Séance du jeudi 1 septembre 2016 à 14h
1^re législature - 3^e année - 6^e session - 36^e séance

Premier débat

Le président. Mesdames et Messieurs, nous revenons à notre ordre du jour ordinaire et nous abordons le PL 11388-B en catégorie II, quarante minutes. Monsieur Alberto Velasco, rapporteur de majorité, vous avez la parole.

M. Alberto Velasco (S), rapporteur de majorité. Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs, comme vous le savez, ce projet de loi a déjà été renvoyé à deux reprises en commission, c'est donc la seconde fois... (Brouhaha.)

Le président. Excusez-moi, Monsieur... Un peu de silence, s'il vous plaît ! (Un instant s'écoule.) Poursuivez, Monsieur Velasco.

M. Alberto Velasco. Merci, Monsieur le président ! Je reprends: comme vous le savez, chers collègues, c'est la seconde fois que ce projet de loi nous revient en plénière. De quoi est-il question ? Bien que les Conseils municipaux soient des délibératifs et que, à ce titre, ils soient dotés de certaines prérogatives législatives comme le fait de pouvoir présenter des règlements, bien que la plénière de ces entités délègue justement à des commissions la possibilité d'étudier ces objets et, parfois même, les projets de budgets, la seule chose que les commissions ont à faire est de procéder à des auditions et de rendre ensuite un rapport, mais sans la possibilité de dire s'il s'agit exactement du budget voulu ou d'offrir à la plénière un choix de modifications. Or ceux qui siégeaient en Ville de Genève à l'époque se souviendront que nous avions eu un avis de droit du professeur Tanquerel qui démontrait que c'est là une compétence que les communes pourraient s'octroyer.

La majorité nous dit que cette disposition n'est pas nécessaire pour de nombreuses communes; soit ! Mais c'est la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement visant à rendre cette possibilité potestative, c'est-à-dire que les communes qui le désirent peuvent la mettre en pratique tandis que les autres n'y sont pas obligées. Faut-il priver les grandes communes, qui réalisent un travail assez conséquent, de cette option ? Nous disons que non ! En fait, il y a eu deux amendements: celui que je viens d'évoquer et un autre qui demande que lors du renvoi d'un projet étudié et amendé, le rapport soit accompagné du projet originel déposé par le Conseil administratif. Voilà, Mesdames et Messieurs, je répète qu'il s'agit d'un élément potestatif, il n'y aurait aucune obligation. Par contre, cela donne la possibilité aux communes qui le souhaitent de prévoir cette disposition.

Pour conclure, je dois admettre qu'en tant qu'élu de gauche et au vu de la majorité actuelle en Ville de Genève, je serais plutôt enclin à demander le contraire mais je vous recommande tout de même de voter dans mon sens, Mesdames et Messieurs, parce que je trouve intéressant que les élus qui passent des heures et des heures en commission puissent déposer des amendements et indiquer ce qu'ils veulent exactement comme budget. Merci !

Mme Simone de Montmollin (PLR), rapporteuse de minorité. Mesdames et Messieurs, chers collègues députés, c'est en qualité de rapporteure de minorité cette fois-ci que je vais m'exprimer sur cette proposition visant à introduire au niveau communal une pratique en vigueur aux niveaux cantonal et fédéral. Je vais vous expliquer pourquoi la minorité rejette cette proposition: nous estimons que cette modification, considérée comme mineure par certains, représente en réalité un changement de paradigme qui ne va pas dans le sens d'une meilleure lisibilité ni d'un meilleur fonctionnement des institutions, et ce pour quatre raisons.

Tout d'abord, il s'agit d'un renversement de compétences qui va générer un bouleversement du processus de discussion au sein des instances démocratiques communales. Faut-il rappeler ici qu'à l'échelle communale on parle de compétence délibérative des Conseils municipaux et que c'est aux exécutifs que le canton, via son département présidentiel, délègue les tâches d'administrer la commune et de soumettre au Conseil municipal les projets destinés à être débattus, notamment le budget ? Que la haute surveillance sur l'exécutif communal est assurée par le canton et non par le Conseil municipal, au contraire du Grand Conseil qui, lui, exerce une surveillance sur le Conseil d'Etat ? Il n'y a pas de symétrie à rechercher entre le fonctionnement à l'échelle communale et celui à l'échelle cantonale, quelle que soit la taille des Conseils.

Deuxièmement, en imaginant valoriser le travail des conseillers municipaux, on va au contraire dévaloriser celui des maires et des adjoints respectivement des conseillers administratifs. En effet, quel intérêt pour eux de participer aux commissions pour expliquer, renseigner, chercher des solutions tenant compte de tous les impératifs si, in fine, ils se retrouvent à devoir déposer des amendements destinés à être votés en plénière et ainsi discuter de leurs propres propositions ? Alors que les communes peinent à trouver du personnel politique, il y a mieux comme encouragement.

Par ailleurs, la minorité estime qu'au lieu de faire gagner du temps, ce nouveau fonctionnement va à l'inverse être générateur de complications inutiles. Prenons le cas du budget, puisqu'il est cité en exemple: toutes les commissions spécialisées du Conseil municipal pourront faire leurs modifications, et ces propositions seront soumises directement au vote du Conseil municipal. Quid de la consolidation de toutes ces propositions et des décisions contradictoires qui ne manqueront pas d'en découler ?

Enfin, la loi doit être la même pour tout le monde; le caractère facultatif de celle-ci va conduire à des disparités de fonctionnement entre les communes, rendant le travail de surveillance d'autant plus complexe voire aléatoire et coûteux. Alors qu'actuellement on encourage l'intercommunalité, que de nouveaux modes de collaboration à travers les communautés de communes sont mis en place, il n'est pas souhaitable d'introduire des régimes différenciés dans les mécanismes décisionnels communaux; loin de là, il faut plutôt favoriser une harmonisation.

En conclusion, le PLR est d'avis qu'une réforme des processus qui touche l'ensemble des prérogatives du Conseil municipal, c'est-à-dire toutes les fonctions délibératives, avec des conséquences sur celles de l'exécutif ne saurait se traiter au coup par coup à la faveur de majorités fluctuantes et pour régler des différends vécus par certaines grandes communes uniquement. C'est un édifice complexe que notre démocratie à trois niveaux - Confédération, cantons et communes - et modifier une pratique n'est jamais anodin. Pour notre part, nous ne défendons pas une démocratie à la carte, et c'est la raison pour laquelle nous en restons à notre position initiale qui consiste à rejeter cette proposition. Je vous remercie.

Le président. Merci, Madame le rapporteur. Je passe la parole à M. le député Pierre Vanek.

M. Pierre Vanek (EAG). Merci, Monsieur le président. Le rapport entre les délibératifs municipaux et les exécutifs est fortement, fortement, fortement biaisé en faveur de ceux-ci. Quelle que soit l'amitié que j'éprouve pour les exécutifs en général et les communaux en particulier, j'estime qu'il faut basculer un peu ce rapport de force en direction des délibératifs municipaux. Par le passé, quand j'étais député sous la bannière de l'Alliance de gauche, nous avions fait dans cette enceinte une proposition permettant aux Conseils municipaux des communes de voter des règlements de portée générale. Avant, seuls les exécutifs pouvaient adopter des règlements tandis que les Conseils municipaux pouvaient se prononcer sur le budget - et encore ! - ainsi que sur quelques autres choses, mais ils étaient vraiment considérés comme mineurs et sous tutelle des exécutifs. A l'époque, on avait auditionné l'ACG - je me rappelle que Daniel Mouchet en était le président - dont les représentants sont venus nous dire précisément ce que la rapporteuse de minorité nous dit ici, à savoir que ça ne va pas du tout, que ça va bouleverser tous les équilibres, que ça va être détestable. Il y a eu unanimité de tous les exécutifs représentés à l'ACG pour refuser cette proposition révolutionnaire défendue par l'Alliance de gauche selon laquelle les Conseils municipaux ont le droit de voter des règlements municipaux. Non, Mesdames et Messieurs, ce n'est pas sérieux !

Ici, il s'agit d'un tout petit mouvement dans le même sens: on considère que les Conseils municipaux travaillent sérieusement et que quand une commission discute un projet et l'amende, celui-ci revient en plénum ainsi qu'amendé en commission ! D'ailleurs, la Ville de Genève avait adopté une modification de son règlement dans ce sens et, puisqu'on parle des tutelles d'exécutifs, le Conseil d'Etat a cassé ce règlement en considérant que ça n'allait pas, qu'il fallait une base légale et qu'il n'était pas raisonnable que le Conseil municipal de la Ville de Genève fasse semblant d'être un parlement dans cette salle et que les rapporteurs reviennent de commission en présentant l'état des travaux tel qu'il avait été atteint en commission. On avait donc dû faire marche arrière, puis ce projet de loi a été déposé.

On parle tout de même d'un petit renforcement des compétences des Conseils municipaux et plus largement de celles des communes puisqu'on laisse à ces dernières le loisir de s'organiser, soit en préservant la tradition antérieure, soit en introduisant cette nouveauté fort peu révolutionnaire consistant à dire qu'on n'est pas obligés de refaire en plénum tous les travaux effectués en commission. Ainsi, cette modification législative extrêmement modeste - puisque, je le répète, elle n'introduit qu'une possibilité pour les communes de pratiquer cette nouveauté - représente une augmentation de l'autonomie communale, c'est potentiellement une petite touche consistant à rendre plus efficace le travail des Conseils municipaux et à considérer que leur travail est sérieux, qu'ils ne font pas semblant de s'agiter dans leur coin et que, en dernière instance, ce ne sont pas les exécutifs qui décident.

D'aucuns ont invoqué la majorité actuelle en Ville de Genève; non, ce n'est pas comme ça qu'il faut raisonner ! Sur le fond, institutionnellement, je suis pour ma part favorable...

Le président. Il vous reste trente secondes, Monsieur le député.

M. Pierre Vanek. Oui, oui, je termine ! ...à ce qu'on permette ne serait-ce qu'au Conseil municipal de la Ville de Genève de ne pas se livrer à des simagrées en commission sans aucune importance ni aucun poids mais que les rapporteurs qui s'expriment dans cette salle puissent présenter l'état des débats, que ça serve de point de départ à un échange...

Le président. C'est terminé, Monsieur le député !

M. Pierre Vanek. ...au sein de l'assemblée délibérative. C'est en effet terminé, je vous remercie de le confirmer !

Le président. Je vous remercie, Monsieur le député... (Commentaires hors micro de M. Pierre Vanek. Le président rit.)

Une voix. Qu'est-ce qu'il y a ?

Le président. Je cède la parole à Mme la députée Irène Buche.

Mme Irène Buche (S). Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, le parti socialiste était favorable au projet de loi initial et l'est toujours. Cela étant, il estime que le texte issu des travaux de commission est un bon compromis - il s'agissait d'ailleurs d'une proposition du professeur Tanquerel - qui devrait satisfaire l'ensemble des communes puisque celles qui le souhaitent maintiendront le système actuel tandis que celles qui préfèrent en changer pourront le faire. Cette manière de procéder tombe sous le coup du bon sens et permettra en particulier d'éviter que le travail de commission soit entièrement à refaire en plénière tout en facilitant les travaux. J'aimerais relever que l'Association des communes genevoises est d'accord avec le projet de loi tel qu'issu de commission et qu'il n'y a donc pas de raison de s'y opposer puisque aucune commune ne sera obligée de changer de système si elle ne le désire pas. Aussi le groupe socialiste vous invite-t-il à accepter ce projet de loi.

M. Yves de Matteis (Ve). Je vais être assez bref car beaucoup de choses ont déjà été dites. J'ai entendu de la part de certains députés qu'il s'agissait d'une modification de pratique, d'un bouleversement, d'un changement de paradigme, comme si les communes n'avaient jamais vécu cette situation consistant à pouvoir déposer des amendements. Par le plus grand des hasards, il se trouve que j'ai moi-même été conseiller municipal en Ville de Genève et que j'ai pu pratiquer les deux formules: les premiers temps, on pouvait modifier des motions ainsi que le budget dans les commissions spécialisées, ces modifications étaient ensuite relayées en plénière où elles étaient votées et on pouvait encore apporter d'autres changements.

Les années suivantes, j'ai expérimenté le procédé inverse, c'est-à-dire que chaque fois qu'on pensait à des modifications dans les différentes commissions, qu'elles soient budgétaires ou portent sur le contenu d'une motion, il fallait les déposer à nouveau en plénière. En gros, cela a été dit de manière sans doute plus subtile par mes préopinants, c'est du travail de singe: on fait deux fois les mêmes choses et on perd énormément de temps, surtout en plénière, à rediscuter, refaire un débat qui a déjà eu lieu en commission. Pour cette raison, les Verts vont évidemment appuyer ce projet de loi.

D'aucuns ont dit que cette méthode ne s'appliquerait qu'en Ville de Genève; c'est tout à fait faux. Lors de l'examen en commission, on a appris que la pratique dans certaines petites communes était exactement la même, à savoir que les motions voire le budget pouvaient subir des amendements en commission. La seule différence entre les commissions de la Ville de Genève et celles de certaines communes, c'est que dans celles-ci les magistrats étaient présents lors de l'examen des motions et du budget et pouvaient reprendre directement ces modifications à leur compte sans que cela soit relayé en plénière. En Ville de Genève, il était évidemment beaucoup plus pratique de débattre en plénière d'objets déjà discutés et modifiés en commission afin d'éviter d'avoir à effectuer le travail deux fois. En un mot comme en cent, nous allons naturellement soutenir ce projet de loi qui est tout simplement frappé au coin du bon sens.

M. François Lance (PDC). Le groupe démocrate-chrétien votera finalement cette proposition de modification de la loi sur l'administration des communes bien qu'il ne soit pas pleinement convaincu de son utilité dans le fonctionnement des Conseils municipaux de la très grande majorité des communes genevoises. Après plusieurs allers-retours de ce projet de loi, que ce soit en commission ou en séance plénière, et les multiples auditions concédées, les débats qui ont suivi ont permis de démontrer que l'ultime amendement proposé représente une sortie honorable donnant la possibilité aux communes, en particulier à la Ville de Genève, de modifier leur règlement en fonction des spécificités de fonctionnement de leur Conseil municipal respectif.

Selon le règlement adopté, cela donnera la possibilité aux Conseils municipaux d'amender en commission les projets proposés par les magistrats, ce qui n'est pas le cas actuellement, tout en conservant dans le rapport présenté en plénière la version initiale de l'exécutif. En votant ce projet de loi, le groupe démocrate-chrétien espère que cette modification contribuera à améliorer le fonctionnement du Conseil municipal de la Ville de Genève et permettra à certaines autres communes de se mettre en conformité avec la loi.

M. Daniel Sormanni (MCG). Mesdames et Messieurs les députés, la raison qui m'a amené à déposer ce projet de loi est extrêmement simple et nécessite un tout petit historique: pendant des lustres, pendant plusieurs décennies, c'était la pratique en vigueur, tout simplement ! D'ailleurs, la LAC n'a pas changé, pas une seule virgule n'a été modifiée. La seule chose qui a changé, c'est le départ à la retraite de l'ancien directeur du service de surveillance des communes, à qui cette pratique paraissait tout à fait compatible avec la LAC actuelle - qui n'a pas changé, je le répète. Un nouveau directeur arrive et avec lui une nouvelle pratique juridique, et c'est finalement ça qui pose un certain nombre de problèmes. Tout ce qui a été fait pendant quelques décennies est subitement devenu prétendument illégal, malgré les tentatives d'instaurer un règlement municipal pour revenir à l'ancienne formule ainsi qu'elle a été pratiquée de manière quasi constante dans différentes communes sans même que la surveillance des communes ne s'en aperçoive - elle avait sans doute les yeux rivés exclusivement sur la Ville de Genève. En tout cas jusqu'en 2003 où j'ai siégé dans ce parlement - et j'y suis de nouveau aujourd'hui - personne ne nous a fait la moindre remarque et c'était parfaitement compatible avec la LAC.

Cela étant dit, je pense que cette modification est nécessaire. Pourquoi ? D'abord parce que c'est une simplification, quoi qu'on puisse en dire: il faut se rendre compte que si on doit recommencer en plénière tout le travail réalisé en commission, celui-ci n'a plus tellement de sens ! Il faut aussi un peu valoriser le travail des conseillers municipaux en commission comme est valorisé ici, même si ce n'est pas tout à fait comparable, celui des députés commissaires. Si ceux-ci ne pouvaient rien modifier en commission et qu'on devait chaque fois revenir sur les amendements en plénière, je vous laisse imaginer la durée des débats que nous aurions ici ! Mais surtout, il faut se dire que le débat en commission revient ensuite en plénière, où chacun peut encore demander de revenir en arrière, et si le Conseil administratif ou le maire et les adjoints ne sont pas satisfaits du travail, ils peuvent revenir dessus en plénière. Ce projet de loi amène donc une simplification et évite aux élus municipaux de devoir recommencer tout le travail avec des dizaines voire davantage d'amendements que déposent les commissaires en séance plénière. C'est également une forme de respect pour le travail des conseillers municipaux. Voilà, ce projet n'a pas d'autre ambition.

La première version qui avait été déposée avait un avantage, c'était de clarifier la situation de la LAC, et toutes les communes y étaient soumises. Or à ce moment-là, on a entendu la critique suivante: «Il ne faut pas que ça devienne obligatoire pour tout le monde.» Et aujourd'hui, les mêmes opposants nous disent: «Mais vous comprenez, maintenant, avec votre disposition qui n'est qu'une possibilité, vous créez une inégalité entre les communes qui vont l'appliquer et celles qui ne vont pas le faire.» A un moment donné, il faut choisir: c'est l'un ou l'autre ! Soit on applique cette règle pour toutes les communes, soit on accepte que ça ne peut être qu'une possibilité pour celles qui le veulent, et dans les grandes communes, Mesdames et Messieurs les députés, je vous assure que c'est nécessaire. C'est nécessaire ! Qu'on ne vienne pas nous dire non plus que les Conseils municipaux...

Le président. Il vous reste trente secondes.

M. Daniel Sormanni. J'ai tout de suite terminé ! ...ne sont que des délibératifs ! Tout à l'heure, mon collègue M. Vanek a évoqué les règlements municipaux de portée générale; qu'on ne s'y trompe pas: ces règlements de portée générale sont des actes juridiques et, par conséquent, les délibératifs produisent bien de temps en temps - très peu de règlements sont en effet promulgués de la part des municipaux - des actes juridiques, et c'est bel et bien là où je veux en venir: ça se rapproche...

Le président. C'est terminé, Monsieur le député.

M. Daniel Sormanni. ...de très près du travail du parlement cantonal. Voilà pourquoi, Mesdames et Messieurs, je vous invite à voter cette disposition, cette très légère modification de la LAC, et je vous en remercie par avance.

M. Gabriel Barrillier (PLR). Chers collègues, j'aimerais d'emblée préciser que si l'Association des communes genevoises avait pris position sur la première version du projet de loi, contrairement à ce qui a été dit tout à l'heure, elle n'a pas été consultée sur l'amendement, c'est-à-dire sur la liberté qui serait laissée à chaque commune de se doter d'un règlement individuel ! Je me permets de citer ici l'ancienne maire des maires, présidente de l'Association des communes genevoises, qui relevait que le texte risquait d'introduire des pratiques diversifiées et «[...] de déséquilibrer le système institutionnel en compliquant les débats et en générant une confusion de compétences entre les différents organes communaux».

Je ne suis pas magistrat et je ne l'ai jamais été, mais ce que j'ai compris s'agissant du fonctionnement de nos communes, c'est qu'il existe une sorte de navettage constructif entre le Conseil municipal et l'exécutif, que ce soit le Conseil administratif ou le maire. De ce navettage constructif naissent des solutions pragmatiques qui sont non pas apolitiques mais qui permettent toutefois de régler des problèmes pratiques... (Brouhaha.) ...au sein des communes. Chers collègues, l'écrasante majorité des communes de ce canton sont de petites communes, et le système actuel fonctionne très bien. (Brouhaha.)

Une voix. Chut !

M. Gabriel Barrillier. Le PLR ne partage pas la vision des auteurs de ce projet de loi et estime au contraire que cette approche va immanquablement conduire à politiser et prolonger inutilement les décisions sur des questions pratiques et de gestion quotidienne. (Brouhaha.)

Des voix. Chut ! (Le président agite la cloche.)

M. Gabriel Barrillier. Or, chers collègues, on sait très bien - vous l'avez vu durant une législature - que près d'un tiers des conseillers municipaux abandonnent leur mandat et démissionnent en cours de route. Pourquoi ? Parce qu'ils sont affolés, écrasés par la longueur et le volume des travaux. La proposition que vous faites là risque d'aggraver cette situation et rendra plus difficile encore l'exercice de ce mandat. En fait, chers collègues, les forces politiques qui ont déposé ce projet de loi manifestent une sorte de méfiance à l'égard des magistrats, et c'est là une vision que le PLR ne partage pas. Par conséquent, nous refuserons ce projet de loi.

Une voix. Bravo ! (Quelques applaudissements.)

Le président. Merci, Monsieur le député. La parole est à la rapporteure de minorité, Mme Simone de Montmollin, pour trente secondes.

Mme Simone de Montmollin (PLR), rapporteuse de minorité. Merci, Monsieur le président. Je suis un peu perplexe quand j'entends dire qu'il y a actuellement un rapport biaisé en faveur de l'exécutif et je nourris dès lors des doutes quant au sérieux des motivations des auteurs. S'il s'agit de tenter un putsch sur les exécutifs ou d'aspirer à davantage de pouvoir alors qu'on parle de structures communales qui doivent trouver le consensus, eh bien cela confirme mon avis: on ne peut pas faciliter ce type de comportement et il faut refuser ce projet de loi. Je vous remercie.

Le président. Merci, Madame la rapporteure. Monsieur Velasco, vous disposez encore d'une minute.

M. Alberto Velasco (S), rapporteur de majorité. Oui, merci, Monsieur le président. M. Barrillier prétend que l'écrasante majorité des communes sont de petites communes; mais, Monsieur Barrillier, l'écrasante majorité de la population vit dans les grandes communes dont les budgets sont conséquents et méritent d'être étudiés. Par ailleurs, il est faux de dire que ce procédé alourdit les travaux: par deux fois, il a été utilisé en Ville de Genève... (Brouhaha. Le président agite la cloche.) ...avant que le service de surveillance des communes ne la rappelle à l'ordre, par deux fois la durée des travaux a été divisée de moitié ! Je m'excuse mais on a vu la différence ! Enfin, je le répète, cette méthode favorise les partis représentés, c'est une expérience qui a été faite. Mesdames et Messieurs, je crois...

Le président. C'est terminé, Monsieur.

M. Alberto Velasco. ...qu'il faut cesser d'infantiliser nos communes et leur donner les pouvoirs qu'elles méritent. Merci.

Le président. Je vous remercie, Monsieur le rapporteur de majorité. Mesdames et Messieurs, c'est le moment de voter sur l'entrée en matière de ce projet de loi.

Mis aux voix, le projet de loi 11388 est adopté en premier débat par 67 oui contre 23 non.

La loi 11388 est adoptée article par article en deuxième débat et en troisième débat.

Mise aux voix, la loi 11388 est adoptée en troisième débat dans son ensemble par 67 oui contre 23 non.

Loi 11388