Séance du
jeudi 3 novembre 2022 à
17h
2e
législature -
5e
année -
6e
session -
33e
séance
RD 1331-A
Débat
Le président. Nous poursuivons avec le RD 1331-A, classé en catégorie II, trente minutes. La parole échoit à M. Cyril Mizrahi.
M. Cyril Mizrahi (S), rapporteur de majorité. Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs, chers collègues, ce rapport d'activité du Bureau de médiation administrative pour l'année 2019 a été examiné par la commission législative au cours de quatre séances sous la présidence de M. Jean-Marc Guinchard, que je remercie ainsi que toutes les personnes qui nous ont accompagnés durant nos travaux, à commencer bien sûr par le médiateur administratif lui-même.
En préambule, j'aimerais rappeler que le BMA est une innovation de la constitution de 2012 qui vise à permettre de régler à l'amiable les différends entre l'administration et les administrés. Notons que même le rapporteur de minorité, mon éminent collègue Edouard Cuendet, ne remet pas en cause cet objectif ni le travail du médiateur administratif; il souligne d'ailleurs dans son rapport que «les compétences et la motivation du préposé au BMA, M. Edouard Sabot, ne sont nullement remises en cause ici. Il a su démontrer dans son rapport 2019, et lors de son audition devant la commission, combien il prenait sa tâche à coeur».
Comme vous avez pu le lire dans mon rapport, le médiateur administratif, et je l'en remercie, a répondu à satisfaction aux différentes demandes d'information, qu'il s'agisse de questions financières ou de statistiques sur les dossiers traités. La commission a notamment pris connaissance du fait qu'en 2019... J'aborde quelques points saillants - même si je sais que vous avez tous lu mon rapport ! -, des points qui feront sûrement l'objet de discussions avec mon collègue Edouard Cuendet. La commission a notamment pris connaissance du fait qu'en 2019, le quart des demandes d'intervention concernaient l'OCPM, la quasi-totalité de celles-ci relevant de problématiques a priori banales - délais de traitement excessifs, difficulté ou impossibilité de joindre l'office - mais souvent lourdes de conséquences pour les administrés. Presque toutes ces requêtes ont pu être résolues rapidement par l'entremise du BMA et avec la bonne collaboration de l'OCPM. Une rencontre a même eu lieu début 2020 entre le médiateur et le directeur de l'OCPM, et des pistes d'améliorations ont été étudiées.
De manière générale et contrairement à ce que soutient la minorité, le médiateur a précisé que le Bureau de médiation administrative ne dispense aucun conseil juridique mais, dans sa mission de conseil quant à la gestion des conflits, amène l'administré à effectuer une réflexion ainsi qu'une pesée des intérêts avant que celui-ci se lance dans une démarche judiciaire.
Le préposé a également répondu aux reproches selon lesquels le bureau endosserait un rôle, entre guillemets, d'«assistance sociale». A cet égard, il a indiqué qu'il lui était arrivé de se retrouver face à des personnes couvertes de dettes et que, dans ces cas, il s'était contenté de les orienter vers les structures de désendettement adéquates. Au final, la logique du Bureau de médiation administrative est toujours la même, Mesdames et Messieurs: éviter autant que possible les conflits dans l'intérêt tant des administrés que de l'administration, pour laquelle les procédures représentent d'importants coûts.
S'agissant de la classe de fonction du médiateur et de la rémunération de la suppléante, il a été précisé au cours des travaux que cela avait fait l'objet d'un arrêté du Conseil d'Etat, que vous trouvez en annexe du rapport de majorité. Ni l'un ni l'autre n'ont été consultés à ce sujet, et le préposé lui-même n'était pas forcément d'accord avec cette décision. De plus, contrairement à ce que prétend le rapporteur de minorité, il ne réclame pas davantage de moyens, à l'inverse, il pense que les ressources ne sont pas allouées de manière optimale, notamment le budget de 20 000 francs consacré aux mandats externes qui, de son point de vue, sont inutiles. Il a même proposé de réduire le poste du budget consacré à son propre salaire.
Pour toutes ces raisons, Mesdames et Messieurs, la majorité de la commission vous invite à refuser le renvoi de ce rapport au Conseil d'Etat et à en prendre acte. Je vous remercie.
M. Edouard Cuendet (PLR), rapporteur de minorité. J'avoue modestement que dans ce dossier, je me suis montré visionnaire en demandant, à peu près seul contre tous, le renvoi de ce rapport au Conseil d'Etat pour dénoncer les dérives du Bureau de médiation administrative lors de son premier exercice. Il est vrai que l'instauration de cette instance n'est sans doute pas ce que la Constituante a fait de mieux, et je rappelle que l'adoption du projet de loi pour la concrétiser s'est effectuée dans la douleur après de longs et tortueux débats qui ont duré plusieurs années.
Il faut relever, Mesdames et Messieurs - et cela a été très critiqué, notamment par la minorité -, que le médiateur administratif a été engagé en classe 31, ce qui est totalement exagéré pour un tel poste et ne correspond pas à ce qui se pratique dans d'autres cantons.
Par rapport à la dotation en personnel de ce bureau, le préposé, lors de son audition, a explicitement indiqué qu'il devrait être composé de quatre à cinq personnes, il a donc l'intention de développer la structure; il souhaite notamment embaucher un expert juridique, ce qui est très problématique. A ce sujet, je me dois de vous relire l'article 13, alinéa 5, de la loi sur la médiation administrative, qui est limpide: «Le médiateur n'a pas compétence pour examiner une affaire qui fait l'objet d'une procédure judiciaire en cours ou qui a été préalablement tranchée en droit, à moins que cette dernière ne soit suspendue en vue d'un règlement à l'amiable devant lui.»
En l'occurrence, le BMA a joué un rôle de permanence juridique, de bureau d'aide sociale dans des affaires liées à l'office cantonal de la population et des migrations - l'OCPM - qui représentent plus du tiers de son activité. Le médiateur a par exemple indiqué aux administrés les voies de recours dans le cadre de litiges, leur fournissant de surcroît une liste d'avocats pour recourir contre les décisions de l'OCPM. Cela déborde complètement de sa mission première, il n'agit pas comme un médiateur, mais comme un conseiller d'assistance judiciaire. Il l'a d'ailleurs reconnu lors de son audition: «Il ajoute qu'il peut lui arriver d'indiquer les voies de recours possibles, tout en se gardant de donner à l'administré l'espoir d'une chance de succès; sauf» - je le souligne - «lorsqu'il s'agit de cas qui ont déjà fait l'objet de jurisprudence, alors il se permet de se prononcer plus avant.» Clairement, cette personne s'immisce dans des procédures judiciaires ! «Dans tous les cas, il adresse à l'administré une liste d'avocats [...]». Il intervient ainsi comme un avocat de l'assistance juridique, ce qui dépasse complètement ses prérogatives.
Evidemment, le bouche-à-oreille a très bien fonctionné: sachant cela, toutes les associations défendant des gens qui sont en procédure contre l'OCPM les ont immédiatement dirigés vers le médiateur administratif pour qu'il les conseille dans des voies de recours, ce qui n'est pas acceptable.
Ensuite, les statistiques montrent que le BMA s'est surtout occupé de situations de surendettement suite à des poursuites ou à des arriérés d'impôts. Or il existe déjà à Genève des structures qui se chargent de ces cas, comme Caritas ou le Centre social protestant, qui disposent des compétences nécessaires pour traiter ces situations difficiles. Là, on a vraiment affaire à un doublon, ce qui n'est pas tolérable non plus.
Je disais en introduction que je me suis montré visionnaire dans ce dossier; eh bien mes pires craintes se sont réalisées lors des exercices suivants, soit en 2020 et 2021, puisque le Bureau de médiation administrative a poursuivi et même intensifié sa fonction de service d'assistance sociale et n'a pas du tout joué son rôle de médiateur.
S'ajoute à cela une pathétique querelle de personnes entre le médiateur administratif et sa suppléante qui a rendu le travail quasiment impossible au sein de la structure; cette situation ubuesque a finalement conduit la commission de contrôle de gestion à se saisir du dossier et à demander une refonte complète du fonctionnement de ce bureau. Le préposé lui-même a sollicité du Conseil d'Etat un projet de loi pour tailler son service selon ses désirs et à sa mesure, notamment en fonctionnarisant le rôle de médiateur, ce qui nuit complètement à l'autonomie de la fonction, c'est absolument incompatible. Heureusement, dans sa grande sagesse, cette fois-ci, la commission législative a sèchement refusé ce texte, donc on se trouve toujours dans une situation non satisfaisante.
Voilà pourquoi je vous demande de renvoyer ce rapport au Conseil d'Etat: il convient d'améliorer enfin cette structure qui dysfonctionne gravement. Je vous remercie.
Le président. Merci bien. Ce n'est pas un rapport du Conseil d'Etat, donc si vous vous y opposez, il sera simplement refusé et renvoyé au médiateur. Je donne la parole à M. André Pfeffer.
M. André Pfeffer (UDC). Merci, Monsieur le président. J'aimerais rappeler au visionnaire PLR que l'UDC, elle aussi, était une opposante de la première heure à ce Bureau de médiation administrative, mais bref... Mesdames et Messieurs, nous discutons ici du rapport d'activité pour l'année 2019, ce qui est largement obsolète et plus du tout d'actualité.
Je propose dès lors de relever les points qui ont été énumérés s'agissant du rapport d'activité 2021, c'est-à-dire deux ans plus tard, par la commission de contrôle de gestion. La CCG indique que «le médiateur administratif cantonal et sa suppléante n'étaient d'accord sur rien: ni l'analyse de l'activité, ni les perspectives, ni la définition du champ de compétences, ni la portée de la suppléance. Le désaccord était total. Pour ce qui est de l'activité de l'année, le médiateur était satisfait en particulier par des statistiques en hausse, alors que sa suppléante déplorait qu'il ne s'agissait là que d'accompagnement social et pas de médiation». Je répète cette phrase, parce qu'elle me paraît très importante: «sa suppléante» - donc la numéro deux du service - «déplorait qu'il ne s'agissait là que d'accompagnement social et pas de médiation».
Je relève aussi les positions des commissaires sur le rapport d'activité 2021. Le PDC n'a rien à dire, le commissaire socialiste souligne que «la mission de la médiatrice de la police [...] est très clairement définie, au contraire de celle du médiateur administratif cantonal». Ensemble à Gauche «suggère que la commission législative se saisisse de cette problématique et fasse des propositions parce qu'en l'état, cette loi n'est pas bien faite et que chacun peut l'interpréter comme il le souhaite». Le PLR note que le travail est bien fait, qu'il est même excellent, mais qu'il ne correspond pas à la mission. Quant à l'UDC - je terminerai par là -, elle signale que le Bureau de médiation administrative «ne sert à rien et trouve scandaleux de dépenser autant d'argent pour cela». Pour ces raisons, le groupe UDC refusera ce rapport et invite tout le monde à le rejeter également. Merci de votre attention.
Mme Danièle Magnin (MCG). Je voudrais rappeler que nous avons voté la loi sur la médiation administrative en 2015 et que celle-ci comporte quatre objectifs: traiter les différends existants, prévenir des conflits qui n'existent pas encore, mais qui pourraient devenir litigieux, améliorer le fonctionnement de l'administration et encourager celle-ci à entretenir de bonnes relations avec les usagers. Alors évidemment, avec un champ aussi large, on peut être amené à se poser des questions.
Pour ma part, j'ai suivi il y a longtemps une formation en médiation - très légère, quelques jours à peine -, et cela m'a vraiment confirmé et convaincue qu'il s'agit d'une méthode de règlement des conflits plus économique, plus efficace, qui permet de faire avancer les choses beaucoup plus vite pour les administrés et l'administration.
J'ai entendu critiquer le fait que le médiateur administratif aurait mentionné des voies de recours. Mais enfin, Mesdames et Messieurs... Voilà que je me mets à parler comme M. Mizrahi, pardonnez-moi. Mesdames et Messieurs, il est obligatoire de faire figurer les voies de recours sur les décisions ! Toute décision rendue par l'administration contient l'indication des voies de recours, du délai et de la façon dont on doit procéder. Ce n'est donc pas ça que le médiateur a dû vouloir dire dans son rapport et lors des auditions, c'est un argument qui tombe à plat.
Ensuite, l'assistance judiciaire: mais voyons ! D'une part, à Genève, cette entité s'appelle «assistance juridique». D'autre part, elle n'emploie pas d'avocats; elle peut, selon la loi et sur la base de la constitution tant fédérale que cantonale, désigner un avocat à quelqu'un qui n'en aurait pas et décider si oui ou non celui-ci est financé par l'Etat.
Cela étant, quand il s'agit de décisions de l'OCPM, à mon avis, il n'y a pas de médiation possible, parce que l'OCPM prend ses décisions dans quelques rares domaines où il peut le faire à titre strictement cantonal, sinon c'est surveillé par la Confédération qui, elle aussi, détient un organisme contrôlant l'ensemble des décisions de refus ou d'octroi d'autorisations de séjour.
En revanche, ce que nous avons constaté, c'est que la personne qui exerce la fonction de suppléante n'est pas heureuse... (Le président agite la cloche pour indiquer qu'il reste trente secondes de temps de parole.) ...car avec le médiateur qui effectue son travail, est présent au bureau, suit les affaires courantes et agit correctement, il n'y a pas vraiment de temps pour elle. Or cette personne aurait aimé, elle aussi, bénéficier d'un traitement à la hauteur de celui du médiateur titulaire. Je rappelle à cet égard que dans notre canton, toutes les suppléances sont basées sur un tarif spécifique, parfois en fonction du dossier...
Le président. C'est terminé, Madame la députée...
Mme Danièle Magnin. ...et que reprocher...
Le président. Il vous faut conclure.
Mme Danièle Magnin. Oui, je vais conclure ! Ainsi, à mon sens, l'argument de la suppléante tombe à faux.
Le président. Merci...
Mme Danièle Magnin. Le MCG entendait soutenir le renvoi du rapport au Conseil d'Etat, mais puisque le président vient d'indiquer que cela n'est pas possible...
Le président. Merci !
Mme Danièle Magnin. ...peut-être que nous nous abstiendrons, je ne sais pas encore.
Une voix. Non, on le refuse !
Mme Dilara Bayrak (Ve). L'essentiel ayant été dit, je me contenterai d'indiquer la position de notre parti dans ce dossier. Le groupe Vert a toujours soutenu la création du Bureau de médiation administrative, et je rappelle ici que nous traitons du rapport d'activité 2019, soit le premier rapport du BMA. Il couvre la période du 1er mars au 31 décembre 2019, c'est-à-dire même pas une année complète; on y relève des débuts lents, avec des activités éparses qui ne demandaient qu'à se développer.
Je prendrai un instant ici pour répondre principalement à deux critiques de la minorité, la première étant que la médiation ne devrait pas nécessiter de compétences juridiques ou de personnes issues du milieu juridique pour prendre en charge les cas qui surviennent. Il s'agit d'une vision assez particulière ! En effet, pour déterminer si une médiation a une chance d'aboutir, il faut un minimum de connaissances du droit, et au vu de la complexité des cas présentés au BMA - et ils risquent de se complexifier encore davantage -, il ne me semble pas complètement déraisonnable d'exiger un tant soit peu de soutien juridique au sein de ce bureau.
La deuxième critique consiste à dire qu'il s'agit d'un bureau d'aide sociale supplémentaire, que le médiateur, ô grand malheur, aurait eu l'outrecuidance d'indiquer les voies de recours à des personnes. Il est tout de même assez singulier, Monsieur Cuendet, de reprocher à quelqu'un de rappeler les voies de droit aux administrés, soit les possibilités d'action qui leur sont offertes de par la loi. Surtout que si ceux-ci viennent jusqu'au Bureau de médiation administrative, c'est pour une bonne raison.
Il a été mentionné le cas particulier de l'OCPM. C'est un fait connu de tout le monde qu'il s'agit de l'une des entités les plus chargées, avec un taux d'absentéisme et des problématiques qui lui sont propres. Le fait que la majorité des dossiers que le médiateur a dû prendre en charge proviennent de l'OCPM n'est absolument pas choquant, puisque les dysfonctionnements au sein de cet office mènent précisément à des décisions injustes qui nécessitent une médiation.
Enfin, Monsieur Cuendet, sauf erreur, le rapport sur le PL 13097 qui a été refusé en commission, comme vous venez de le dévoiler, n'a pas encore été déposé, il est donc encore soumis au secret de commission. Tout ça pour dire que certes, le BMA est confronté à certains problèmes, il y a sans aucun doute des choses à améliorer, mais ce n'est pas l'objet de ce texte. Ces situations doivent être traitées dans le cadre d'un autre point; si vous voulez déposer un projet de loi, vous êtes libre de le faire. En l'occurrence, Mesdames et Messieurs, nous vous encourageons à prendre acte du présent rapport. Merci. (Applaudissements.)
M. Bertrand Buchs (PDC). Le groupe démocrate-chrétien prendra acte de ce rapport, parce que c'est le premier qui a été rendu par le Bureau de médiation administrative, et j'aimerais faire la remarque suivante: par la suite, la commission de contrôle de gestion s'est saisie du problème et a montré qu'il y avait énormément de soucis en ce qui concerne le fonctionnement de ce service, mais pas sur les affaires ni sur le fond.
Je rappelle que le médiateur... En fait, il y a un problème avec le terme même de «médiateur», puisque la personne actuellement en poste n'a pas suivi de formation en médiation: on ne peut donc pas vraiment l'appeler ainsi, alors que sa suppléante, elle, a réalisé une formation en médiation. On s'est rendu compte lors des auditions de la commission de contrôle de gestion qu'il y avait un conflit terrible entre ces deux personnes. Nos remarques ont d'ailleurs été entendues, puisque la Cour des comptes a décidé d'effectuer un rapport sur ce Bureau de médiation administrative. Dès lors, je pense que c'est sur la base du rapport de la Cour des comptes que nous pourrons, nous, au niveau législatif, intervenir à nouveau. Quant au rapport d'activité 2019, il faut l'accepter tel quel. Merci.
Le président. Je vous remercie. La parole n'étant plus demandée, je mets aux voix le renvoi de ce rapport, c'est-à-dire son refus. Celles et ceux qui acceptent le rejet votent oui, les autres votent non ou s'abstiennent. (La procédure de vote est lancée. Commentaires.)
Une voix. Il y a un problème avec la formulation du vote.
Une autre voix. Ce n'est pas clair !
Une autre voix. Il faut reformuler la question.
Le président. La question est la suivante: ceux qui refusent le rapport votent oui, ceux qui l'acceptent votent non. (Commentaires.) Alors nous allons revoter ! Ceux qui acceptent le renvoi du rapport, c'est-à-dire son refus, votent oui, les autres votent non ou s'abstiennent. (Commentaires.) Je répète: ceux qui refusent votent oui, ceux qui acceptent votent non. (La procédure de vote est lancée. Commentaires. Brouhaha.)
Une voix. Il faut revoter !
Une autre voix. Ce n'est pas clair !
Une autre voix. On ne va pas y arriver ! (Commentaires.)
Une autre voix. Il faut faire voter la prise d'acte.
Le président. Bon, alors pour que les choses soient bien claires, nous allons nous prononcer sur la prise d'acte du rapport. Ceux qui acceptent d'en prendre acte votent oui, les autres votent non ou s'abstiennent.
Le Grand Conseil prend acte du rapport divers 1331 par 39 oui contre 36 non et 1 abstention (vote nominal). (Commentaires pendant la procédure de vote.)