Séance du vendredi 2 février 2024 à 14h
3^e législature - 1^re année - 8^e session - 54^e séance

Débat

La présidente. Nous passons à la M 2781-A, que nous traitons en catégorie II, trente minutes. Monsieur Alberto Velasco, vous avez la parole.

M. Alberto Velasco (S), rapporteur de majorité. Je vous remercie, Madame la présidente. Mesdames et Messieurs les députés, je souhaite tout d'abord dire que nous sommes face à une motion, non pas un projet de loi. Ce texte relève qu'il y a au sein de l'administration certains responsables de service ou chefs qui ont parfois quelque peu tendance à confondre et à utiliser de manière excessive l'entretien de service, qui peut déboucher sur un renvoi, au lieu de mener une enquête administrative.

L'entretien de service a effectivement une raison d'être, mais il ne doit pas servir en fin de compte à suspendre le fonctionnaire. L'enquête administrative existe ! Ce que souligne cette motion, c'est justement qu'il faut, si besoin, mener une enquête administrative et que le règlement doit être suivi de façon que la personne ne subisse pas un acte qui ne soit pas conforme aux normes de l'administration.

Mesdames et Messieurs, il est intéressant de renvoyer ce texte au Conseil d'Etat afin que ce dernier produise une réponse à ce sujet. Merci, Madame la présidente. (Brouhaha.)

La présidente. Je vous remercie. Comme d'habitude, j'invite les personnes qui parlent à aller poursuivre leurs discussions à l'extérieur. Je donne la parole à M. Jean-Marc Guinchard.

M. Jean-Marc Guinchard (LC), rapporteur de minorité. Merci, Madame la présidente. Mesdames et Messieurs, chères et chers collègues, je voudrais rappeler en préambule les dispositions légales qui s'appliquent en la matière, en particulier la LPAC. Celle-ci prévoit deux voies distinctes pouvant aboutir à une fin des rapports de service. La première est celle des sanctions disciplinaires infligées en fonction de la gravité de la violation des devoirs de service - blâme, suspension de l'augmentation de traitement pendant une durée déterminée, réduction de traitement à l'intérieur de la classe, retour au statut d'employé en période de probation pour une durée maximale de trois ans et, finalement, révocation. La deuxième est celle de la résiliation des rapports de service pour motif fondé ou en cas de suppression de poste. Le motif fondé est indépendant de la faute du membre du personnel. Il peut s'agir d'une insuffisance de prestations, de l'inaptitude à remplir les exigences du poste ou de la disparition durable d'un motif d'engagement.

Au niveau des dispositions légales et réglementaires, il existe l'enquête administrative et l'entretien de service, deux outils complètement distincts évoqués par la motion. Il faut savoir que l'article 27 LPAC prévoit, dans le cadre d'une procédure pour sanction disciplinaire, que l'employeur peut en tout temps ordonner l'ouverture d'une enquête administrative. Il doit le faire si la sanction envisagée est le retour au statut d'employé en période probatoire ou la révocation.

Selon Mme la conseillère d'Etat Nathalie Fontanet, longuement auditionnée en commission, en 2021, sur près de 19 000 fonctionnaires du petit Etat, il y a eu 45 licenciements, soit 0,2%. On ne peut dès lors pas parler de pratiques répétées et systématiques, comme le prétend le rapporteur de majorité. Certes, les syndicats auditionnés ont relevé des différences de pratiques entre départements ou à l'intérieur d'un même département, et ces divergences d'interprétation ne sont bien entendu pas admissibles, mais elles sont manifestement rares. A titre d'exemple, le représentant du syndicat de la police a illustré trois cas, sans en préciser les dates, et l'auteur de la motion n'a quant à lui pu faire état que de trois cas également. Suite à diverses questions de députés lui demandant de produire des dossiers concrets, il s'est contenté de refuser de répondre en invoquant la protection des données.

Nous nous retrouvons dès lors avec un texte peu précis et face à l'invocation de dossiers auxquels nous n'avons pas eu accès. Cela reflète une incohérence majeure dans notre façon de travailler, ce qui n'a pas empêché la majorité de la commission d'accepter cet objet. Sollicité, le Conseil d'Etat ne pourra que confirmer dans quelque temps ce que Mme la conseillère d'Etat a détaillé lors de son audition. Afin de revenir à une logique permettant un travail efficient, nous vous remercions de refuser cette motion.

Mme Masha Alimi (LJS). Personnellement, je vais tenir un discours un peu moins juridique concernant les entretiens de service. Ce qui m'interpelle, c'est déjà qu'aucun chiffre ni aucun fait objectif ne permet de montrer qu'une telle information est avérée; on ne peut dès lors pas prétendre que l'entretien de service est utilisé de manière abusive. L'exposé des motifs fait d'ailleurs état d'un exemple au conditionnel, il ne s'agit donc pas d'un fait, mais d'une supposition.

Retenir la nécessité de l'entretien de service seulement en cas de situation objective et incontestable est une formulation que je ne comprends pas bien. En effet, l'entretien de service n'a pas pour but de licencier un collaborateur: il est davantage utilisé pour le recadrer de manière constructive, pour définir des objectifs réalisables, que ce soit au niveau du comportement ou de la délivrance des prestations. Un entretien de service ne va pas uniquement dans un sens, c'est aussi une discussion qui vise à améliorer le comportement ou les performances du collaborateur. Il a l'avantage d'être formalisé afin que l'employeur suive régulièrement les progrès de la personne et s'assure de la non-récidive d'une faute, s'il y en a eu une, sachant que, par la suite, elle peut faire l'objet d'une sanction.

Je reviens sur la notion de situation objective incontestable: l'entretien de service est justement là pour objectiver une situation qui s'est produite et pour définir un suivi tout aussi objectif. Il est généralement effectué par un supérieur hiérarchique accompagné d'un responsable des ressources humaines. Précisons également que l'entretien de service relève d'un règlement et qu'il ne doit pas être confondu avec l'enquête administrative, qui relève quant à elle d'une loi.

S'agissant de l'abus de l'utilisation de l'entretien de service, là encore, sur quels éléments ou chiffres s'appuyer pour confirmer la véracité de ces propos ? Aucun ! En fait, tout est conjecture, il n'est donc pas possible dans ces conditions que nous votions en faveur de cette motion, et le groupe LJS la refusera. Merci.

M. Julien Nicolet-dit-Félix (Ve). Mesdames et Messieurs les députés, chers collègues, cette motion repose effectivement sur une ou plusieurs rencontres individuelles, qui ne sont malheureusement pas toutes excellemment documentées. Il n'empêche que le fond de la situation qu'elle présente peut inquiéter. Comme l'a très bien dit le rapporteur de minorité, il existe deux voies distinctes dans la LPAC pouvant conduire à la fin des rapports de service du fait de l'Etat employeur: la voie de la résiliation liée à une insuffisance de prestation - l'inaptitude au poste - et celle de la révocation, qui est consécutive à une faute.

Lorsqu'on l'interroge, le département des finances, et plus particulièrement l'office du personnel, nous donne des exemples extrêmement typés de ce que peut être une faute, par exemple un employé qui piquerait dans la caisse - évidemment, c'est intentionnel, c'est une faute et il n'y a pas de doute à avoir quant aux conséquences à tirer face à une faute d'une telle gravité. Idem lorsqu'il s'agit d'une inaptitude: on nous présente des cas de personnes qui, suite à des problèmes de santé, se retrouvent dans l'incapacité de mener à bien leur mission et que l'Etat souhaite effectivement replacer ailleurs si cela est possible.

Cependant, la réalité - et chacun et chacune peut se la représenter - c'est qu'il existe plusieurs situations beaucoup moins typiques, beaucoup moins typées de gens qui, à un moment ou à un autre de leur carrière, ne produisent pas la prestation que l'Etat attend d'eux. Savoir s'il s'agit d'une faute, s'il y a une intentionnalité, une volonté de l'employé de ne pas fournir ce que l'Etat attend de lui ou s'il s'agit d'une inaptitude, cela reste à l'appréciation de l'employeur. Même si le nombre de cas incriminés est extraordinairement faible - sur ce point, nous sommes entièrement d'accord, et nous devons nous en réjouir toutes et tous, car cela démontre que la fonction publique fonctionne très bien: l'immense majorité des fonctionnaires remplissent à entière satisfaction leur mission -, ils méritent d'être documentés, parce que l'Etat doit être absolument exemplaire dans les rapports qu'il entretient avec son personnel, comme tout employeur, et même plus que tout employeur précisément parce qu'il est l'Etat.

Dans ce sens, nous estimons que, peut-être parallèlement aux travaux sur la révision de la LPAC, il est nécessaire de poser une limite plus nette permettant de distinguer de façon plus marquée ces deux situations, raison pour laquelle nous soutiendrons cette motion. Je vous remercie.

M. Yves Nidegger (UDC). Il faut reconnaître aux motionnaires et à mon préopinant une certaine pertinence lorsqu'on constate que le licenciement dans la fonction publique est trop souvent utilisé pour des raisons punitives et pas assez souvent pour des raisons de rationalité des besoins (ou des non-besoins) de la prestation de travail dont il est question. Sur ce point, je serais enclin à une certaine empathie à l'intention des motionnaires, et en particulier de mon préopinant - c'est un domaine que je côtoie, pour des raisons professionnelles, trop fréquemment dans ce sens.

Cela étant, la motion elle-même est un peu brouillonne et répond surtout à une espèce de pulsion pavlovienne hostile au licenciement d'où qu'il vienne, comme si, sous l'inspiration du droit français - qui, jusqu'à preuve du contraire, ne s'applique pas encore en Suisse -, tout licenciement était par définition abusif, parce qu'on n'a pas le droit de licencier quelqu'un ou de lui trouver une inutilité ou une insuffisance de prestation quelconque.

Ce qu'il faudrait, c'est amener l'Etat - et là ce serait le vrai but de la motion - à utiliser un peu moins le licenciement pour des raisons punitives, parce que dans ce cadre on construit des dossiers punitifs qui, parfois, sont un peu bancals. Dans un passé à peine lointain, le moyen de se défaire d'un fonctionnaire était de le mobber jusqu'à ce qu'il soit à l'AI, pour être tout à fait clair. On le placardisait d'une manière ou d'une autre, et on atteignait ainsi le résultat souhaité. Les règles qui rendaient le licenciement du fonctionnaire extrêmement difficile - qui avaient au départ pour but de protéger le fonctionnaire contre le licenciement - se retournaient donc contre celui qu'elles voulaient protéger, un peu comme le droit du bail qui empêche les promoteurs de construire des appartements pour punir le locataire de ne pas en avoir. Il y a parfois des protections qui vont à fins contraires et qui aboutissent à l'exact inverse de ce qu'on souhaitait obtenir.

On constate encore un peu de scories de tout cela et, sur ce point, je pense que les motionnaires n'ont pas tout faux. En revanche, ce qu'ils proposent n'est pas une solution, parce que l'idée même - on en a discuté ici il y a très peu de temps - de pouvoir mettre fin à un rapport de travail lorsque ce dernier ne fait plus de sens doit évidemment prévaloir dans la fonction publique, comme partout ailleurs, ou alors on ne parle plus de rapport de travail mais de rapport d'assistanat - et dans ce cas c'est un autre département qui devrait s'en occuper. Pour toutes ces raisons, nous soutenons le point de vue de la minorité.

M. Arber Jahija (MCG). La réduction du nombre d'étapes dans le cadre des procédures de licenciement, sans que l'on garantisse à la personne visée le droit d'expression, est une atteinte inacceptable à la justice. Chacun doit avoir le droit et l'opportunité de faire valoir son point de vue, c'est un principe ancré dans notre droit constitutionnel. Ignorer cette dimension compromet l'équité et la protection des droits fondamentaux au sein des processus de licenciement. L'entretien de service doit être justifié et ne doit surtout pas être un raccourci en vue du licenciement. Dès lors, je vous invite à soutenir cette motion. Je vous remercie de votre attention. (Applaudissements.)

Une voix. Bravo !

M. Pierre Conne (PLR). Chers collègues, nous l'avons entendu, ça a été confirmé, il n'y a pas de licenciements abusifs à l'Etat. Et si les droits fondamentaux des fonctionnaires n'étaient pas respectés, comme nous venons de l'entendre, ça se saurait et la législation aurait déjà été modifiée. Le PLR vous invite à refuser cette motion pour la raison suivante: actuellement, la loi est bien faite et bien appliquée. Elle permet à la hiérarchie, dans le cadre de l'évaluation des compétences et des aptitudes professionnelles, de s'assurer que la personne remplit correctement les devoirs de sa charge et, si cette personne présente des insuffisances de prestation, de lui offrir la possibilité de se former, de s'améliorer et, si manifestement l'insuffisance professionnelle ou l'incompétence par rapport à la charge confiée perdure, de procéder à la résiliation des rapports de service.

Maintenir la voie de l'entretien de service - qui permet effectivement d'évaluer un collaborateur, de le sanctionner, éventuellement jusqu'au licenciement - est une responsabilité de la hiérarchie. Nous ne devons surtout pas priver les cadres et la hiérarchie de cette compétence. Autrement, cela signifie que dans l'organisation générale du service public, basée sur une structure et une organisation dans lesquelles la hiérarchie a des droits, des devoirs et des compétences, notamment celle de s'assurer que le travail est correctement effectué par les collaborateurs, ce rouage que représente la hiérarchie serait tout simplement aboli.

S'agissant des enquêtes administratives, elles ne visent pas à se substituer d'une manière ou d'une autre à l'évaluation des compétences professionnelles, mais à analyser de manière objective et externe - raison pour laquelle elles s'appellent «administratives» et non pas «professionnelles» - une faute éventuelle, à la qualifier, cas échéant à en évaluer la portée et à se prononcer sur la nature de la sanction. Effectivement, comme le rapporteur de minorité l'a dit, l'enquête administrative est automatiquement enclenchée à partir du moment où potentiellement la sanction est grave, à savoir s'il s'agit d'une rétrogradation du fonctionnaire, voire d'une fin des rapports de service.

Alors non, Mesdames et Messieurs, nous ne pouvons pas laisser tout simplement aux collaborateurs la marge de manoeuvre, la liberté de solliciter une enquête administrative dans tous les cas; cela irait complètement à l'encontre de leur évaluation professionnelle et amènerait à un moment donné - en tout cas potentiellement - à ce que l'on considère l'Etat comme étant devenu une médiocratie. Le PLR refusera donc cette motion et vous invite à en faire de même. Je vous remercie de votre attention.

La présidente. Merci, Monsieur le député. Je passe la parole à M. Jean-Marc Guinchard pour trois minutes.

M. Jean-Marc Guinchard (LC), rapporteur de minorité. Merci, Madame la présidente. J'ai apprécié l'intervention de notre collègue Vert, qui demandait que l'Etat documente les dossiers qu'il fournit. Cette obligation tout à fait bienvenue s'applique également aux motionnaires dans le cadre des travaux de commission; il aurait été judicieux que l'ensemble des commissaires puissent disposer de dossiers eux aussi documentés - car ces dossiers, nous n'y avons pas eu accès.

Le deuxième élément, relevé par le groupe MCG, est le respect du droit d'être entendu, qui est effectivement un droit constitutionnel de base. J'ai apprécié cette intervention, mais le respect du droit d'être entendu, c'est justement ce que garantit un entretien de service: comme LJS l'a rappelé, ce dernier permet de recadrer le fonctionnaire et de lui donner, le cas échéant, d'autres objectifs, mais il permet surtout un échange, offrant ainsi au fonctionnaire l'opportunité de s'exprimer quant à la situation qu'il rencontre.

Je maintiens donc la position de la minorité consistant à refuser cette motion. Je vous remercie.

La présidente. Merci. La parole est à M. Alberto Velasco pour quatre minutes quinze.

M. Alberto Velasco (S), rapporteur de majorité. Je vous remercie, Madame la présidente. Dans ce Grand Conseil, on utilise parfois une logique à géométrie variable: hier, vous le savez, on travaillait sur un projet de loi qui traitait de la réintégration d'un fonctionnaire. Un des arguments que la majorité de droite a donné consistait à dire que ces cas ne concernaient que très peu de monde. Aujourd'hui, on nous sert l'argument contraire en disant que ça concerne quand même 45 personnes, etc. Ce que je veux dire par là, c'est que ce n'est pas le nombre qui est important, mais le fait même de l'injustice. On peut avoir une administration de 20 000 personnes au sein de laquelle trois personnes sont injustement traitées, condamnées ou desservies; c'est ça qui compte ! On ne peut pas dire qu'une institution est juste parce qu'il n'y a que quinze personnes qui ont été traitées de façon injuste. Non, une injustice est une injustice ! Si les choses ne se passent pas comme elles sont censées se passer, on doit faire en sorte... Je ne dis pas que les choses se sont déroulées ainsi, Monsieur le rapporteur de majorité - vous transmettrez, Madame la présidente...

Une voix. Rapporteur de minorité - pour le moment !

M. Alberto Velasco. Rapporteur de minorité, excusez-moi, mais peut-être en effet rapporteur de majorité plus tard ! ...puisque vous avez indiqué qu'aucun cas concret ne nous avait été rapporté. C'est vrai, j'en conviens. Mais il faudrait quand même s'intéresser bien plus à cette réalité au sein de l'administration; c'est du reste pour cela que la commission concernée traite actuellement d'un projet de loi relatif à la LPAC, une loi très importante. J'aimerais dès lors, Madame la présidente, que cette motion soit renvoyée en commission dans le cadre de ces travaux sur la LPAC. Merci.

La présidente. Je vous remercie. Le rapporteur de minorité souhaite-t-il s'exprimer sur le renvoi en commission ? (Remarque.) Vous avez la parole.

M. Jean-Marc Guinchard (LC), rapporteur de minorité. Merci, Madame la présidente. Je crois qu'à la lecture du rapport, auquel tous les députés ont accès, on peut considérer que les travaux se sont déroulés de façon extrêmement correcte, que les auditions nécessaires ont été menées et que chacun a pu se faire un avis sur cette motion. Je vous suggère donc de refuser le renvoi en commission. Je vous remercie.

La présidente. Merci. Nous allons maintenant voter sur le renvoi en commission.

Mis aux voix, le renvoi du rapport sur la proposition de motion 2781 à la commission sur le personnel de l'Etat est rejeté par 49 non contre 43 oui.

La présidente. Nous terminons donc notre débat avec l'intervention de la conseillère d'Etat, Mme Nathalie Fontanet.

Mme Nathalie Fontanet, conseillère d'Etat. Merci, Madame la présidente. Mesdames et Messieurs les députés, demander que l'employeur recoure à une enquête administrative dès que les faits sont contestés par le membre de l'administration est complètement démesuré. Une enquête administrative est une procédure qui prend énormément de temps, qui peut durer plusieurs mois, qui fait appel à quelqu'un d'extérieur, justement de façon à entendre le collaborateur ou la collaboratrice qui estime que les faits ne sont pas corrects. L'entretien de service peut tenir ce rôle-là. C'est vrai que de temps en temps, il peut déboucher sur une résiliation des rapports de service, mais il est également exact que ce n'est absolument pas le cas tout le temps, bien au contraire ! C'est l'occasion d'avoir un échange avec le collaborateur ou la collaboratrice, de le rappeler à l'ordre, cas échéant, et de souligner ce qui doit impérativement être amélioré. A ce moment-là, il est possible pour le collaborateur de contester certains faits, certains éléments. C'est un acte managérial, à l'inverse justement de l'enquête administrative, qui ne l'est pas. Pour ces raisons, Mesdames et Messieurs les députés, je vous recommande de refuser cette motion. Je vous remercie.

La présidente. Je vous remercie. Nous allons à présent procéder au vote sur cet objet.

Mise aux voix, la proposition de motion 2781 est rejetée par 48 non contre 42 oui (vote nominal).

Vote nominal