle de dépense d'un montant déterminé dans le budget, accordée au gouvernement par le Grand Conseil pour un but précis.

2 Aucune dépense pour un objet non prévu au budget ne peut être effectuée ni engagée sans approbation préalable du Grand Conseil.

3 Lorsqu'une dépense prévisible n'a pas encore de base légale au moment du vote du budget, les crédits budgétaires correspondants peuvent néanmoins, à titre exceptionnel, figurer au budget. Il ne pourra toutefois en être fait usage qu'après l'entrée en vigueur des dispositions légales précitées.

Art. 49

Crédit supplémentaire

1 Le Conseil d'Etat n'est pas autorisé à dépasser les crédits prévus au budget administratif.

2 La commission des finances du Grand Conseil se prononce sur tout dépassement prévu, avant que des dépenses supplémentaires ne puissent être engagées.

3 Ces dépassements font l'objet d'un projet de loi qui est soumis au Grand Conseil en fin d'exercice.

4 Le solde des crédits non dépensés ne peut pas être reporté par le Conseil d'Etat sur d'autres postes du budget.

5 Aucun dépassement de recette n'autorise un dépassement de dépense, sauf dans les cas où les recettes font l'objet d'une affectation légale.

6 Les dispositions des alinéas 1 à 5 ne sont pas applicables aux lois votées pour des investissements.

7 Les tranches annuelles d'investissement votées par le Grand Conseil doivent être respectées. La commission des finances est informée des dépassements prévus, avant que de nouvelles dépenses ne puissent être engagées.

Art. 50

Crédit cadre

1 Un crédit cadre est une dotation budgétaire générale pour un ou plusieurs exercices, en vue de fournir une ou plusieurs prestations publiques, dans le cadre d'un acte d'engagement pluriannuel.

2 Un crédit cadre peut varier selon l'évolution de la production des quatre impôts de base :

a) impôt sur le revenu de la personne physique;

b) impôt sur la fortune de la personne physique;

c) impôt sur le bénéfice des personnes morales;

d) impôt sur le capital des personnes morales.

Section 3

Le budget d'investissement

Art. 51

Etudes

1 Le Conseil d'Etat est autorisé à engager les dépenses nécessaires à l'étude des avant-projets de travaux d'utilité publique ainsi qu'aux études en matière d'aménagement du territoire et de politique des transports jusqu'à concurrence de 3'000'000 F par année. Il en informe régulièrement le Grand Conseil par l'intermédiaire de :

a) la commission des travaux pour ce qui concerne les études de travaux d'utilité publique ;

b) la commission d'aménagement du canton pour ce qui concerne les études en matière d'aménagement du territoire et de politique des transports.

2 Il leur fait rapport sur les besoins à satisfaire, leur degré d'urgence, la localisation probable des ouvrages projetés ainsi que sur la portée des études entreprises.

3 Lorsque l'étude porte sur un projet impliquant la démolition d'un bâtiment existant, elle doit comporter, dans tous les cas, une évaluation comparative entre les possibilités de rénovation ou de transformation de ce bâtiment et les avantages de la construction neuve projetée en lieu et place.

4 Lorsque les dépenses d'études à engager pour un ouvrage ne dépassent pas un montant estimatif de 300'000 F, l'approbation de ce crédit spécial peut être donnée par la commission des travaux.

Art. 52

Crédit d'investis-sement

1 Un crédit d'investissement est autorisé sous forme de crédit d'ouvrage ou d'acquisition ou de crédit complémentaire pour des engagements entraînant des paiements au-delà de l'exercice budgétaire.

2 Il ne peut être demandé l'ouverture d'un crédit que pour des travaux entièrement étudiés et dont l'exécution peut être entreprise immédiatement.

3 Il doit être soumis à l'approbation du Grand Conseil, sous la forme d'une demande de crédit spécial pour les dossiers d'exécution. La demande est accompagnée :

a) d'une description de l'ouvrage avec toutes ses parties, leur destination, leur surface et leur volume, la consommation d'énergie;

b) d'une première estimation du coût probable des travaux ;

c) d'une première estimation des frais probables de fonctionnement.

4 Un crédit d'investissement est périmé dès que le but est atteint ou devenu sans objet. Le Grand Conseil diminue ou anule les crédits d'investissement pour des projets sensiblement réduits ou supprimés.

5 Un crédit d'investissement est bouclé immédiatement après l'achévement d'un projet.

Art. 53

Crédit d'ouvrage

Un crédit d'ouvrage est un crédit d'investissement pour un seul objet.

Art. 54

Crédit de programme

Un crédit de programme est un crédit d'investissement portant sur la réalisation ou l'acquisition de plusieurs objets concourant au même objectif.

Art. 55

Crédit complémentaire

1 Si un crédit d'investissement accordé s'avère insuffisant, avant ou lors de l'accomplissement du projet prévu, un crédit complémentaire doit être demandé au Grand Conseil avant tout nouvel engagement contractuel.

2 Si, après le vote d'un crédit d'investissement, un projet subit une transformation importante entraînant une dépense supérieure au montant voté, celle-ci ne peut être engagée qu'après l'octroi par le Grand Conseil d'un crédit complémentaire demandé dans les formes prévues au présent chapitre.

3 Si un crédit d'investissement contient une clause d'indexation des prix, les dépenses liées au renchérissement sont approuvées avec les comptes. En cas de baisse de prix, le crédit est réduit d'autant.

Art. 56

Prescription

Le Conseil d'Etat soumet à l'examen du Grand Conseil, par un projet de loi, les crédits d'investissement non utilisés dans un délai de trois ans avec un préavis sur leur prolongation ou leur annulation.

Art. 57

Crédit de paiement

1 Un crédit d'investissement se subdivise en crédits de paiement qui figurent, durant la période de réalisation, au budget d'investissement.

2 Tout crédit d'investissement nécessite, avant d'être inscrit aux budgets d'investissement, une base légale.

TITRE IV

Les comptes et le bilan

CHAPITRE I

Les comptes

Art. 58

Comptes

1 Les comptes qui ont la même structure que le budget sont soumis, par analogie, aux mêmes principes.

2 Les comptes sont complétés par :

a) la liste et la justification des crédits supplémentaires;

b) le bilan avec une situation de la fortune et des dettes, y compris les engagements conditionnels ;

c) la liste des crédits d'investissement utilisés et encore disponibles ;

d) la liste des prêts et participations permanentes ;

e) la situation des modes de financement pour l'ensemble des opérations financières ;

f) la classification fonctionnelle.

g) Le mouvement des fonds spéciaux.

Art. 59

Clôture

Lors du bouclement des comptes, il convient de présenter les soldes suivants :

a) compte de fonctionnement: excédent de revenus ou de charges;

b) compte d'investissement:

 1° accroissement ou diminution de l'investisse- ment net;

 2° besoin ou excédent de financement;

 3° variation de la fortune nette ou du découvert.

Art. 60

Délai

1 Les comptes, accompagnés du rapport de gestion, sont présentés par les départements au Conseil d'Etat au plus tard le 31 mars de l'année suivante.

2 Le Conseil d'Etat transmet ces documents au Grand Conseil au plus tard le 30 avril.

CHAPITRE II

Le bilan

Art. 61

Définition

1 Le bilan présente de manière synthétique et méthodique les patrimoines, les engagements envers des tiers, ainsi que la fortune nette ou le découvert.

2 Le bilan comprend les actifs et les passifs au moment du bouclement annuel.

Art. 62

Actifs

1 L'actif se compose des patrimoines financier et administratif, des avances aux financements spéciaux ainsi que d'un éventuel découvert.

Patrimoine financier

2 Le patrimoine financier comprend les valeurs et les placements qui peuvent être aliénés.

Patrimoine administratif

3 Le patrimoine administratif comprend les biens affectés à l'accomplissement des tâches publiques. Ce sont notamment les investissements, les prêts, les subventions aux investissements, ainsi que les participations permanentes ou dotations.

4 Le découvert est l'excédent des engagements sur les actifs.

Art. 63

Passifs

1 Le passif est constitué par les engagements, les engagements envers les financements spéciaux et par la fortune nette.

2 Les engagements comprennent, notamment, les dettes publiques à court, moyen et long terme, les engagements envers des entités particulières et les provisions.

3 La fortune nette est l'excédent des actifs sur les engagements.

Art. 64

Financements spéciaux

1 Les financements spéciaux consistent en moyens financiers qui, de par la loi ou une disposition juridique considérée comme équivalente, sont affectés pour remplir une tâche publique.

2 Les attributions aux financements spéciaux ne doivent pas dépasser les recettes affectées à ceux-ci ni les montants budgétisés.

3 Les avances aux financements spéciaux ne sont licites que si les recettes affectées ne couvrent provisoirement pas les dépenses.

4 Pour leurs dépenses d'investissement, les financements spéciaux sont grevés annuellement des charges financières en intérêts et amortissements.

5 Les engagements envers les financements spéciaux et les avances qui leur sont octroyées, doivent porter intérêt.

6 Les moyens des financements spéciaux doivent être disponibles à temps pour le but envisagé.

Art. 65

Engagements conditionnels

Les cautionnements et autres garanties de même que les constitutions de gages en faveur de tiers sont indiqués en pied de bilan.

Art. 66

Principes d'évaluation

1 Les actifs figurent au bilan au plus pour leur prix d'achat ou de revient, déduction faite des amortissements et des provisions commandés par les circonstances.

2 Le transfert d'éléments du patrimoine financier dans le patrimoine administratif s'opère, au moment de son affectation, au prix d'achat ou de revient augmenté d'un intérêt calculé sur la base d'un taux approprié. La valeur de transfert ne doit pas excéder en général la valeur vénale. Le règlement détermine les exceptions.

3 Les biens qui ne sont plus utilisés à des fins d'utilité publique sont transférés, au moment de leur désaffectation, du patrimoine administratif dans le patrimoine financier à leur valeur résiduelle.

4 La vente de biens à des tiers est effectuée au prix du marché, sauf s'il existe des raisons majeures d'utilité publique.

5 Les participations du patrimoine administratif doivent être estimées, dans la règle, d'après les principes commerciaux.

Art. 67

Amortissements particuliers

1 Le découvert du bilan doit être amorti selon un programme à moyen terme.

2 Les prêts et les participations du patrimoine administratif ne sont amortis que si la solvabilité des débiteurs ou le rendement l'exigent.

TITRE V

Organisation

Art. 68

Grand Conseil

1 Le Grand Conseil est compétent pour:

a) le vote des impôts;

b) le vote du budget, des comptes, des crédits supplémentaires, complémentaires, extraordinaires et de la gestion du Conseil d'Etat;

c) la ratification du budget et des comptes des établissements publics autonomes, à moins que la loi n'en dispose autrement  ;

d) l'autorisation d'emprunter;

e) le vote des lois d'investissement;

f) les aliénations du patrimoine administratif;

g) les aliénations immobilières du patrimoine financier, sous réserve des exceptions prévues par la Constitution.

2 Le Grand Conseil traite les plans financiers pluriannuels comme des rapports divers.

Art. 69

Conseil d'Etat

Le Conseil d'Etat est compétent pour :

a) la gestion économique, aussi rationnelle que possible, des crédits et des éléments de patrimoine mis à sa disposition;

b)  la préparation du projet de budget, des crédits supplémentaires, complémentaires et extraordinaires et des comptes à l'intention du Grand Conseil;

c) l'élaboration des plans financiers quadriennaux;

d) l'engagement des crédits supplémentaires, complémentaires et extraordinaires, sous réserve des dispositions de l'article 49;

e) la préparation de toute directive ayant trait aux lettres a), b), c) et d) ci-dessus;

f) les aliénations du patrimoine financier, sous réserve des exceptions prévues par la Consti-tution;

g) La garantie des emprunts et des cautions.

Art. 70

Départements

1 Chaque département, par délégation du Conseil d'Etat, est compétent pour :

a) la gestion économique, aussi rationnelle que possible, des crédits et des éléments de patrimoine mis à sa disposition;

b) la défense adéquate de ses droits, en matière pécuniaire, à l'égard de tiers;

c) la tenue de sa comptabilité dont une comptabilité auxiliaire des engagements, le contrôle des opérations et la tenue correcte des livres et des inventaires;

d) la préparation minutieuse des documents requis de lui pour la gestion financière ;

e) la préparation des plans financiers pluriannuels, de son budget, d'éventuelles demandes de crédits supplémentaires, complémentaires et extraordi-naires et de ses comptes.

2 Chaque département doit veiller à la bonne organisation comptable de chacun de ses services et à la concordance de toutes les informations financières avec la comptabilité générale de l'Etat.

Art. 71

Départements des finances et contributions

Le département des finances et contributions est compétent pour:

a)  la préparation des directives relatives à la gestion économique financière comptable, ainsi qu'à l'utilisation des crédits;

b) la réunion des informations relatives à l'élaboration du plan financier global et pluriannuel, du budget, des crédits supplémentaires, complémentaires et extraordinaires ainsi que des comptes;

c) la rédaction d'avis au Conseil d'Etat sur les affaires ayant une incidence financière;

d) l'organisation de la comptabilité de l'Etat, les opérations de comptabilité et de trésorerie générale.

Art. 72

Contrôle financier

1 Conformément à la loi du 7 mai 1976 sur le contrôle financier et le contrôle de gestion, le contrôle financier cantonal fait office d'organe supérieur de révision interne pour l'Etat de Genève.

2 Il est autonome et indépendant. Administrativement, il dépend du département des finances et contributions.

3 Dans le cadre de l'exécution de son mandat, les dispositions légales sur le maintien du secret ne peuvent pas être invoquées vis-à-vis du contrôle financier cantonal.

TITRE VI

Dispositions finales

Art. 73

Abrogation

La loi générale sur le financement des travaux d'utilité publique, du 11 janvier 1964, est abrogée.

Art. 74

Entrée en vigueur

La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 1994.

TABLE DES MATIÈRES

 Articles

TITRE I

Champ d'application 

1-4

TITRE II

Les principes de la gestion financière et de la comptabilité

Chap. I :

La gestion financière 

5-10

Chap. II :

La gestion comptable 

11-23

TITRE III

La planification financière et le budget

Chap. I :

Les modalités de la planification finan-cière 

24

Chap. II :

Les principes et les modalités d'éta-blissement du budget administratif

Sect. 1 :

Les budgets de fonctionnement et d'in-vestissement 

25-30

Sect. 2 :

Les amortissements 

31-34

Sect. 3 :

Les subventions 

35-42

Sect. 4 :

L'établissement du budget 

43-45

Chap. III :

Les modalités d'exécution du budget

Sect. 1 :

Couverture financière 

46-47

Sect. 2 :

Le budget de fonctionnement 

48-50

Sect. 3 :

Le budget d'investissement 

51-57

TITRE IV

Les comptes et le bilan

Chap. I :

Les comptes 

58-60

Chap. II :

Le bilan 

61-67

TITRE V

Organisation 

68-72

TITRE VI

Dispositions finales 

73-74

ANNEXE

Plan comptable (art. 25, alinéa 3)

IN 31-B

Mise aux voix, l'initiative est rejetée. 

PL 7040

Premier débat

Le projet est adopté en premier débat.

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés.

Article unique

M. Robert Baud (S). Vous avez reçu une demande d'amendement pour l'alinéa 2 de l'article unique de cette loi.

La présidente. Vous m'avez effectivement fait parvenir une demande d'amendement. J'attendais que vous l'argumentiez.

M. Robert Baud. L'amendement que nous vous proposons consiste à changer, à l'avant-dernière ligne, le chiffre 3 par le chiffre 5; à savoir que l'équilibre «...doit intervenir au plus tard 5 ans après le rétablissement de l'équilibre avant amortissements.». Dans l'ensemble, cette loi d'organisation va donner des contraintes qui vont englober les prochaines actions politiques au niveau des finances. A certains égards, cette loi est un corset et il faut peut-être faire attention de ne pas aller trop loin. La demande de rétablir l'équilibre du compte de fonctionnement dans les trois ans est extrêmement draconienne, elle interviendra, si je ne fais erreur, trois ans après 1997, c'est-à-dire en l'an 2000. Je crois que, soit le prochain Grand Conseil, soit le suivant, devrait encore avoir la liberté de prendre ses responsabilités et de décider lui-même à quelle vitesse il veut revenir à l'équilibre.

M. Jean Montessuit (PDC). Je voudrais quand même vous rappeler qu'actuellement nous dépensons 500 millions par an pour couvrir la charge financière de la dette. Je crois qu'il y a une urgence à rétablir le plus rapidement possible le déficit. Il y a plusieurs façons de le faire : on peut diminuer les dépenses ou, si vraiment on ne peut plus les diminuer, peut-être faudra-t-il un jour ou l'autre accepter tous ensemble une hausse d'impôts; mais la pire des solutions est de perpétuer le déficit dans le temps. C'est la raison pour laquelle nous sommes pour le délai de trois ans.

M. Nicolas Brunschwig (L), rapporteur. Il me semble que la seule vraie notion pour un canton comme le nôtre qui désire - avec raison d'ailleurs - continuer à investir, c'est l'équilibre après amortissements vu qu'une des fonctions essentielles de l'amortissement est justement de générer l'autofinancement qui permet d'investir dans des ouvrages d'importance pour notre canton. Dès lors, en se disant qu'en 1997 nous aurons atteint l'équilibre après amortissements, l'on aura déjà fait de gros efforts - surtout dans une période où les charges sociales croissent, comme nous avons pu le voir dans la présentation du budget 94. Mais ce n'est pas suffisant dans la mesure où la seule notion en terme économique comptable et financier légitime est l'équilibre après amortissements.

Je rappellerai encore que, si nous atteignons ce but, nous aurons eu dix ans de déficit, soit de 1990 à l'an 2000. Dix ans, soit deux législatures et demie. Je crois que c'est un effort nécessaire. Enfin, je crois savoir de mémoire que les amortissements de l'Etat de Genève sont de l'ordre de 400 millions par an, c'est donc dire que l'effort demandé entre 1997 et l'an 2000 sera de 400 millions, soit environ 130 millions par an. C'est un effort plus faible que celui recherché et atteint actuellement et cela paraît donc un délai tout à fait raisonnable. Je maintiens que l'on ne doit absolument pas modifier ce délai de trois ans.

M. Olivier Vodoz, conseiller d'Etat. Il est vrai que c'est difficile. Mais c'est tout aussi vrai qu'il n'est pas possible de relâcher en l'état nos efforts de redressement des finances. Vous le savez, et je vous l'ai dit à l'occasion du projet de budget 1994, l'augmentation des intérêts de la dette entre 1993 et 1994 est de 50 millions supérieure à l'augmentation du produit cantonal brut.

Par conséquent, de ce point de vue, il est indispensable de réduire les déficits. La dette a doublé entre 1989 et 1994 puisqu'elle a passé d'environ 3,6 milliards à 7,2 milliards. Ce n'est pas possible de continuer de la sorte. C'est la raison pour laquelle, dans le cadre du plan de redressement, nous avions prévu le retour à l'équilibre du petit équilibre, c'est-à-dire avant amortissements, puis nous prévoyons trois ans encore, c'est-à-dire jusqu'en l'an 2000 avec les amortissements rétablis à leur niveau naturel. Je crois que ces échéances peuvent être tenues malgré les difficultés. Cela est difficile et c'est pour cette raison que j'ai considéré personnellement que l'on devait en rester aux trois ans tels que prévus dans le cadre du projet.

Mis aux voix, l'amendement de Mmes et M. Sayegh, Torracinta-Pache et Baud est rejeté.

Mis aux voix, l'article unique est adopté.

Le projet est adopté en deuxième débat.

Troisième débat

La présidente. Nous passons au troisième débat sur ce projet de loi puisqu'il est indispensable pour que ce projet puisse aller en votation populaire.

M. Olivier Vodoz, conseiller d'Etat. En effet, après avoir consulté le règlement du Grand Conseil et après avoir examiné un précédent en 1978, où il y avait un contreprojet à une initiative, il faut apparemment effectivement voter le troisième débat et par conséquent je le demande au nom du Conseil d'Etat.

Ce projet est adopté en troisième débat, par article et dans son ensemble.

La loi est ainsi conçue: 

LOI

sur le retour à l'équilibre des finances de l'Etat de Genève

(D 1 10)

(CONTREPROJET à l'IN 31)

Le Grand Conseil

Décrète ce qui suit :

Article unique

1 L'équilibre du compte de fonctionnement de l'Etat de Genève avant amortissements doit être rétabli au plus tard en 1997.

2 L'équilibre dudit compte de fonctionnement, compte tenu du calcul des amortissements conforme à l'article 32 de la loi sur la gestion administrative et financière de l'Etat de Genève, du 7 octobre 1993, doit intervenir au plus tard 3 ans après le rétablissement de l'équilibre avant amortissements.