Séance du jeudi 24 novembre 2022 à 17h
2^e législature - 5^e année - 7^e session - 38^e séance

Premier débat

Le président. A présent, l'ordre du jour appelle le traitement du PL 13137-A en catégorie II, trente minutes. Je donne la parole à Mme Badia Luthi.

Mme Badia Luthi (S), rapporteuse de majorité. Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, la commission des droits politiques a étudié le PL 13137 en une seule séance. Ce projet de loi est un duplicata fidèle du PL 13055 qui a été refusé en mars de cette année par le Grand Conseil, soit il y a tout juste huit mois.

Le premier signataire relève que la manière dont les crédits supplémentaires sont accordés échappe au contrôle du parlement. Il estime qu'il n'est pas démocratique que seule la commission des finances procède aux décisions d'octroi de ces crédits. De fait, il propose cet objet pour limiter à 2 millions par année le montant des crédits supplémentaires que la commission des finances a le pouvoir d'allouer. Quant à ceux qui dépassent les 2 millions, il aimerait laisser le Grand Conseil décider d'accepter ou de refuser les sommes demandées par le Conseil d'Etat tout en s'appuyant sur l'avis de la commission des finances.

L'auteur s'étant inspiré du fonctionnement de Neuchâtel, de Fribourg et du Valais pour présenter ce texte, nous tenons à lui rappeler qu'on ne peut pas se calquer sur des systèmes qui fonctionnent peut-être bien ailleurs, mais ne correspondent pas à notre contexte. Si nous prenons rien que l'exemple de Neuchâtel, la commission des finances approuve des crédits à hauteur de maximum 700 000 francs. Nous constatons que la somme suggérée pour Genève, soit 2 millions, représente presque trois fois le montant admis à Neuchâtel. Il faut se montrer réaliste et procéder à une analyse fine pour faire la comparaison.

Si l'auteur prétend pouvoir maîtriser les crédits extraordinaires en les faisant voter en plénière, il a manqué de peser la complexité d'application d'un tel dispositif. En effet, le projet de loi pose de graves problèmes opérationnels. Primo, il ne tient pas compte de la possibilité d'engager des référendums si les votes passent en plénière; cela crée un risque de blocage pour tout projet qui devrait être traité en urgence.

Secundo, la manière de procéder soulève la question du traitement des requêtes dans les délais: le fait de passer par la commission des finances, puis d'attendre la plénière pour que les demandes soient traitées nécessite beaucoup de temps alors que certains crédits sont parfois déposés dans l'urgence et requièrent des réponses immédiates.

Tertio, le Grand Conseil connaît actuellement un retard important dans le traitement de son ordre du jour, qui est estimé à environ deux ans. Ajouter des objets ne fera qu'encombrer davantage cet ordre du jour et étendre encore ce retard devenu presque immaîtrisable. En effet, le temps qui sera consacré à ces crédits sera du temps en moins pour les objets ordinaires.

La majorité constate que cet objet ne fera que détériorer un système qui fonctionne bien, un système qui permet à des projets apparaissant de façon imprévue au cours de l'année ou à des projets nécessaires et dont le budget était sous-estimé d'être réalisés. C'est pour toutes ces raisons que nous vous recommandons, Mesdames et Messieurs les députés, de le refuser, avec l'espoir que son auteur comprendra qu'il doit cesser de revenir systématiquement avec la même proposition. Merci, Monsieur le président.

M. Patrick Lussi (UDC), rapporteur de première minorité. Mesdames et Messieurs les députés, je vous demande de faire preuve de lucidité et d'analyser le fond du malaise soulevé par les décisions du Conseil d'Etat, qui a nié le vote majoritaire de ce Grand Conseil sur un budget discuté et amendé durant deux jours de session. Ce contournement des modalités votées du budget dans son ensemble en utilisant l'article 32 de la LGAF sur les crédits supplémentaires est-il conforme à la volonté du législateur lors de sa rédaction ?

Mais surtout, on est en droit de s'interroger quant à la forme de déni dont fait preuve le gouvernement face à notre démocratie semi-représentative et au premier pouvoir qui, selon notre constitution, est exercé par le Grand Conseil. Or l'une des premières responsabilités de celui-ci est précisément d'analyser, de discuter, voire d'amender, puis de voter le budget annuel de notre canton. Nous sommes dans une situation où le gouvernement fait fi de notre point de vue et choisit de ne pas se conformer aux décisions prises par notre parlement dans le cadre du débat budgétaire. Somme toute, à écouter nos magistrats, nous ne comprenons pas les impératifs découlant de la conduite de l'administration et de l'Etat, et il n'est pas nécessaire d'appliquer nos lois votées.

Ces pratiques sont similaires à celles de ce que j'appellerais des régimes théocratiques, qui réifient leurs textes en vérités non discutables, ce qui leur permet de justifier tous leurs actes et décisions en se passant des lois votées par le premier pouvoir.

J'endosserai le rôle de l'avocat du diable en vous demandant, vu le temps passé et l'argent dépensé, si nous ne devrions pas simplement supprimer de nos compétences le vote de la loi budgétaire et l'adoption des comptes.

Lors de nos travaux, de nombreux commissaires ont indiqué comprendre le fond et ne pas approuver la manière de procéder du Conseil d'Etat, mais ont tout de même refusé le PL 13137 sous sa forme proposée. Une solution respectueuse de nos lois et de notre constitution doit être définie. C'est pourquoi notre minorité vous soumet un amendement général, que vous avez reçu. Beaucoup craignent, et la rapporteuse de majorité l'a souligné, que la possibilité d'utiliser l'article 32 pour les autres cas légaux mentionnés dans cette disposition soit péjorée. L'amendement de notre minorité précise simplement ceci dans un alinéa 2: «Un crédit supplémentaire ne peut toutefois pas être demandé sur des dépenses refusées ou limitées par le Grand Conseil lors du vote ou de l'absence de vote de la loi budgétaire.»

Pour ces raisons, Mesdames et Messieurs les députés, notre minorité demandera tout à l'heure le renvoi en commission: il s'agit de reprendre l'étude de ce projet de loi et surtout de voter l'amendement général que nous vous présentons. Merci, Monsieur le président.

Le président. Je vous remercie. A quel moment proposerez-vous le renvoi en commission ? Pourquoi pas maintenant ?

M. Patrick Lussi. Je pense qu'il faut d'abord laisser parler tous les rapporteurs, puis dès que le débat sera terminé, je formulerai ma demande.

Le président. Vous allez donc le solliciter tout à l'heure ?

M. Patrick Lussi. Volontiers, oui.

Le président. Très bien. La parole revient à M. Patrick Dimier.

M. Patrick Dimier (MCG), rapporteur de deuxième minorité. Merci, Monsieur le président. Comme cela a été dit et remarqué en commission, les buts poursuivis par ce projet de loi sont louables. Ça se passe toujours comme ça quand on est face à un objet qu'on aimerait bien voter, mais qu'on n'ose pas voter, parce que ci et ça: on finit par le rejeter. Vous savez, Mesdames et Messieurs, on parlait tout à l'heure de la peur; ce n'est pas parce qu'on a peur qu'on a les jetons, il faut aussi penser au travail que tout cela implique.

Pour notre part, ce qui nous choque, c'est que lorsque la plénière refuse d'adopter le budget que lui présente le Conseil d'Etat - c'est son rôle, c'est la prérogative du Grand Conseil -, ce budget peut, par la suite, être revu par seulement quinze personnes. Et quinze sur cent, Madame la rapporteure de majorité, c'est loin de constituer une majorité, vous en conviendrez. Dès lors, on ne peut pas dire qu'il s'agit là d'un processus démocratique. C'est peut-être ainsi que les choses se pratiquent à la Douma, mais en tout cas pas sous nos latitudes.

Ce qui est choquant dans le procédé, c'est qu'il permet à l'exécutif de faire passer en catimini des éléments budgétaires qu'il avait mal ficelés, mal argumentés, mal étayés au préalable et qui ont été refusés lors du débat public. Je vous rappelle ici - cela semble être le lieu de le faire - que le souverain, c'est le peuple, pas les commissions et encore moins une poignée de commissaires.

C'est la raison pour laquelle nous vous invitons à persister dans le refus... Euh, pardon ! Excusez-moi ! (Remarque.) Oui, c'est un lapsus ! ...dans l'approbation de ce projet de loi par ailleurs excellent, comme cela a été relevé en commission. Je tiens à insister là-dessus: en commission, le but a été jugé louable. Le mot n'est pas du rapporteur de première minorité ni de moi-même, c'est une parole qui a été prononcée par ceux qui souhaitent aujourd'hui rejeter ce texte. Merci.

M. Pierre Conne (PLR). Sur le fond, le PLR reconnaît qu'il faut mieux cadrer le fonctionnement de la commission des finances s'agissant de l'attribution des crédits supplémentaires. Cela étant, comme cela a déjà été indiqué, régler cette problématique par le biais d'une modification de la loi portant règlement du Grand Conseil en ce qui concerne le fonctionnement de la commission des finances ne nous semble pas constituer une bonne approche. Il y a des cautèles à observer, car cela générerait d'autres difficultés ou empêchements, voire un fonctionnement rédhibitoire, comme le fait d'ouvrir la porte à des référendums, ainsi que la rapporteure de majorité l'a mentionné. Cela ne nous permet pas de soutenir le projet de loi dans sa version initiale.

Par contre, l'amendement général qui nous a été envoyé et qui propose une modification de la LGAF nous semble une démarche beaucoup plus adéquate. Seulement, pour le groupe PLR, nous ne pouvons pas - et nous rejoignons la proposition qui a été formulée - décider de débattre, puis d'accepter ou de refuser cet amendement général en plénière. C'est pourquoi le PLR soutiendra la demande de renvoi en commission de ce projet de loi pour que l'amendement général tel qu'il nous est soumis puisse y être travaillé. Je vous remercie, Monsieur le président.

Le président. Merci, Monsieur le député. Sollicitez-vous formellement le renvoi en commission ?

M. Pierre Conne. Dans mon intervention, j'ai précisé que nous soutiendrons le renvoi en commission lorsqu'il sera demandé.

M. André Pfeffer (UDC). Le budget est et devrait rester la tâche la plus importante du Grand Conseil. Cette règle est respectée et appliquée partout ailleurs, dans tous les autres cantons, cela devrait constituer une évidence. A Genève, nous avons une particularité de plus: si le Grand Conseil refuse un budget, la commission des finances peut octroyer des crédits supplémentaires sans débat public pour financer des tâches que le parlement avait pourtant refusées en rejetant le budget. Cette année, la commission des finances a déjà voté des crédits supplémentaires pour un total de plus d'un milliard de francs. L'Union démocratique du centre soutient ce projet tout comme l'amendement général qui a été déposé par mon collègue et votera également le renvoi en commission. Merci de votre attention.

M. Pierre Vanek (EAG). Mesdames et Messieurs, notre groupe n'a pas adhéré sans réserve à ce projet de loi. Celui-ci pouvait être amélioré, il y avait quelques problèmes. Le seuil du plafond était discutable et n'a pas été discuté; quant à la manière dont le Grand Conseil approuverait ces crédits, le député Pfeffer a signalé en commission que ce serait par des projets de lois, ce qui signifie qu'ils seraient sujets à référendum. Est-ce vraiment cela qu'on veut s'agissant des demandes de crédits urgents ? Le travail était donc inachevé, et nous avons manifesté une attitude critique par rapport à ce texte sur des points qui posaient problème. Je viens d'en souligner un ou deux, mais d'autres peuvent être évoqués.

Cela étant, nous avons évidemment voté l'entrée en matière précisément pour engager la discussion, et le fait de revenir en plénum sans avoir été jusqu'au bout de l'examen nous pose problème, d'un certain point de vue. Voilà pourquoi notre groupe soutiendra le renvoi en commission qui a été sollicité; il s'agit de poursuivre le débat à la commission des droits politiques et du règlement du Grand Conseil, débat qui a été écourté de manière quelque peu discutable par un vote de non-entrée en matière de certains, qui n'ont pas voulu entendre qu'il y avait là matière à réflexion.

Il faut cependant rappeler que la situation a déjà été significativement améliorée récemment, à tout le moins sur le plan de la transparence, puisque nous avons rendu obligatoire la publication des demandes de crédits extraordinaires du Conseil d'Etat faites à la commission des finances, le gouvernement ne peut plus les soumettre en catimini. C'est un projet de loi PLR, je crois, qui prévoyait cela, et nous l'avons complété, sur une idée du groupe EAG, par une obligation imposée à la commission des finances de publier des communiqués de presse rendant compte des décisions qu'elle prend avec les votes des différents partis pour que chacun agisse à visage découvert et que les affaires ne se passent pas en petit comité sans que la lumière de l'opinion publique se porte sur ces questions.

Nous avons donc fait un pas en avant, et il est possible que ce projet de loi, si on le retravaille, nous permette d'en faire un autre dans le sens d'un traitement plus démocratique des demandes de crédits urgents. C'est pourquoi, Mesdames et Messieurs, je soutiendrai - nous soutiendrons -, le moment venu, la proposition de renvoi en commission formulée par M. Lussi, me semble-t-il.

Le président. Je vous remercie. Pour l'instant, M. Lussi n'a pas encore sollicité formellement le renvoi en commission. Mais si quelqu'un veut le faire, c'est possible !

Une voix. Il va le faire !

Le président. Merci pour votre précision ! A présent, la parole échoit à M. Jean-Marc Guinchard.

M. Jean-Marc Guinchard (PDC). Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, chères et chers collègues, je peux comprendre le sentiment de méfiance, voire de défiance, porté par ce Grand Conseil ou par l'auteur du projet de loi vis-à-vis des membres de la commission des finances, qui ne sont que quinze, comme cela a été rappelé, et non cent. Cela étant, ces quinze personnes ont été élues au même titre que nous et, généralement - je l'espère du moins, c'est bien le cas chez nous -, rapportent les discussions lors du caucus pour savoir dans quelle direction aller.

Lors des travaux, certains commissaires ont estimé que le Conseil d'Etat était un «piètre auteur de budget» - je ne prends pas ces paroles à mon compte, je les cite, elles ont été prononcées durant les débats. Je crois qu'il y a un partage des responsabilités. Peut-être le Conseil d'Etat est-il un piètre auteur de budget et sait-il que, de toute façon, il pourra obtenir soit des postes, soit des crédits complémentaires en passant par la commission des finances, mais il y a également une responsabilité de ce Grand Conseil. En effet, les groupes qui changent d'avis entre l'approbation du budget et les votes à la commission des finances ne font pas preuve d'une responsabilité politique cohérente, et il devrait y avoir quelque chose à corriger là aussi. Les responsabilités sont donc partagées.

Cela dit, il reste dans le projet de loi de M. Pfeffer un problème qui a été soulevé, mais qui n'a pas été résolu, à savoir l'impossibilité de lancer un référendum contre une décision du Grand Conseil; sur le plan démocratique, cela n'est pas correct. D'ailleurs, plusieurs députés ont incité M. Pfeffer à retirer son texte, à revenir avec un autre projet, ce qui n'a pas été fait. Dans ce sens, je rejoins volontiers M. Vanek, une fois n'est pas coutume: le travail est inachevé, et il vaudrait la peine d'étudier l'amendement général proposé par l'UDC. Notre groupe ne s'opposera pas au renvoi en commission. Je vous remercie.

Le président. Merci, Monsieur le député. Je passe la parole à M. Romain de Sainte Marie pour deux minutes vingt.

M. Romain de Sainte Marie (S). Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, je vais commencer par la fin et vous dire que le groupe socialiste s'opposera à tout renvoi en commission. Ce n'est pas par manque de curiosité ou d'intérêt que nous ne voulons pas redébattre du sujet à la commission des droits politiques, mais enfin, quand on voit que ce projet de loi est la copie quasiment conforme du PL 13055, déjà discuté à la commission des droits politiques et refusé en plénière... Il s'agit d'une copie quelque peu modifiée - un amendement aurait suffi -, et nous en reparlons aujourd'hui ! Et finalement, on demande encore un renvoi en commission de ce texte. Notre Grand Conseil se montre particulièrement efficace !

Et puisqu'on parle d'efficacité de notre Grand Conseil, eh bien là aussi, il y a un argument à mettre en avant. En effet, si les crédits supplémentaires ne peuvent pas être votés à la commission des finances, alors ils viendront en séance plénière. Mesdames et Messieurs les députés, lors de presque toutes nos dernières sessions, nous n'avons traité que des urgences, mis à part le jeudi soir entre 17h30 et 19h. Que des urgences ! Et encore, lors de certaines sessions, toutes les urgences n'ont pas été abordées. Comment voulez-vous que ce canton puisse fonctionner si notre parlement n'arrive à traiter son ordre du jour que pendant une petite heure et demie, comme nous le faisons actuellement ? Ce n'est simplement pas possible.

Le problème de ce projet de loi, c'est qu'il muselle l'exécutif, il muselle le Conseil d'Etat et, par ce biais - et ce n'est pas un déni de démocratie -, il muselle finalement l'administration publique. Voilà véritablement le problème aujourd'hui.

Quant à l'aspect trompe-l'oeil de vouloir lier cela à la question du budget ou de l'absence de budget... Déjà, l'amendement est très mal formulé: on a l'impression que, budget ou pas budget, de toute façon, aucun crédit supplémentaire ne peut être présenté. La question du budget est simple, et un projet de loi socialiste a été déposé par notre cher Alberto Velasco prévoyant que si un budget est rejeté, le Conseil d'Etat doit présenter un nouveau projet de budget. Voilà quelque chose d'important.

Par contre, refuser tous les crédits supplémentaires en muselant le Conseil d'Etat, c'est nous museler aussi nous-mêmes en tant que parlement, car si nous votons une loi qui engendre des charges supplémentaires, alors un crédit supplémentaire doit être proposé. C'est la raison pour laquelle, Mesdames et Messieurs, le groupe socialiste vous invite ce soir à refuser ce projet de loi. (Applaudissements.)

M. Yves de Matteis (Ve). Les avantages comme les défauts de ce projet de loi ont été brièvement discutés en commission. Trop brièvement à notre goût, puisque l'entrée en matière a été refusée, nous privant de la possibilité de l'améliorer. Comme notre ordre du jour est pléthorique - cela a été souvent répété -, je vais abréger mon intervention pour passer directement à une demande de renvoi à la commission des finances, et si cette demande est refusée, nous accepterons le renvoi à la commission des droits politiques. Merci, Monsieur le président.

Le président. Je vous remercie. Nous sommes saisis d'une proposition de renvoi de ce projet de loi à la commission des finances. La parole revient aux rapporteurs. Monsieur Lussi, souhaitez-vous vous exprimer ?

M. Patrick Lussi (UDC), rapporteur de première minorité. Oui, Monsieur le président, merci. C'était la finalité de ma demande, Mesdames et Messieurs, mais je vous invite tout de même à m'écouter. Je suis étonné par le vocabulaire et l'interprétation de mon préopinant, et je le prie de bien examiner notre texte et de nous dire à quel endroit, dans notre amendement général, l'Union démocratique du centre entend supprimer les crédits supplémentaires. C'est bien parce qu'ils sont nécessaires que nous voulons les maintenir. Ce qui n'est pas juste, c'est le contournement plus ou moins habile opéré par le Conseil d'Etat, qui utilise cet article 32 pour proposer des crédits supplémentaires relatifs à des dépenses qui ont été limitées ou refusées lors de l'étude du budget en plénière. Nous acceptons le renvoi à la commission des finances, Monsieur le président.

Mme Badia Luthi (S), rapporteuse de majorité. Mesdames et Messieurs, je vous recommande de refuser le renvoi à la commission des finances pour les raisons que j'ai évoquées. La commission des finances fait bien son travail et a toutes les compétences pour traiter les demandes de crédits, laissons-la faire son travail. Merci.

M. Patrick Dimier (MCG), rapporteur de deuxième minorité. Bien sûr que nous allons accepter ce renvoi en commission, quelle qu'elle soit. S'il y a une majorité en faveur de la commission des finances, le projet de loi ira aux finances; s'il y a une majorité pour les droits politiques, il ira aux droits politiques. Il faut simplement éviter de chinoiser et arrêter ce ping-pong pour qu'un jour on dise: «Ci-gît Ping».

Une voix. Je n'ai pas saisi la blague. (Commentaires.)

M. Patrick Dimier.  «Xi Jinping» !

Le président. Je vous remercie. Nous passons au vote sur le renvoi à la commission des finances.

Mis aux voix, le renvoi du rapport sur le projet de loi 13137 à la commission des finances est adopté par 59 oui contre 20 non et 1 abstention.