Séance du vendredi 21 mai 2021 à 16h05
2^e législature - 4^e année - 1^re session - 4^e séance

Premier débat

Le président. Nous avons terminé le programme des urgences et reprenons notre ordre du jour ordinaire avec le PL 12721-A. Nous sommes en catégorie II, trente minutes de temps de parole. Le rapporteur de majorité, M. Romain de Sainte Marie, est remplacé par Mme Caroline Marti. A vous, Madame.

Mme Caroline Marti (S), rapporteuse de majorité ad interim. Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, je reprends effectivement le rapport de mon excellent collègue Romain de Sainte Marie, et comme je suis persuadée que vous l'avez toutes et tous lu attentivement, je m'efforcerai d'être brève.

Actuellement, il est prévu que les crédits supplémentaires, si leur montant est de peu d'importance, soient traités par le Conseil d'Etat et, s'ils sont plus conséquents, c'est-à-dire qu'ils dépassent ce qu'on appelle le seuil de matérialité, par la commission des finances. Ce qui a conduit à cette façon de procéder, c'est la nécessité de prendre des décisions rapidement pour éviter les blocages dans des situations déterminantes pour le bon fonctionnement de l'Etat. Est-il utile de vous rappeler l'ordre du jour pléthorique de notre plénière ? Si les demandes de crédits supplémentaires devaient être examinées par celle-ci, il est à craindre qu'elles ne puissent même pas être votées durant l'année en cours.

La proposition de ce projet de loi, c'est que les crédits supplémentaires qui concernent des postes soient votés par le Grand Conseil. Alors on comprend que cette idée découle des circonstances liées au budget 2020, lors duquel la majorité de ce parlement avait refusé l'ensemble des nouveaux postes, et on entendait déjà dans les couloirs certains députés relativiser: «Ce n'est pas grave, on reviendra à la charge à la commission des finances avec des demandes de crédits supplémentaires.» Certes, je comprends que cela puisse en déranger certains, notamment ceux-là mêmes qui en sont venus à cette extrémité, mais ne serait-il pas tout bonnement plus simple pour notre assemblée d'opérer ces arbitrages et de valider les postes au moment du budget afin qu'on n'ait pas besoin de solliciter plus tard des crédits supplémentaires ?

Cela dit, il est absolument impératif de maintenir la possibilité d'adopter des crédits supplémentaires à la commission des finances, y compris pour des postes. Nous avons traversé une année extrêmement difficile qui a nécessité le vote, par le biais de crédits supplémentaires, de dépenses aussi essentielles que des postes pour le traçage des contacts au sein de la cellule covid ou pour l'application des mesures d'aide aux entreprises. De plus, dans la situation que nous connaissons aujourd'hui, il est probable qu'on assiste à une augmentation importante du recours à l'aide sociale, des subsides d'assurance-maladie, du chômage. Dans cette optique, il est essentiel que nous puissions adapter le nombre de postes afin de répondre dans des délais raisonnables à la hausse des sollicitations.

Si ce projet de loi est accepté, on se dirige vers des situations de blocage qui risquent d'entraver gravement la bonne gestion de l'Etat et sa capacité à délivrer les prestations. Je peux rejoindre un certain nombre de préoccupations formulées dans le texte, par exemple quant au manque de transparence du vote de ces crédits; des améliorations sont certainement possibles sur ce point, mais clairement pas à travers cet objet. C'est la raison pour laquelle la majorité de la commission des droits politiques et du règlement du Grand Conseil vous recommande son rejet.

M. Patrick Lussi (UDC), rapporteur de minorité. Monsieur le président, chers collègues, à titre liminaire, je tiens à rectifier une erreur qui s'est glissée dans le rapport de majorité. Si vous prenez la page 7...

Le président. Monsieur le rapporteur de minorité, je vous invite à baisser quelque peu votre micro afin qu'on vous entende mieux.

M. Patrick Lussi. D'accord. (L'orateur baisse son micro.) Est-ce que c'est mieux ?

Le président. Oui, merci. Vous pouvez poursuivre, Monsieur.

M. Patrick Lussi. C'est aussi mon masque qui est trop épais, excusez-moi ! Je disais donc qu'à titre liminaire et pour le Mémorial, je tiens à corriger une erreur qui s'est glissée à la page 7 du rapport de majorité. Dans l'encadré figure le vote d'entrée en matière; alors ça ne change pas son issue, mais je rappelle que nous sommes quinze en commission et qu'il n'y a pas eu d'abstention UDC. Notre groupe n'a qu'un représentant par commission, donc je vous prie de bien vouloir tracer cette voix UDC en trop qui fausse le nombre total de votes. C'est une question de forme, mais qui peut avoir son importance.

Chers collègues, Mme la rapporteure de majorité a bien décrit les fondements de ce projet de loi, son rapport restitue les positions des différents groupes, mais il me semble que nous sommes passés à côté du sujet principal. Rappelons que nous avons une commission des finances, que les lignes budgétaires sont discutées avec les départements, qu'un rapport est élaboré et qu'après bien des débats, nous procédons au vote final lors de la session spécifiquement dédiée au budget. C'est vrai, on s'en souvient bien, les postes avaient été refusés lors du budget 2020 pour plusieurs raisons, mais - si ce n'était pas clairement reporté dans les PV - on a tout de même entendu des conseillers d'Etat s'exclamer: «Bon, eh bien nous passerons par la commission des finances !» Et c'est précisément ce qui s'est passé, les postes rejetés suite aux discussions en plénière ont finalement été alloués.

Alors la question, Mesdames et Messieurs les députés, c'est de savoir s'il est normal que notre système nous permette de contourner - légalement, puisque cette disposition figure dans la LRGC - des décisions budgétaires et des restrictions votées par notre parlement en passant par la commission des finances, dont c'est aussi l'attribution. La vraie question est là, Mesdames et Messieurs les députés, et d'ailleurs le vote final était serré: sept contre huit. Tout ce qui a été indiqué, l'UDC le conçoit, nous tenons simplement à relever le problème principal, à savoir qu'on peut balayer et contourner une décision formelle prise par ce Grand Conseil, après de longues discussions, au sujet des postes supplémentaires. C'est la raison pour laquelle le groupe UDC vous demande d'accepter ce projet de loi. Merci, Monsieur le président.

M. Jean-Marc Guinchard (PDC). Mesdames les députées, Messieurs les députés, les crédits supplémentaires sollicités à la commission des finances consistent en des ajustements de charges qui interviennent en cours d'exercice et ne sont pas forcément pérennes. Il peut survenir des situations extraordinaires - même hors de la crise actuelle - non prévisibles, qui n'ont donc pas été intégrées au budget discuté par notre Grand Conseil. Ces éléments sont généralement réanalysés dans le cadre des comptes et des budgets ultérieurs.

S'agissant des postes, puisque c'est le seul point sur lequel porte ce projet de loi qui n'évoque pas les charges, certains commissaires se sont demandé s'il n'appartenait pas plutôt à la commission ad hoc sur le personnel de l'Etat de traiter de telles requêtes. Cette proposition, qui exigerait une modification importante de la LRGC, n'a finalement pas été retenue.

Ce qui frappe dans le texte, au-delà de ce qu'a déjà signalé Mme la rapporteure de majorité, c'est la méfiance, voire la défiance, manifestée à l'encontre des membres de la commission des finances. On va jusqu'à parler de déni de démocratie dans le processus d'attribution des postes supplémentaires ! Que je sache, les commissaires aux finances sont des élus comme les autres, agissant sur délégation de notre Conseil et désignés par leurs groupes respectifs dont ils portent les valeurs, les principes et les convictions.

Mesdames et Messieurs, la crise actuelle montre depuis plus d'une année la nécessité pour l'Etat de faire preuve d'une réactivité plus importante. L'action qu'engage le Conseil d'Etat par le biais d'arrêtés dus à la situation extraordinaire est certes efficace, mais ne saurait constituer la règle. De plus, cette rapidité d'exécution peut être bloquée par des processus législatifs et référendaires, particulièrement lourds dans notre canton. La commission des finances réalise un travail sérieux et approfondi dans des délais acceptables; il convient de faire confiance aux commissaires concernés et de rejeter le présent projet de loi. C'est ce que je vous remercie de faire au nom du groupe démocrate-chrétien.

M. Pierre Eckert (Ve). Mesdames les députées, Messieurs les députés, comme il a été indiqué, la commission des finances possède cet «immense» privilège - je mets le mot «immense» entre guillemets - de pouvoir voter des crédits de fonctionnement et des postes sans passer par l'entier du processus parlementaire, qui peut se révéler assez lent, je n'ai pas besoin de vous le rappeler - sans parler encore des délais référendaires qui peuvent s'y ajouter.

Le fait que la commission des finances dispose de cette prérogative a du sens lorsqu'il faut s'adapter rapidement à des enjeux inattendus en cours d'année, c'est-à-dire après le vote du budget. De nouvelles situations peuvent apparaître, de nouveaux besoins également. La pandémie que nous connaissons l'a largement démontré, des budgets supplémentaires ont été votés à la fois en termes de moyens financiers et de postes qui les accompagnent.

Il est vrai que ce procédé confisque en partie le pouvoir décisionnel du parlement, même si la commission des finances représente celui-ci de façon proportionnelle, et in fine celui du peuple. A l'extrême, on pourrait imaginer lui ôter totalement cette attribution, mais on perdrait évidemment l'ensemble des avantages mentionnés précédemment.

Le projet de loi qui nous est présenté ici est parfaitement indigeste, parce qu'il ne traite qu'un aspect de la question: il permet à la commission des finances de se prononcer sur des suppléments d'argent, mais pas de personnel, ce qui n'a pas de sens. Ainsi, on pourrait voter un crédit supplémentaire pour un projet informatique, par exemple, mais non allouer des postes pour les développeurs qui le mèneraient à bien. Au passage, je signale que cela conduirait facilement à la tentation d'externaliser les projets, puisqu'on pourrait faire l'un et pas l'autre, ce qui est probablement l'intention des auteurs de ce projet de loi; nous ne jouerons pas à ce jeu-là.

Pour terminer, on l'a déjà entendu, il est fortement fait référence au budget 2020 où les postes avaient été bloqués au moment du vote, puis partiellement réintroduits par la commission des finances en cours d'année. Lors des discussions, quand nous avions souligné qu'il n'était pas cohérent d'avoir accepté d'augmenter le cercle des personnes pouvant bénéficier d'un subside d'assurance-maladie sans accorder les postes pour gérer cette nouvelle situation, on nous avait répondu: «Ne vous en faites pas, la commission aura la possibilité d'attribuer ces postes quand ce sera nécessaire.» Assumez cela et soyons cohérents jusqu'au bout, refusons l'entrée en matière sur ce projet de loi. (Applaudissements.)

Le président. Merci, Monsieur le député. Je cède la parole à M. Alberto Velasco pour deux minutes trente-deux.

M. Alberto Velasco (S). Merci, Monsieur le président. Tout d'abord, j'aimerais souligner que quand la commission des finances est saisie de demandes de crédits supplémentaires, elle ne vote pas des postes, mais des sommes, il est important de le relever. Ensuite, c'est le Conseil d'Etat qui alloue ces montants en fonction de leur nécessité, cette prérogative lui revient. En effet, si on devait se mêler de chaque poste créé à l'Etat, on passerait des heures et des heures, voire des années, dans ce Grand Conseil !

Cela étant, Mesdames et Messieurs, chaque fois qu'elle traite de telles requêtes, la commission mène un débat avec des votes, procède à des auditions, écoute les explications du gouvernement. Les choses ne se font pas à la légère, et c'est une compétence nécessaire.

Ce projet de loi s'attaque surtout au nombre de postes à l'Etat, mais il y a d'autres moyens pour le faire, on peut en parler dans le cadre d'un débat démocratique; l'UDC est sans doute légitimée pour lancer cette discussion, mais en ce qui concerne le dispositif proposé ici, je pense qu'il n'est pas du tout utile et ne ferait que bloquer notre vie parlementaire et les débats au sein de cette assemblée. Ainsi que ma collègue rapporteure de majorité l'a indiqué, nous voterons contre cet objet. Merci, Monsieur le président.

M. Jean Burgermeister (EAG). Tout d'abord, la démarche des auteurs de ce projet de loi n'est pas très honnête. En effet, ils prétendent vouloir augmenter la transparence de l'activité parlementaire, soit, mais alors pourquoi restreindre aux seules dépenses la capacité de la commission des finances d'allouer des crédits supplémentaires, et en exclure les postes ? Difficile à justifier, Mesdames et Messieurs, il s'agit dans les deux cas d'argent public. Ainsi, c'est bien une intention anti-fonctionnaires qui a prévalu dans l'élaboration de ce projet de loi.

D'autant que celui-ci soulève des difficultés d'application basiques et bien compréhensibles: lorsqu'on octroie une hausse de la subvention pour les entités subventionnées, par exemple, eh bien il n'y a pas de ligne particulière pour les postes, c'est une enveloppe globale que les institutions peuvent octroyer pour partie à des postes, pour partie à autre chose. Dès lors, ce texte ne serait tout simplement pas applicable pour la plupart des structures du grand Etat.

Mais surtout, Mesdames et Messieurs, la droite se montre ici profondément malhonnête ! On a cité l'exemple du budget 2020, puisque c'est évidemment suite à son vote qu'est née l'idée de ce projet de loi, mais ce n'est pas le Conseil d'Etat ou la gauche qui disaient alors: «Puisque les postes ont été supprimés, on reviendra à la commission des finances avec des demandes de crédits supplémentaires.» Non, c'est la droite elle-même qui a justifié ses décisions ainsi ! Elle a justifié ainsi ses coupes aveugles dans tous les nouveaux postes, y compris ceux qui étaient indiscutablement nécessaires ! Lorsqu'on s'exclamait: «Mais enfin, tout de même, reconnaissez qu'il est vital et urgent d'embaucher du personnel au SPAd», la droite rétorquait: «Bah, de toute façon, le Conseil d'Etat allouera des crédits supplémentaires; on lui demande de procéder à un arbitrage politique, et il tranchera en faveur des crédits supplémentaires.» C'est donc la droite elle-même qui a exigé du gouvernement qu'il dépose des demandes de crédits supplémentaires à la commission des finances, déniant les prérogatives de ce parlement de mener un vrai débat démocratique sur ce qui est nécessaire ou pas dans le cadre du budget !

Ensuite, Mesdames et Messieurs, ce qui est essentiel, c'est la transparence. A ce titre, il faut que tous les crédits supplémentaires votés par la commission des finances soient rendus publics via un communiqué de presse, ce que réclame d'ailleurs un projet de loi du PLR. Or pour ma part, en tant que membre de la commission des finances, j'ai toujours demandé que les crédits supplémentaires fassent l'objet d'un communiqué de presse, et cela a souvent été refusé par la majorité de droite de la commission lorsque ces dépenses la gênaient, par exemple lorsqu'il s'agissait de couvrir les créances non payées des primes d'assurance-maladie. (Le président agite la cloche pour indiquer qu'il reste trente secondes de temps de parole.) Eh oui, Mesdames et Messieurs, la droite voulait cacher à ce canton qu'une grande partie de la population ne peut plus payer ses primes d'assurance-maladie et que c'est l'Etat qui doit éponger les dettes, parce que oui, le libre marché, dans la santé comme dans beaucoup d'autres domaines, coûte très cher aux caisses publiques.

Le président. Merci...

M. Jean Burgermeister. Enfin, il faut encore le souligner, les subventions sont souvent insuffisantes pour certaines entités. Tout le monde le sait, mais la droite refuse de les augmenter, même si elle sait pertinemment qu'après coup, il y aura une demande...

Le président. Merci...

M. Jean Burgermeister. ...de crédits supplémentaires. Elle refuse de les augmenter par dogmatisme, pour faire croire qu'elle a gagné un combat politique...

Le président. C'est terminé, Monsieur le député.

M. Jean Burgermeister. ...avant d'accepter les crédits supplémentaires droit derrière. Là encore, j'ai régulièrement déposé...

Le président. Merci...

M. Jean Burgermeister. ...des amendements, notamment pour les EPI, ils ont été systématiquement...

Le président. Merci, Monsieur le député !

M. Jean Burgermeister. ...balayés par une droite qui refuse la transparence ! (Applaudissements.)

M. Pierre Conne (PLR). Chers collègues, revenons à des éléments beaucoup plus factuels et évitons de nous emporter. Ce projet de loi est non seulement excellent, mais également très honnête, parce qu'il a précisément pour but de remettre les choses au clair. Le processus budgétaire appartient à notre Grand Conseil; le suivi annuel de l'exécution du budget revient à la commission des finances, comme le prévoit la LRGC. Notre parlement délègue en effet à la commission des finances le pouvoir d'octroyer des crédits supplémentaires en fonction des besoins qui se révèlent en cours d'exercice, et cette attribution n'est pas du tout remise en question. La LRGC est très claire à ce propos: elle permet à la commission des finances de statuer sur des crédits supplémentaires, mais rien de plus.

Il se trouve qu'un usage s'est imposé par la suite de façon assez insidieuse, à savoir de faire passer des postes budgétaires pour des francs. Or il n'en est rien, Mesdames et Messieurs: les postes sont liés à la structure de l'Etat, ce ne sont pas des francs. En fait, ce texte vise simplement à clarifier la différence qui existe entre la structure de l'Etat, qui doit absolument rester de la compétence de notre Grand Conseil, et le cours de l'exercice budgétaire dans le cadre duquel nous devons effectivement pouvoir octroyer des crédits supplémentaires, qui sont eux-mêmes repris dans l'analyse des comptes et des budgets ultérieurs. Donc oui, ce projet de loi est nécessaire, clair et honnête pour nous, pour la population. Les postes ne constituent pas des éléments d'ajustement, ils sont liés à la structure de l'Etat et doivent continuer à figurer parmi les prérogatives du Grand Conseil.

Par conséquent, Mesdames et Messieurs, pour l'honnêteté de notre travail, pour l'honnêteté budgétaire, pour l'honnêteté des décisions que nous avons à prendre, notamment quant aux prochaines réformes structurelles de l'Etat, je vous enjoins d'accepter cet objet qui nous permettra d'aller au fond des choses, de clarifier notre fonctionnement: il y a d'un côté la question financière, qui peut être déléguée à la commission des finances, de l'autre celle de la structure de l'Etat, qui doit rester entre les mains de notre plénum. Je vous invite encore une fois à voter ce projet de loi. Merci de votre attention.

Le président. Je vous remercie, Monsieur le député. La parole revient à M. Stéphane Florey pour deux minutes quarante-six.

M. Stéphane Florey (UDC). Merci, Monsieur le président. Tout d'abord, vous transmettrez mes remerciements à M. Conne, car il a expliqué beaucoup mieux que je ne l'aurais fait moi-même les fondements de ce projet de loi. Je rappelle juste que celui-ci a été déposé en mai 2020 en réaction aux demandes de postes supplémentaires adressées à la commission des finances suite au refus de centaines de postes dans le cadre du budget 2020, un refus qui visait à faire passer ledit budget.

Maintenant, j'aimerais apporter quelques éléments de réponse, notamment à M. Eckert dont je regrette toujours le manque de connaissances quant au fonctionnement de ce Grand Conseil - voilà pourtant quelques années déjà qu'il siège parmi nous: vous saurez, Monsieur Eckert, que les crédits informatiques sont votés par la commission des travaux depuis un certain nombre d'années, donc l'exemple que vous avez donné est des plus farfelus.

Quant à M. Guinchard, je souhaiterais qu'il cesse de déformer les propos ainsi que les éléments qui figurent pourtant dans le rapport - ce n'est pas la première fois qu'il le fait, il transforme totalement les choses. Le déni de démocratie ne provient pas de la commission des finances ni du manque de confiance à son égard; le Grand Conseil avait refusé des centaines de postes au Conseil d'Etat lors du budget 2020 et, le soir même, on entendait certains magistrats soutenir - des témoins pourront le confirmer: «Ce n'est pas grave, nous reviendrons à la charge par l'intermédiaire de crédits supplémentaires.» C'est là qu'il y a un réel déni de démocratie ! Sur ce genre de question, le Conseil d'Etat se fout de la gueule du Grand Conseil ! Je le dis sans honte, parce que c'est la réalité des faits.

Voilà pourquoi, dans ce contexte, l'UDC avait déposé ce projet de loi. Nous estimons que quand des postes sont refusés, il ne s'agit pas de les faire passer par la petite porte, comme ça a été le cas en 2020 avec les demandes de crédits supplémentaires. Voilà, je vous remercie.

Mme Françoise Sapin (MCG). Le MCG ne suivra pas ce projet de loi. Sa formulation n'est pas claire et prête à confusion. Si nous l'acceptons, nous bloquons le fonctionnement de l'Etat. Chacun doit prendre ses responsabilités. Comme l'a relevé un préopinant, la commission des finances ne vote pas des postes, mais des sommes, et tout le processus se fait de manière sérieuse, un débat a lieu. Ce texte crée un handicap et entrave le bon fonctionnement de l'Etat, car il est souvent nécessaire de débloquer des fonds en cours d'année, des fonds qui n'ont pas été votés lors du budget. Pour toutes ces raisons, nous ne le soutiendrons pas.

Mme Anne Emery-Torracinta, présidente du Conseil d'Etat. Très brièvement, Mesdames et Messieurs les députés, le Conseil d'Etat soutient la majorité de la commission, du moins telle qu'elle ressort des travaux. Entendre dire que le Conseil d'Etat se «fout de la gueule» du Grand Conseil lorsqu'il sollicite des crédits supplémentaires à la commission des finances, c'est franchement problématique, puisque la loi le permet et qu'en tout état de cause, c'est encore le parlement, par le biais de cette commission, qui les accepte ou non in fine.

Alors non, on ne se «fout pas de la gueule» - excusez-moi d'employer à nouveau ces termes - du parlement. Si c'était le cas, eh bien les fameux postes que je n'ai obtenus ni au budget ni via des demandes de crédits supplémentaires n'auraient pas fait l'objet des longues discussions que nous avons eues tout à l'heure, à la séance des extraits, sur les OS et d'autres éléments. C'est bien parce qu'il existe des procédures démocratiques - que le Conseil d'Etat suit à la lettre - que nous passons par la commission des finances.

Cela dit, Mesdames et Messieurs les députés, vous savez qu'avec un certain nombre d'entre vous, nous discutons en ce moment d'un allégement du fonctionnement de l'Etat, nous cherchons de nouvelles pistes; si vous deviez aller dans le sens de cet objet, on ne réformerait pas les institutions, on rendrait au contraire les procédures encore plus complexes et, partant, plus coûteuses pour la collectivité. Par conséquent, nous vous invitons à suivre la majorité de la commission et à rejeter ce projet de loi.

Le président. Merci, Madame la présidente du Conseil d'Etat. Nous passons au vote d'entrée en matière.

Mis aux voix, le projet de loi 12721 est rejeté en premier débat par 60 non contre 31 oui.