Séance du vendredi 21 novembre 2025 à 16h15
3^e législature - 3^e année - 6^e session - 34^e séance

Premier débat

La présidente. L'ordre du jour appelle le PL 12610-B, traité en catégorie II, trente minutes. Je passe la parole au rapporteur de majorité.

M. Julien Nicolet-dit-Félix (Ve), rapporteur de majorité. Merci, Madame la présidente. Ce projet de loi est un serpent de mer: il a été déposé en 2019 et renvoyé à deux reprises à la commission fiscale, qui a procédé à de très nombreuses auditions - c'est l'occasion de remercier la conseillère d'Etat, Nathalie Fontanet, ainsi que ses services, pour la précision des informations qu'ils ont pu apporter à la commission dans le cadre de ses travaux. Celle-ci a fini par arriver à la conclusion que ce texte devait être refusé, non pas que l'objectif qu'il poursuit soit inintéressant, bien au contraire, mais parce que le moyen utilisé est disproportionné par rapport à l'étendue du problème identifié et qu'il existe d'autres façons de résoudre les problèmes légitimes que les auteurs ont soulevés.

Ce texte parle des émoluments, donc des montants que les citoyennes et les citoyens sont amenés à verser en échange d'une prestation fournie par un office ou un service de l'Etat. Selon la disposition de cet objet, qui propose une loi spécifique - une nouvelle loi apparaîtrait dans notre législation -, le montant ne devrait pas excéder 5% du coût réel de la prestation, prestation par prestation.

Les auditions ont apporté la démonstration que si l'on procède à l'analyse à l'échelle des offices ou des services... Il est matériellement impossible d'avoir le niveau de granularité de la prestation, car certains services fournissent plusieurs dizaines voire plusieurs centaines de prestations. Or, en réalité deux services posaient problème, dans le sens que la somme des recettes annuelles des émoluments dépassait de façon significative le coût de fonctionnement de ces services. Ces deux services étaient l'office cantonal des véhicules et le registre foncier, que nous avons pu auditionner.

L'office cantonal des véhicules s'est montré tout à fait réceptif à la problématique. Comme vous l'avez vu dans une communication d'octobre dernier, il a revu globalement à la baisse les émoluments et a pu produire une comptabilité analytique prestation par prestation, qui lui a permis de préciser l'émolument le plus juste. Les émoluments ont diminué, d'autres ont légèrement augmenté, mais le total est entièrement satisfaisant. 

Nous avons aussi auditionné le registre foncier, et il faut admettre, par souci de transparence, que nous n'avons pas été complètement satisfaits par cette audition. Nous avons constaté qu'il y avait en effet un problème de granulométrie lorsque nous avons réalisé que ce registre correspondait en fait à deux services dans le tableau que le département des finances nous avait donné. Le taux était variable, mais on a mis un moment à le comprendre. Quoi qu'il en soit, le registre foncier a déjà baissé ses émoluments de 26%, de mémoire, ce qui est un pas dans la bonne direction, mais il y a évidemment un point de vigilance à observer.

La présidente. Vous passez sur le temps de votre groupe.

M. Julien Nicolet-dit-Félix. Tout ça pour dire que si l'on acceptait ce projet de loi, Mesdames et Messieurs les députés, on introduirait dans notre législation, que ce soit par l'amendement de l'UDC qui figure dans le rapport de minorité ou par le projet initial, une disposition qui contraindrait l'Etat à établir une comptabilité analytique de chaque service, de chaque émolument perçu auprès des citoyens. Or, cette comptabilité ne peut se faire bien sûr qu'a posteriori.

Je vous fais réaliser que nous vivons dans un monde très numérisé, dans lequel les dépenses d'investissement sont de plus en plus importantes par rapport aux dépenses de fonctionnement pour ces prestations. Dans un monde numérique, on dépense beaucoup en matériel, mais en définitive, le coût marginal de chaque prestation est relativement faible. Par conséquent, le coût réel par unité de prestation dépend essentiellement du nombre de prestations du même type que l'on va fournir au cours de l'année. Ainsi, le coût de production d'une carte grise pour un type de véhicule, par exemple, peut varier du simple au double si l'on double le nombre de prestations servies dans l'année.

Cela induirait des comptabilités extraordinairement complexes à mettre en place. Ce serait une véritable usine à gaz, c'est un véritable déni de l'idée que l'Etat doit être svelte, efficace et coûter le moins possible, ce qui est d'ailleurs plutôt un mantra de la droite. Cette disposition est franchement inapplicable.

La commission est tout à fait acquise à l'idée que par principe ces émoluments doivent être raisonnables, mais elle rend également attentives la population et notre plénière au fait que certains de ces émoluments, notamment celui pour l'extrait de l'office des poursuites, ne relèvent pas du droit cantonal, mais du droit fédéral. Dans ce cas, le droit cantonal ne peut évidemment pas s'appliquer. Pour toutes ces raisons, si la commission entend continuer à être vigilante envers la question des émoluments, elle vous invite à refuser ce projet de loi. Je vous remercie.

M. Christo Ivanov (UDC), rapporteur de minorité. Mesdames et Messieurs les députés, chers collègues, ce texte a été déposé par le groupe UDC le 18 novembre 2019, il y a donc six ans. Comme vient de le dire mon préopinant, sans ce projet de loi, rien n'aurait bougé, c'est une évidence. L'Etat ne peut pas faire des bénéfices sur ses prestations - la LGAF l'interdit, je vous le rappelle -, car il s'agit d'une fiscalité déguisée. Dans le cas présent, il conviendrait de revoir la LGAF.

Le règlement des émoluments de l'office cantonal des véhicules en comporte plus de 150 différents. Il est par conséquent difficile de calculer le taux de couverture par prestation pour fixer un émolument qui ne dépasse pas les 105%. Aux comptes 2023, le taux de couverture par prestation se situait à 115%. Plusieurs députés constatent que certains émoluments sont exagérés, ce qui soulève des questions. Voilà la raison du dépôt de cet objet.

Un examen par le service d'audit interne sur cette problématique est suggéré. On entend couramment que calculer les émoluments est un exercice complexe. Or, l'office cantonal des véhicules a affirmé qu'il revoyait chaque année les siens, cela ne semble donc pas insurmontable.

Le registre foncier, c'était 156% - vous êtes bien assis; je répète: 156% - et l'office cantonal des véhicules, 114%. Le Conseil d'Etat a communiqué en conférence de presse, en avril 2024, sur la modification du règlement sur le tarif des émoluments de l'office du registre foncier et de la direction de l'information du territoire: il a fait baisser les tarifs de 15%; les effets seront constatés - nous l'espérons - lors des comptes 2025.

Le PLR a déposé un amendement qui propose de garder le principe que les émoluments ne doivent pas être supérieurs au coût de la prestation, avec une marge de 5%. L'objectif du Conseil d'Etat serait de maintenir une marge inférieure à 10% afin d'éviter tout reproche de surfacturation des prestations, ce qui est malheureusement le cas. Le conseiller d'Etat indique qu'en 2026, les émoluments devraient présenter une marge d'environ 8,5% avec une tendance à 5,5% d'ici l'an prochain. Ce projet de loi a toute sa pertinence, et la minorité de la commission vous demande d'accepter l'entrée en matière.

M. Sébastien Desfayes (LC). Le Centre s'opposera à ce projet de loi, mais tient à remercier son auteur et ses signataires, parce qu'il a quand même révélé et éclairé d'une lumière relativement crue certaines pratiques dans divers services de l'Etat: des émoluments correspondaient à une taxe ou à un impôt déguisé, ce qui est contraire aux obligations de l'Etat. Il faut aussi saluer le travail du Conseil d'Etat, qui a réagi positivement à ce texte, a réduit les émoluments du registre foncier de 15%, comme souligné, et ceux de l'office cantonal des véhicules.

On va dire que cet objet est devenu obsolète, du moins si la situation ne s'est pas à nouveau détériorée. Par contre, si l'on vient à voter ce texte, s'il est accepté par la plénière, il convient d'en envisager les conséquences: cette fameuse comptabilité analytique avec des problèmes insolubles, par exemple une même prestation fournie par différents services, ou encore la difficulté d'apprécier la valeur d'une prestation de l'Etat, par exemple la mise à disposition du domaine public en faveur d'un particulier - cette prestation a quand même une valeur, dans la mesure où le particulier va exploiter le domaine public.

Ne rendons pas la tâche de l'administration plus compliquée. Ça provoquera vraiment une bureaucratie galopante, comme il nous a été dit à réitérées reprises par le département, et entraînera des coûts supplémentaires. Ayons confiance dans le Conseil d'Etat, et si l'on voit dans deux ou trois ans que les problèmes surgissent à nouveau, on interviendra, mais en l'état actuel des choses, il n'existe aucune raison de voter ce texte. Merci.

M. Stefan Balaban (LJS). Nous voterons également non à cet objet, très simplement car nous n'avons pas besoin d'une nouvelle loi pour régler un problème qui concerne uniquement deux services sur la vingtaine que nous avons pu vérifier.

Les auditions l'ont démontré, sur l'ensemble de l'administration, presque tous les services sont en dessous du coût. Seuls l'office cantonal des véhicules, à 114%, et le registre foncier, à 156%, sont au-dessus. Or, ces deux offices ont déjà un plan d'action engagé. Le registre foncier a vu ses émoluments baissés dans le règlement du Conseil d'Etat, avec des effets visibles dès 2025. L'office cantonal des véhicules, quant à lui, a aussi présenté une révision complète de ses tarifs et s'est engagé à revenir à une marge raisonnable d'ici 2026.

Pour deux cas, en voie de correction, faut-il créer une nouvelle loi, une nouvelle couche administrative et obliger l'Etat à mettre en place des outils d'analyse et à engager des ressources humaines et donc des coûts supplémentaires ? La réponse est évidemment non. Nous devons agir avec proportionnalité, la situation est identifiée, des correctifs sont en cours et le Conseil d'Etat dispose déjà de l'outil adéquat, soit le règlement. Pour toutes ces raisons, je vous invite à refuser ce projet de loi. Je vous remercie.

M. Stéphane Florey (UDC). Le Conseil d'Etat a reconnu qu'il percevait trop d'émoluments. C'est déjà une bonne chose. Cependant, on reste encore largement au-dessus de ce que permet la Constitution fédérale. Celle-ci est bien claire à ce sujet, elle stipule que le coût de l'émolument ne doit pas dépasser le 100% de la prestation. La Confédération s'accorde une petite marge de 10%, mais pour des raisons essentiellement techniques, qui ont du reste été expliquées en commission.

Ça concerne, certes, principalement le bureau des autos et le registre foncier, mais on ne parle pas que d'un seul émolument, mais de dizaines et dizaines, et ce, pour deux services principalement, qui ne respectent, même en baissant le taux, comme ça a été dit... On voit qu'il est question de 156% pour le registre foncier - c'est le maximum - mais il faut regarder ce que ça représente en francs.

Ça a été relevé en commission, notamment de l'énergie: un jour, on a auditionné le registre foncier, et ils nous ont expliqué que pour la même prestation, ils percevaient de quelques dizaines de francs à 4500 francs ! Cherchez l'erreur ! Comment pouvez-vous avoir - et admettre - une telle différence pour exactement la même prestation ? Clairement, quelque chose ne joue pas ! En plus, on nous dit: «Ils ont déjà baissé de 26%.» Je suis désolé, si l'on soustrait 26% de 156%, il reste encore 25% de trop par rapport à ce que demande le projet de loi et 30% de trop par rapport à ce que prévoit la Constitution fédérale.

Comme il le dit si bien, Le Centre est en faveur d'une fiscalité responsable. Par conséquent, il devrait plutôt être en faveur d'un tel projet: ça concerne toute la population, il n'y a pas de niche fiscale telle que celle que relevait M. Desfayes plus tôt. Toute la population est touchée. Un jour ou l'autre, tout un chacun est appelé à demander une prestation à l'Etat, quelle qu'elle soit.

Que l'on paie pour cela, c'est juste, mais se faire systématiquement arnaquer parce que vous demandez une prestation et que son prix est surfait, c'est totalement inadmissible et ça contrevient à la Constitution fédérale elle-même. (La présidente agite la cloche pour indiquer qu'il reste trente secondes de temps de parole.)

J'invite les partis qui ne sont pas favorables à ce projet de loi à au moins s'abstenir ou à lancer un référendum le cas échéant pour demander l'avis de la population, car c'est elle qui est concernée, et c'est elle que vous empêchez, finalement, de payer le juste prix...

La présidente. Merci, Monsieur le député. C'est terminé.

M. Stéphane Florey. ...d'une prestation en voulant absolument refuser ce texte. En conclusion, je vous invite à le soutenir ou à vous abstenir. Je vous remercie.

Mme Véronique Kämpfen (PLR). Le PLR avait déjà voté en faveur de ce projet de loi en 2020 en commission, et il n'a pas changé d'avis. En effet, sur le principe, limiter les émoluments perçus pour rémunérer une prestation de l'administration cantonale à 105% du montant total du coût de la prestation administrative relève du bon sens. En fait, il faudrait même que le montant des émoluments ne dépasse pas le 100% des coûts totaux. Pourquoi un émolument, qui sert uniquement à couvrir les frais d'une prestation, devrait-il les excéder ? Cette question est d'autant plus importante que la Constitution fédérale ancre deux principes: celui de la couverture des coûts, qui veut que les émoluments ne dépassent pas les coûts, et le principe d'équivalence, qui signifie que le prix perçu ne doit pas excéder la valeur ou l'équivalence de la prestation fournie par l'Etat.

Or, que nous ont appris les nombreuses auditions que la commission a menées à ce sujet ? Tous les offices cantonaux respectent la limite de 100% et sont même, dans leur immense majorité, en dessous. Tous y arrivent, sauf deux: l'office du registre foncier, qui est à 156%, et l'office cantonal des véhicules, à 114%. Cela a été relevé, ce dernier a fait des efforts depuis 2020, date du premier traitement de ce projet de loi, puisqu'il a réussi à baisser son taux. En revanche, le taux du registre foncier a augmenté.

Au vu de cette situation, le Conseil d'Etat a modifié le règlement sur le tarif des émoluments de l'office du registre foncier et de la direction de l'information du territoire en 2024. Il avait fait le constat que depuis cinq ans, cet office encaissait annuellement des émoluments supérieurs aux montants budgétés. Le gouvernement a donc abaissé les tarifs des émoluments de 15%. C'est très bien, mais ce n'est pas suffisant.

Je tiens aussi à dire qu'une comptabilité analytique n'est pas un diable, contrairement à ce que l'on nous dépeint, mais un principe de bonne gestion. Il semble extraordinaire qu'un Etat de la taille de notre canton n'applique pas d'emblée, et partout, ce principe de saine gestion des comptes.

Les émoluments n'ont pas vocation à enrichir l'Etat. Il n'y a donc aucune raison de dépasser le coût effectif de la prestation. En conclusion, le groupe PLR vous invite à voter en faveur de ce projet de loi. Je vous remercie, Madame la présidente.

M. François Baertschi (MCG). Le groupe MCG soutiendra ce projet de loi, parce que nous estimons que le citoyen ne doit pas être taxé ni payer des émoluments et des impôts excessifs. Il faut une modération générale des paiements, que cela concerne la fiscalité ou les émoluments. Par cohérence politique, nous voterons ce texte.

Il est tout à fait évident que les émoluments ne doivent pas être un moyen d'augmenter les revenus de l'Etat, mais bel et bien de payer une prestation. C'est pour cela que nous soutenons ce projet de loi. Merci.

Une voix. Bravo pour ça !

La présidente. Merci bien. Je passe la parole à M. Carasso.

M. Grégoire Carasso (S). (L'orateur pousse un soupir.) Pardon pour ce soupir que j'ai eu du mal à cacher. (Commentaires.) En ce qui concerne ce texte, vous comprendrez que le parlement, en tout cas votre serviteur, est guetté par l'épuisement.

Un projet de loi formidable ! Un de plus ! Une usine à gaz ! Porté comme un combat essentiel par le PLR ! Des années de travaux en commission ! Des dizaines d'offices, avec chaque fois la question du coût de l'émolument rapporté au coût du service, voire au coût complet, version analytique de la prestation. Une usine à gaz formidable que nous propose un PLR qui, d'ordinaire, aime rappeler son goût pour l'efficacité, pour un Etat qui ne soit pas contraint par mille et une règles. Et en matière d'absurdité, ce texte est très certainement à placer - vous transmettrez, Madame la présidente - sur le podium avec médaille d'or, selon moi !

Sur les dizaines d'offices passés en revue à la commission fiscale, au fil de ces nombreuses années, deux seulement ont été mis à l'index - mis à l'index, tout est relatif. Qu'en est-il en effet de tous ces autres services dont les émoluments sont, s'il fallait respecter une règle d'équilibre entre le montant de l'émolument et le coût de la prestation, largement en deçà ? Il y en a donc deux (ils ont été cités: le registre foncier et l'office cantonal des véhicules) qui, historiquement, se trouvaient hors de la cible. Que s'est-il passé depuis ? Les émoluments ont été baissés, conformément à l'engagement et à la doctrine du Conseil d'Etat de tout temps.

Qu'est-il prévu, Madame la présidente, au budget 2026 ? Prévoir là où en est le gouvernement et comment il se projette sur un budget, je ne m'aventurerai pas trop dans ce registre, mais dans celui qui concerne les émoluments. Au projet de budget 2026, le registre foncier sera déficitaire suite à la baisse des émoluments, et l'office cantonal des véhicules, avec cinq postes supplémentaires - quelque chose me dit qu'il ne les aura pas -, sera légèrement bénéficiaire, autrement dit, il risque d'être tout juste à l'équilibre.

Vous l'aurez compris, c'est une forme de baroud d'honneur que de ne pas retirer cet objet dans un tel contexte, et surtout, après nous avoir fait toutes et tous suer sur un objet qui ne mérite certainement pas autant de travaux et de labeur. Au nom du groupe socialiste, je vous invite à refuser ce projet de loi, passons à autre chose. Je vous remercie, Madame la présidente.

M. Christo Ivanov (UDC), rapporteur de minorité. Pour répondre à mon préopinant, ce n'est pas une usine à gaz, mais une réalité - vous transmettrez, Madame la présidente. Si le groupe UDC n'avait pas déposé ce texte il y a six ans... (La présidente agite la cloche pour indiquer qu'il reste trente secondes de temps de parole.) ...on n'aurait jamais vu toutes ces disparités absolument scandaleuses. L'objectif est qu'il y ait une parité, un équilibre financier: quand le registre foncier encaissait des montants supérieurs aux émoluments budgétés, il avait la main spécialement lourde, et ça ne dérangeait personne.

La présidente. C'est terminé, Monsieur le député, vous n'avez plus de temps de parole de votre groupe.

M. Christo Ivanov. Merci, Madame la présidente. Il faut voter l'entrée en matière.

La présidente. Merci. La parole revient à M. Nicolet-dit-Félix, qui dispose d'une minute.

M. Julien Nicolet-dit-Félix (Ve), rapporteur de majorité. Merci, Madame la présidente. Je salue la tempérance de M. Florey qui, manifestement peu convaincu par son projet, appelle ses partisans à l'abstention ! C'est tout à fait remarquable, ça représente le baroud d'honneur dont parlait notre collègue Carasso à l'instant !

Je réponds également à Mme Kämpfen, mais sur la question du registre foncier. Il faut savoir que du point de vue comptable, ce registre est jumelé à la direction de l'information du territoire; les émoluments sont donc communs aux deux. Le dépassement est plutôt de l'ordre de 125-126%. 15% de ça, ça correspond à un peu plus de 15 points de pour cent - je suis désolé, c'est légèrement technique -, mais avec la baisse de 15%, on arrive sans doute autour de 105%. C'est sans doute trop, mais ce serait dans les clous de la loi proposée. (La présidente agite la cloche pour indiquer qu'il reste trente secondes de temps de parole.) A la fin de l'année 2025, les objectifs du projet de loi seront atteints.

Pour finir, à gauche, on regrette la tentation de la droite de dépenser 10 francs pour vérifier que chaque franc de l'Etat est bien dépensé. Or, c'est exactement ce qui est proposé là.

La présidente. Merci, Monsieur le député, votre temps de parole est écoulé.

M. Julien Nicolet-dit-Félix. La droite le dénie, mais c'est ce qu'on observe aujourd'hui. Evidemment, il faut refuser ce projet de loi.

Mme Nathalie Fontanet, conseillère d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, ce projet de loi a été déposé en 2023... (Remarque.) ...en 2019 ! Excusez-moi. ...et renvoyé une nouvelle fois en commission en 2023, vous avez tout à fait raison, Monsieur Christo Ivanov. Il a donné lieu à des travaux très importants.

Pourquoi ce texte a-t-il été déposé ? Chaque année, l'Administration fédérale des finances publie un rapport sur la question des émoluments, qui fait régulièrement l'objet d'un compte rendu dans la presse. Même si Genève est systématiquement en bas du classement des cantons, parmi ceux qui en prélèvent le moins, il y a un secteur où elle était tout en haut: l'office cantonal des véhicules. Ce rapport, que le groupe qui a déposé ce texte avait lu, a suscité un projet de loi. Quand bien même le Conseil d'Etat est opposé à ce dernier, je rejoins le rapporteur de minorité sur le fait que cet objet et ses soutiens ont au moins permis d'examiner la situation dans le canton de Genève. Or, ce qu'il en est ressorti, c'est que l'ensemble des offices examinés, à l'exception de deux, ne posaient absolument aucun problème en la matière. Non, l'Etat, ne s'enrichit pas grâce à la perception d'émoluments.

En revanche, deux offices facturaient un montant supérieur au coût de la prestation. Par l'intermédiaire du Conseil d'Etat, ils ont pris leurs dispositions. L'office du registre foncier a ainsi diminué les émoluments de 15% au printemps 2024; nous aurons l'occasion de voir les résultats de cette diminution aux comptes 2025. Ça fera alors au moins une année complète, puisqu'au printemps 2024, nous n'avons pas pu bénéficier de l'année complète. Et puis, il y a effectivement l'office cantonal des véhicules, pour lequel un règlement modifiant les émoluments a également été déposé. Je pense que dans ce contexte, on peut considérer que le Conseil d'Etat a fait ce qui était attendu.

Afin de mettre en oeuvre ce texte, Mesdames et Messieurs les députés, il faudrait mettre en place un système de comptabilité analytique performant, lequel coûterait très cher. La comptabilité analytique n'est pas le diable personnifié, mais dans une administration aussi importante que la nôtre, dans une administration dans laquelle nous peinons à obtenir des crédits pour des projets informatiques, c'est quelque chose qui paraît relativement difficile: pour être exploité, un tel système nécessiterait beaucoup de temps.

En outre, Mesdames et Messieurs, même si certains estiment que ce n'est pas le cas, l'administration maîtrise ses propres charges. En revanche, elle ne maîtrise pas le volume des prestations à fournir, qui peut dépendre évidemment de facteurs totalement externes. Dans ces circonstances, le coût unitaire de la prestation, qu'il faut bien entendu connaître pour fixer le bon émolument, est susceptible d'évoluer énormément. Qu'est-ce que cela implique ? Eh bien, que nous serions amenés à modifier les émoluments constamment, et ça, Mesdames et Messieurs, cela ne joue pas. On ne peut pas les modifier constamment.

Calculer les émoluments par office, comme cela a été proposé, apparaît avoir peu de sens, parce qu'à part le registre foncier et l'office cantonal des véhicules, aucun autre office n'est supposé se financer entièrement avec ceux-ci. Les autres offices ont de multiples activités qui ne sont pas soumises à émoluments. Paradoxalement, on pourrait se retrouver à laisser certains offices en augmenter artificiellement certains, alors que ce ne serait pas nécessaire et que pour le surplus ça pourrait ne pas se voir.

A la lumière de ces considérations, le Conseil d'Etat vous demande de refuser ce projet de loi. Il restera évidemment attentif à ce que les émoluments ne soient pas supérieurs au coût des prestations ou, si c'est le cas, à ce qu'ils le soient de façon vraiment infime. Merci beaucoup.

La présidente. Je vous remercie, Madame la conseillère d'Etat. Mesdames et Messieurs, nous passons au vote sur cet objet.

Mis aux voix, le projet de loi 12610 est rejeté en premier débat par 51 non contre 46 oui.