Séance du jeudi 14 janvier 1993 à 17h
52^e législature - 4^e année - 1^re session - 1^re séance

Préconsultation

Mme Françoise Saudan (R). Le vote précédent montre qu'il est urgent de se pencher sur le statut de la fonction publique et de discuter de certains problèmes dans un climat moins tendu.

 Nous vous soumettons deux projets de lois. Mon collègue, Philippe Fontaine, interviendra plus longuement sur ce qui résulte d'une réflexion sur le fonctionnement de nos institutions lancée au sein de notre parti, voici plus d'un an. Cette réflexion s'est traduite par un projet de loi pendant devant la commission des droits politiques concernant l'élection au Conseil d'Etat.

 La deuxième réflexion s'est traduite par le projet de loi que mon collègue Philippe Fontaine défendra devant vous.

 J'ai le plaisir de vous présenter le troisième projet de loi, le projet 6931. Cela vous explique pourquoi ce projet de loi, qui a été étudié au sein d'une commission de notre parti, n'a pas pu être présenté à temps à la commission politique, pour autant que vous acceptiez de le renvoyer en commission. J'aimerais simplement, à l'appui de l'exposé des motifs, ajouter deux choses.

 Je vous ai déjà entretenus de la première. Le parti radical pense que l'approche du statut de la fonction publique, telle qu'elle a été pratiquée jusqu'à maintenant, n'est pas satisfaisante. Nous pensons que le statut des fonctionnaires doit être examiné à la lumière des tâches qu'ils sont appelés à accomplir et non en termes administration centralisée, administration décentralisée. Sur ce point, nous nous sommes exprimés assez largement dans l'exposé des motifs. Je n'y reviendrai pas.

 La deuxième réflexion que j'aimerais vous soumettre est la suivante. Ce projet de loi vise un but essentiellement politique, c'est-à-dire ouvrir un large débat avec la fonction publique, essayer de résoudre cette problématique, qualifiée par François de Closet de «toujours plus», pour raisonner sur l'ensemble des tâches qui sont confiées à l'Etat et que ses serviteurs doivent exécuter.

 Nous aurions pu, Mesdames et Messieurs les députés, vous présenter l'ensemble des projets découlant de cette loi constitutionnelle. Il

nous a semblé opportun de vous soumettre le principe et non d'y joindre toutes les annexes nécessaires qui résultent soit des documents reçus par le département de l'intérieur, de l'agriculture et des affaires régionales, soit des recherches que nous avons faites à Berne concernant, en particulier, le statut des enseignants, car nous savons qu'une bonne part du débat se focalisera sur ce sujet.

 Nous espérons que vous accepterez de renvoyer ce projet de loi en commission. Cela nous semble être une condition essentielle pour ouvrir le débat dont je viens de vous parler. J'espère que vous lui réserverez un accueil favorable et qu'il pourra être traité assez rapidement en commission.

M. Bénédict Fontanet (PDC). Le projet de loi radical est certes intéressant, mais je ne vois pas en quoi il ouvre le débat car il vient d'avoir lieu. On a discuté longuement de la question de la suppression des incompatibilités. Il va y avoir un vote populaire. Mais il est vrai que ce projet représente une somme de travail certaine et que les commissions du parti radical ont dû longuement se pencher sur la question des incompatibilités. (M. Fontanet répondant à quelqu'un dans la salle.) Je sais que les radicaux travaillent bien et vite! (M. Fontanet poursuit son intervention.) En l'occurrence, il me semble -- si mes amis agriculteurs me pardonnent ce lapsus -- que «vous arrivez comme grêle après les vendanges», car la question sera posée au peuple dans six mois, enfin, dans trois mois je suppose, et j'imagine mal que l'on ait, peu de temps après, le même débat.

 Si, par hypothèse, le peuple dit oui, le projet n'a pas beaucoup de sens. S'il dit non et qu'il entend en rester au statu quo, j'imagine mal que quelques mois plus tard nous le fassions voter à nouveau sur le même sujet.

 Il est vrai que ce Grand Conseil et la population genevoise de manière générale ne se lassent pas du sujet des incompatibilités, puisque cela fait un siècle que l'on vote régulièrement sur cette question. C'est donc très volontiers que le groupe démocrate-chrétien examinera le projet de loi radical en commission, mais il s'étonne un peu du procédé. Peut-être aurait-il fallu venir avec ce projet si le peuple, par hypothèse, rejette l'initiative 32. Mais avant le vote sur cette initiative, ce projet nous surprend quelque peu.

Mme Claire Torracinta-Pache (S). C'est vrai que ce projet de loi 6931 arrive ou trop tôt ou trop tard. Cependant, le groupe socialiste accepte de le renvoyer en commission malgré les réticences qu'il a rencontrées au sein de notre groupe.

 Par là, nous voulons saluer le mérite de nos collègues radicaux de réfléchir d'une manière approfondie au fonctionnement de nos institutions et de tenter de trouver des solutions pour l'améliorer.

 Ce projet de loi traite deux questions différentes, quoique liées. Premièrement, la levée de l'incompatibilité avec le mandat de député pour certains collaborateurs de l'Etat, moyennant la suppression de leur statut de fonctionnaire. En ce qui concerne cette levée d'incompatibilité, évidemment nous pouvons suivre; vous connaissez nos positions à ce sujet, émises au point précédent. Deuxièmement, il soulève un problème fondamental qui est la réforme de la fonction publique, qui verrait les employés et les collaborateurs de l'Etat avoir un statut différent suivant les tâches qui sont les leurs.

 En schématisant, je dirai qu'on offre, par le biais de ce projet de loi, le droit à certains collaborateurs de l'Etat de pouvoir être élus députés, moyennant la suppression de leur statut de fonctionnaire. On leur offre un avantage en leur en enlevant un autre. Dans le climat actuel, je ne sais pas si c'est très souhaitable. Il est permis d'en douter.

 En revanche, nous sommes ouverts quant à la possibilité que certains collaborateurs de l'Etat puissent être engagés par des contrats de droit privé, en tout cas en ce qui concerne les hauts fonctionnaires. Nous sommes en revanche réservés face à l'approche qui prétend résoudre le problème de l'inéligibilité des fonctionnaires par l'abandon de leur statut. Cela dit, nous sommes d'accord de discuter encore une fois de ce problème en commission.

M. Jacques-André Schneider (Ve). Le groupe radical réfléchit à la crise relative de la fonction de représentation politique. En soi, cette discussion est nécessaire. Madame Saudan, vous avez non seulement abordé le problème de la crise de représentation politique, mais aussi la crise de la fonction politique en déposant un projet de loi sur le problème du Conseil d'Etat.

 Cette crise relative de la représentation politique existe dans le débat pour les fonctionnaires, où j'ai dit que nous vivions dans une

République privée. Nous vivons également dans une République non pas censitaire mais «nationalitaire», si vous voulez! C'est-à-dire que le problème de l'exclusion de l'éligibilité ou du droit de vote pour de larges catégories de gens habitant ici est un problème contemporain auquel il va bien falloir apporter des réponses novatrices.

 Des votations auront lieu. Mais, quels que soient les résultats et si, par hypothèse, les votations sur l'égalité des droits d'éligibilité entre fonctionnaires ou autres personnes avaient un résultat négatif, il est clair que ce problème perdurera. Cette votation, surtout si elle est négative, ne règlera pas ce problème.

 Or, le groupe écologiste pense qu'il faut réfléchir à cette crise de représentation politique en participant et en élargissant votre réflexion. Si on prend l'affaire de la fonction publique, on s'aperçoit que depuis la dernière guerre il y a une extension de la réflexion et de la participation à l'élaboration des lois, essentiellement par le biais des corps constitués, des associations professionnelles, des cantons.

 Ces corps constitués souffrent également de problèmes de représentativité, raison pour laquelle la démocratie directe -- initiative et référendum -- est devenue un instrument de recours de plus en plus fréquent. D'ailleurs, on s'en plaint puisque finalement on ne peut rien décider aujourd'hui.

 Si on poursuit cette réflexion sur la démocratie régionale ou locale, on s'aperçoit qu'elle doit englober une dimension nouvelle. On pourrait peut-être la qualifier de démocratie de quartier, c'est-à-dire une participation effective et directe des citoyens directement touchés par certaines décisions de l'Etat au processus d'élaboration des lois. Diverses expériences sont faites dans ce domaine à Genève ou dans d'autres cantons ainsi qu'à l'étranger. Ainsi, ce cloisonnement entre l'Etat et la société civile s'en trouvera assoupli.

 Une autre remarque se justifie: nous ne sommes pas opposés à votre réflexion sur le statut de la fonction publique. Par contre, je vous critique sur un plan intellectuel car je dois vous dire -- mais peut-être qu'après le 6 décembre cela n'en vaut plus la peine -- qu'invoquer le droit communautaire à la rescousse est une erreur, Madame Saudan. En voici la raison: le droit communautaire a fait la distinction entre les fonctions d'autorité et les autres pour lutter contre l'Etat «nationalitaire» et faciliter l'accès des ressortissants

de la Communauté à la fonction publique. Ceci dans tous les Etats membres de la Communauté.

 Il s'agissait donc de lutter contre un protectionnisme de l'emploi dans la fonction publique qui s'exerçait au détriment des citoyens des autres Etats membres de la Communauté. La Communauté européenne n'est pas intervenue pour réformer le statut de la fonction publique et imposer, je dirais, l'inamovibilité d'un côté et de l'autre, la possibilité de licencier ou de ne pas renouveler les contrats. La Communauté est intervenue pour permettre l'accès à la plupart des emplois de la fonction publique à l'ensemble des citoyens des Etats membres.

 Les conséquences juridiques, Madame Saudan, ne sont pas du tout celles que vous soulignez. L'Allemagne, par exemple, a un statut de la fonction publique qui n'est pas le même que celui de la fonction publique d'Espagne ou d'autres pays. Lorsque vous invoquez le droit communautaire, vous faites une erreur, je dirais, politique et juridique parce que vous utilisez un argument qui n'a pas été construit et mis en place pour démolir, modifier ou réformer le statut de la fonction publique quelle que soit l'approche qu'on en a. Mais il a été là pour ouvrir les postes de la fonction publique à d'autres et lutter contre l'Etat «nationalitaire».

 Le problème de la réforme de la fonction publique, comme vous le posez, est un vaste programme. Si vous lisez ce qui s'écrit sur ce sujet, vous avez à la fois la remise en cause des rigidités, les grilles salariales par exemple, et, en même temps, le problème de la revalorisation et de l'amélioration de certains aspects de la fonction publique. En partant de ce point-là et en liant les deux débats, éligibilité et réforme, je crains que cela ne fasse échouer les deux discussions, alors qu'il faudrait pouvoir discuter sereinement et séparément des deux choses, sans confondre les notions qui nous viennent du droit communautaire.

  La présidente. Mesdames et Messieurs les députés, je vous rappelle que nous traitons trois projets de lois ensemble dans le même débat, les projets 6931, 6920 et 6921.

M. Philippe Fontaine (R). Je vous présente les projets de lois 6920 et 6921. Depuis quelques années, je suis frappé par les départs si fréquents de nos collègues députés. Le dernier date de ce soir et je crois savoir que d'autres départs sont encore annoncés.

 Ce problème se répète visiblement d'année en année et de législature en législature. On se rend compte de plus en plus qu'il devient difficile pour certains ou certaines d'entre nous de tenir la distance.

 Or, comment essayer de faciliter notre tâche et notre travail de député en période de difficultés financières? Nous avons retenu l'idée des députés-suppléants. Deux cantons connaissent déjà ce système, le Valais et le Jura. Ceux qui auront pris le soin et le temps de lire l'exposé des motifs de ces projets de lois auront compris la façon dont nous imaginons pouvoir faire intervenir ces suppléants parmi nous.

 Si l'idée générale des suppléants vous agrée, nous sommes prêts en commission à envisager de les faire intervenir d'une façon différente, et nous verrons en commission s'il est possible de choisir un nombre plus restreint de ces députés-suppléants.

 Je vous remercie du bon accueil que vous ferez en commission à ce projet de loi. Il eût été intéressant de le traiter rapidement afin que l'on puisse, dès cet automne, si l'idée est retenue, avoir des députés-suppléants. Mais si vous estimez ne pas avoir de temps à consacrer à son examen même en cours de législature, si ce projet est adopté, on pourra certainement puiser plus tard dans les listes des «viennent ensuite».

M. René Ecuyer (T). Le groupe du parti du Travail est très satisfait de cette proposition et souhaite en discuter en commission. Il trouve l'idée très sympathique, surtout venant de la part du parti radical. Ce serait tout de même formidable, pour les séances du vendredi soir, par exemple, si on avait un député-suppléant radical pour remplacer ceux qui ne sont plus du tout en état de siéger dans cette salle! (Applaudissements et rires.)

Mme Maria Roth-Bernasconi (S). Nous trouvons tout à fait pertinent de réfléchir au fonctionnement de nos institutions. Notre groupe remercie, comme l'a déjà dit Mme Claire Torracinta-Pache, le groupe radical d'avoir amorcé la discussion.

 En effet, nous nous rendons tous et toutes compte de la charge énorme que représente le travail de député. Le parti radical a le mérite de proposer des moyens pour l'alléger. Néanmoins, nous sommes quelque peu sceptiques face aux mesures proposées par nos collègues.

 Des moyens, tels que les députés-suppléants, pourraient-ils réellement soulager notre tâche? Aurions-nous plus de facilité à composer les listes électorales? En effet, comme le travail politique n'est pas toujours très valorisant, il n'est pas facile de composer les listes, ni de trouver des candidats valables.

 Comment cela se passerait-il si l'on devait doubler le nombre? Les députés-suppléants seront-ils des députés de deuxième catégorie? Comment passera l'information entre le député titulaire et le député-suppléant? Offrirons-nous un «Natel» à tous les députés afin qu'ils puissent communiquer immédiatement avec leur suppléant?

 Vous constatez que nous nous posons beaucoup de questions face à la proposition soumise ce soir. Nous nous réjouissons de travailler en commission afin d'essayer d'améliorer le fonctionnement de ce parlement, soit par une mise en pratique rapide du nouveau règlement, soit par la mise à disposition des députés de bonnes infrastructures modernes, soit par toute autre mesure qui améliorera réellement notre travail.

M. Jacques-André Schneider (Ve). C'est un pur hasard que j'aie eu à intervenir trois fois au début de cette séance. Vous m'entendrez moins par la suite... (Aaahh, rires épars.) ...et je n'ai pas de suppléant donc! En ce qui concerne ce projet de loi, si les Grisons et le Valais ont des députés-suppléants, eh bien...

 Des voix. Jura...

 M. Jacques-André Schneider. Pas le Valais?

 Des voix. Jura...

 M. Jacques-André Schneider. ...et Grisons aussi. Alors si ces trois cantons, qui ne sont pas des cantons urbains, ont des députés, eh bien, la campagne peut nous instruire et on peut avoir des députés-suppléants à Genève. Cela ne nous dérange pas en soi.

 Toutefois, notre remarque est double. En ce qui concerne l'élargissement de la fonction de représentation politique, il faudrait poursuivre la réflexion que j'ai amorcée dans ma première intervention et qui débouche sur l'idée d'une nouvelle citoyenneté à renouveler avec une participation directe accrue et un élargissement du droit de vote et d'éligibilité. C'est une condition première pour améliorer la fonction de la représentation politique.

 La deuxième chose, c'est la complexité relative de la tâche de député, surtout dans un Grand Conseil. Cette complexité vient du fait que, pendant ces quarante dernières années, on a assisté à un développement de l'Etat, de ses fonctions, de son intervention; le député sur son banc se sent malgré tout frustré face à vingt-huit mille fonctionnaires et à un Conseil d'Etat qui, quoi qu'on en dise, est tout de même très puissant et, somme toute, assez jacobin, en tout cas à Genève.

 Nous aurions pu aussi nous adresser la critique suivante, je le concède, mais nous pensons que votre réflexion, Madame Saudan, aurait pu approfondir le problème des moyens à disposition des députés. Je vous demande si, en période de disette budgétaire, on pourra faire les deux choses. C'est bien la question que je vous pose, Madame Saudan, puisque vous êtes la grande pleureuse dans ce domaine. (Rires.)

M. Bénédict Fontanet (PDC). Pour les mêmes raisons que celles de M. Schneider, il m'incombe d'intervenir sur ce projet de loi. Vous ne m'en voudrez donc pas d'être bavard ce soir, bien que ce soit une conséquence de ma profession, paraît-il. Notre groupe accueille avec intérêt le projet de loi émanant à nouveau du groupe radical. Ce projet a le mérite de poser la question du fonctionnement de nos institutions et, en particulier, de notre Grand Conseil.

 Il est vrai que les moyens mis à notre disposition et la manière dont nous fonctionnons, mis en place au siècle passé, apparaissent aujourd'hui comme étant surannés et insuffisants, eu égard aux challenges auxquels nous avons à faire face.

 Nous gérons un budget d'environ 5 milliards avec des moyens ridicules. Nous le faisons en dehors de nos heures de travail, la nuit et le week-end. Nous prenons du temps sur notre vie familiale. La fonction de député n'est pas facile à assumer aujourd'hui; elle n'est pas forcément gratifiante non plus. Il faut donc trouver de quelle manière nous pouvons

pallier aux dysfonctionnements de notre Grand Conseil qui apparaît souvent comme un tant soit peu dépassé par les tâches qui sont les siennes.

 Ce projet de loi nous amènera donc à réfléchir sur notre fonctionnement. Je ne suis pas convaincu que cela passe par l'élection de députés-suppléants, surtout quand on sait combien il est difficile aujourd'hui de constituer une liste électorale. Chacun des responsables de parti se trouvant sur ces bancs le sait bien.

 Cela peut poser aussi des problèmes de fonctionnement, de coordination et, enfin, la question de la dilution de la responsabilité du député, élu suppléant ou non. Nous discuterons avec intérêt de tout cela en commission et nous remercions les auteurs de leurs propositions.

M. Claude Haegi. Dans le cadre de la commission des droits politiques, au terme de vos travaux et avant de passer au vote, Mme Saudan est intervenue pour donner les raisons pour lesquelles les radicaux s'abstiendraient, annonçant le projet de loi 6931 qui vous est soumis ce soir.

 A ce moment, je suis intervenu pour dire mon regret face à la chronologie des événements, tout comme l'a fait, je crois, M. Fontanet dans l'une de ses interventions, c'est-à-dire de devoir appeler le peuple quelque temps après sur un même sujet. Ce n'est pas facile d'expliquer aux gens de bien présenter les questions qu'on leur soumet. Il est évident que cela peut être une source de confusion. Mais en réalité, lorsque l'on regarde votre projet de plus près, on se dit que l'intitulé aurait pu être différent.

 Plusieurs de vos collègues, Madame Saudan et Messieurs les députés radicaux, ont relevé que vous touchiez essentiellement au statut et ensuite aux incompatibilités. Autrement dit, l'intitulé de votre projet de loi pourrait être libellé ainsi: «statuts dans la fonction publique et incompatibilités», éventuellement.

 Il me semble que les choses seraient plus claires si vous apportiez cette modification. On comprendrait mieux de quoi nous parlons car vous suggérez un débat intéressant, mais autant que l'on sache dès le départ quel est le sujet traité. C'est la raison pour laquelle je me permets de formuler cette proposition.

 En ce qui concerne les deux autres projets de lois sur les députés-suppléants, le Conseil d'Etat n'entend pas faire de remarques. Il s'agit de l'organisation de votre Conseil et c'est à vous d'en débattre. Tout à l'heure, l'un de vous a dit qu'il y avait unanimité au moins sur un point, c'est que l'initiative 32 sur laquelle vous vous êtes exprimés tout à l'heure soit soumise au peuple dans les meilleurs délais. Elle le sera lors de la votation du 6 juin de cette année.

Mme Françoise Saudan (R). Je tiens à remercier le chef du département de sa suggestion. Je comprends mieux maintenant M. Fontanet. Il n'a dû lire que le titre de notre projet de loi!

 Notre réflexion a démarré au moment où l'initiative 32 a été lancée. Je retiens votre suggestion. J'aimerais simplement remercier mes collègues des propos qu'ils ont tenus sur nos projets de lois et assurer Mme Torracinta-Pache que de toute façon nous sommes en train de vivre une expérience extrêmement intéressante.

 Si j'en crois la presse de ce jour, un service de l'Etat a été privatisé, au sens juridique du terme. Il s'agit du service des repas à domicile et de la télé-alarme. Je trouve remarquable, et j'aimerais le souligner ici, que des fonctionnaires aient accepté ce changement de statut pour un intérêt supérieur, celui que vous me reprochez, Monsieur Schneider, celui des finances publiques.

 Ces projets sont renvoyés à la commission des droits politiques.

 La séance est levée à 19 h 10.