Séance du jeudi 1 septembre 2016 à 14h
1^re législature - 3^e année - 6^e session - 36^e séance

Premier débat

Le président. Pour l'objet suivant de l'ordre du jour, le rapporteur de minorité, M. Michel Amaudruz, est remplacé par M. le député Bernhard Riedweg. Nous sommes en catégorie II, quarante minutes. Je passe la parole au rapporteur de majorité.

M. Romain de Sainte Marie (S), rapporteur de majorité. Merci, Monsieur le président. On pourrait comprendre la dynamique et la volonté des signataires de ce texte, lorsqu'on voit notamment la volonté contenue dans un des précédents projets de lois, le PL 11421, qui, justement, visait à revenir sur une modification réglementaire - celle qui portait sur l'exercice d'un mandat électif - et proposait de corriger ce règlement en complétant la loi. On peut comprendre la volonté d'instaurer un droit de veto au sein du parlement, avec un tiers des députés pour le demander et deux tiers pour l'accepter et permettre d'opposer un veto à un règlement du Conseil d'Etat. Malheureusement pour les signataires de ce projet de loi, des instruments existent aujourd'hui, les instruments d'une démocratie qui fonctionne, avec un pouvoir législatif, le parlement, et en parallèle un pouvoir exécutif, le Conseil d'Etat. Les moyens existent. Tout d'abord, il existe la primauté du droit: en effet, un règlement découle d'une loi, il ne peut pas y avoir de règlement sans loi. Par conséquent, il doit respecter la loi; s'il est contraire à celle-ci, un recours est tout à fait possible, d'autant plus qu'il existe maintenant dans le canton de Genève une cour constitutionnelle, l'organe adéquat pour un tel recours. Si un règlement découle d'une loi et qu'il y a, je dirais, le sentiment que ce règlement ne respecte pas cette loi, au-delà du recours existe aussi la possibilité de modifier la loi. Là encore, le parlement peut le faire, là encore, le parlement n'a pas besoin d'avoir un tiers des députés pour effectuer cette protestation: il suffit d'un seul et unique député pour déposer un projet de loi. Enfin, je le mentionnais, des objets législatifs permettent de modifier un règlement de façon directe ou indirecte: le projet de loi est un moyen que l'on peut qualifier de direct; des motions ou résolutions peuvent aussi modifier un règlement de manière indirecte.

Par conséquent, aussi pour préserver, ou en tout cas améliorer le bon fonctionnement de notre parlement - et je vous félicite, Monsieur le président, de ce que notre parlement semble mieux fonctionner, bien qu'on voie toujours un grand nombre de renvois en commission, d'allers-retours avec les commissions, ce qu'on peut déplorer, je pense - pour le bon fonctionnement de notre démocratie, donc, il n'est pas forcément nécessaire d'instaurer un droit de veto en plus de toutes les possibilités d'opposition que le canton de Genève possède en grand nombre, notamment en comparaison avec le canton de Vaud, où il n'existe même pas la possibilité de formuler des projets de lois détaillés comme nous l'avons à Genève. Il existe donc beaucoup de moyens pour permettre la modification d'un règlement si le corps législatif n'en est pas satisfait, c'est pourquoi la majorité de la commission vous invite à refuser ce projet de loi.

M. Bernhard Riedweg (UDC), rapporteur de minorité ad interim. Avec ce projet de loi, le Grand Conseil souhaite contrôler les règlements que le Conseil d'Etat promulgue. Un règlement peut être modifié par le Conseil d'Etat sans qu'il s'en réfère au Grand Conseil, ce qui n'est pas le cas d'un projet de loi pour lequel le Grand Conseil se prononce car il dispose de cette compétence. En d'autres termes, le Conseil d'Etat pourrait tenter d'obtenir ce qu'il veut au travers d'un règlement alors même que le Grand Conseil aurait refusé ses propositions. (Brouhaha. Le président agite la cloche.) Avec ce projet de loi tel que soumis à la commission des droits politiques, 30 députés peuvent faire opposition à un règlement adopté par le Conseil d'Etat; lorsque l'opposition est confirmée par la majorité des deux tiers des députés présents, le règlement est renvoyé au Conseil d'Etat.

De plus en plus, on constate des écarts importants entre les actes législatifs du Conseil d'Etat et la volonté des parlementaires. Afin d'augmenter les chances d'adoption d'un projet de loi, le Conseil d'Etat tend à inscrire au préalable dans le règlement des éléments politiquement litigieux. Le Grand Conseil a la possibilité de corriger la loi sur certains points lorsqu'il estime que le Conseil d'Etat ne respecte pas les conditions de la délégation législative. Pour assurer le respect de sa volonté, le Grand Conseil peut adopter des lois contenant des détails pour se défendre des risques découlant d'une trop grande liberté de jugement accordée au Conseil d'Etat.

L'introduction d'un droit de veto du Grand Conseil sur les règlements du Conseil d'Etat renforcera la garantie que ceux-ci respectent l'esprit et la lettre de la loi. En effet, le législatif que nous sommes pourrait voter une loi vide et tout serait «fourgué» dans le règlement par l'exécutif. Ce projet de loi octroie un nouvel instrument au Grand Conseil afin de s'assurer que le Conseil d'Etat respecte sa volonté et celle du peuple qu'il représente. Les droits démocratiques des citoyens et des citoyennes en sortiront renforcés puisque les risques que la volonté populaire soit trahie... (Brouhaha. Le président agite la cloche.) ...voire bafouée seront diminués. Mesdames et Messieurs les députés, l'Union démocratique du centre vous demande de bien vouloir accepter l'entrée en matière de ce projet de loi puis de le voter ainsi qu'amendé à la page 10 du rapport de minorité qui vous est soumis. Merci, Monsieur le président.

M. Pierre Conne (PLR). Chers collègues, le groupe PLR s'opposera évidemment à ce projet de loi parce que l'énoncé de la loi consacre le droit de veto. Or le terme veto signifie «je m'oppose», et je pense qu'il n'est pas du tout dans notre fonction de législateur de nous opposer à l'action du gouvernement que nous voulons justement cadrer en votant des lois. Dès lors que l'on se positionne de cette manière-là, on s'immisce dans l'action du gouvernement et on fait fi de la séparation des pouvoirs. Je vous rappelle que notre rôle est de légiférer tandis que l'exécutif agit dans le cadre des lois votées et que le contrôle de l'application des lois se fait par le pouvoir judiciaire. Ce sont de grands principes auxquels nous ne devons pas déroger. S'agissant du contrôle de l'action du gouvernement, c'est tout à fait autre chose et, là, les instruments en place sont déjà largement suffisants.

Maintenant, concernant le rapport de minorité, j'aimerais attirer votre attention sur l'amendement que le groupe UDC voulait proposer, dont voici la seconde partie: «[...] Lorsque l'opposition est confirmée par la majorité absolue des députés présents au Grand Conseil, le règlement est renvoyé au Conseil d'Etat.» On ne parle plus de majorité des deux tiers mais de majorité absolue, donc on voit bien qu'il y a une réelle intention du groupe UDC d'utiliser tous les moyens à disposition pour paralyser l'action gouvernementale. Pour le groupe PLR, ce comportement politique est totalement inadmissible, et je vous invite donc à refuser ce projet de loi. Merci.

M. Pierre Vanek (EAG). Oui, le projet de loi qui a été déposé pose toutes sortes de problèmes. La volonté de brider l'action du gouvernement, d'opposer un veto à ceci ou cela est certes parfaitement légitime, comme il est parfaitement légitime de se méfier des règlements d'un Conseil d'Etat qui pourrait avoir la tentation d'y glisser des éléments devant plutôt figurer dans une loi et ainsi d'éviter la sanction populaire; mais que notre dispositif institutionnel comporte déjà un droit de veto, qui est le principal et qu'il s'agit de défendre, celui du peuple via le référendum. Or précisément en matière de règlements, on échappe à celui-ci.

La formulation de la disposition telle que la proposent les auteurs, c'est-à-dire 30 députés au Grand Conseil pour faire opposition à un règlement puis une confirmation de ce veto par une majorité des deux tiers pour le renvoyer au Conseil d'Etat, pose un grand problème. Pourquoi cette majorité qualifiée des deux tiers pour barrer la route à un règlement alors qu'une majorité simple permet de voter un projet de loi qui bride les velléités discutables que pourrait avoir le gouvernement, avec l'avantage que celui-ci est soumis à un débat public, dans lequel les conseillers d'Etat pourront s'exprimer jusqu'à la dernière minute afin d'assouvir leur passion de l'expression politicienne, et que le peuple se prononce ensuite ? Le projet de loi proposé ne fonctionne pas de manière satisfaisante mais le député d'Ensemble à Gauche présent en commission a tout de même voté son entrée en matière pour marquer le fait qu'il y a un réel problème avec les règlements du Conseil d'Etat et leur contrôle par celui-ci.

Le rapporteur - c'est M. Riedweg qui remplace Michel Amaudruz dans cette affaire - défend maintenant un amendement qui corrige quelque peu le texte de loi initial. Je crains que la correction ne soit pas suffisante pour emporter mon adhésion ou celle de mon groupe; si je ne m'étais pas fait moucher tout à l'heure en proposant le renvoi en commission de l'un de vos projets pour tenter de continuer à en discuter et l'améliorer, je le proposerais à nouveau mais je vais m'abstenir de le faire - vous prenez vos responsabilités. En l'état, Mesdames et Messieurs, nous n'entrerons pas en matière sur ce projet de loi, même s'il soulève une problématique réelle et qu'un certain nombre de questions pertinentes auraient pu trouver leur réponse dans le travail de la commission qui n'a pas eu lieu.

M. Stéphane Florey (UDC). Tous les groupes ici présents ont, à un moment ou à un autre, été totalement insatisfaits des décisions prises par voie réglementaire. Vous pouvez chercher aussi loin que vous voudrez, on pourrait citer toutes sortes d'exemples - la liste serait trop longue pour que je les énumère maintenant - qui prouvent qu'une fois ou l'autre, chacun ici s'est indigné parce que des dispositions avaient été modifiées par voie réglementaire. Je citerai juste un exemple, l'un des derniers en date, à savoir la problématique du quatorzième salaire: le Grand Conseil avait refusé l'octroi de celui-ci, et qu'a fait le gouvernement ? Il s'est arrangé pour faire passer la disposition par voie réglementaire en dépit de l'opinion de notre parlement !

Voilà pourquoi la disposition nous semble importante, et M. Romain de Sainte Marie se trompe totalement lorsqu'il dit que des outils législatifs existent, c'est parfaitement faux. Vous ne pouvez pas modifier un règlement par projet de loi; le seul moyen qu'on ait à disposition est la motion, et vous savez très bien - vous transmettrez, Monsieur le président - ce que fait le gouvernement des motions: dans 99% des cas, il s'assied dessus, donc vous pouvez lui renvoyer toutes les motions que vous voulez pour modifier un règlement, il en fera ce qu'il veut bien puisque c'est justement la voie réglementaire qu'il choisit dans la plupart des cas pour s'opposer aux décisions du Grand Conseil. C'est bien ce qui est regrettable dans cette affaire, c'est qu'il s'agit finalement d'un déni de la volonté du Grand Conseil.

Maintenant, pourquoi la majorité des deux tiers ? Je vous invite à relire la LRGC - ou à la lire tout court, pour certains d'entre vous, parce que je suis convaincu que bon nombre de députés ici présents n'ont jamais ouvert cette loi et que la plupart ne prennent même pas connaissance des projets de lois qui leur sont soumis ! Alors pour une fois dans votre vie de député, allez lire la LRGC de A à Z et vous vous rendrez compte que la condition d'obtention d'une majorité des deux tiers figure dans de nombreuses dispositions. Dernier exemple en date: l'introduction du référendum facultatif avec l'ajout d'un article selon la loi sur... (Un instant s'écoule.) Bon, j'ai oublié le nom de la loi mais enfin c'est une disposition dont l'acceptation est régie par la majorité des deux tiers, donc il n'y a rien d'exceptionnel là-dedans. Vous ferez ce que vous voudrez de ce projet de loi, mais ne venez surtout pas pleurnicher la prochaine fois que le gouvernement roulera le Grand Conseil dans la farine en modifiant des dispositions réglementaires contre notre avis.

Une voix. Bravo !

Mme Béatrice Hirsch (PDC). Monsieur le président, j'aimerais que vous rassuriez tant le rapporteur de minorité que M. Florey: le Conseil d'Etat ne peut pas promulguer un règlement contraire à la loi, ainsi que vient de le dire M. Florey, ce n'est pas possible ! Ce projet de loi propose que 30 députés puissent dire qu'ils ne veulent pas de tel ou tel règlement et que ce soit adopté aux deux tiers. Or la meilleure manière de s'opposer à un règlement du Conseil d'Etat est de rédiger une loi contraire au règlement du Conseil d'Etat qui, si elle est acceptée par la majorité simple de notre Grand Conseil, sera supérieure au règlement ! Il me semble que notre parlement dispose de tous les moyens nécessaires pour s'opposer à un règlement du Conseil d'Etat avec la possibilité de déposer un projet de loi et non pas simplement une motion, Monsieur Florey !

Honnêtement, ce projet de loi est inutile et rend de surcroît les choses très confuses car il permet au Grand Conseil de se mêler de quelque chose qui, en termes de compétences, appartient au Conseil d'Etat sans utiliser les compétences qui lui sont théoriquement propres. Faisons notre travail - des projets de lois, des motions pour d'autres choses - et laissons le Conseil d'Etat faire le sien avec les règlements. Monsieur le président, le parti démocrate-chrétien n'entrera pas en matière sur ce projet de loi. Je vous remercie.

Mme Frédérique Perler (Ve). A l'instar d'autres partis, les Verts n'entreront pas en matière sur ce projet de loi. J'aimerais brièvement rappeler, même si le rapporteur de majorité M. de Sainte Marie l'a déjà fait, qu'un règlement découle d'une loi: le législatif vote une loi et l'exécutif, c'est-à-dire le Conseil d'Etat, la met en application. Certes, un règlement du Conseil d'Etat peut nous déplaire, même fortement, et j'en veux pour preuve le PL 11421 que nous avons renvoyé en commission tout à l'heure et qui garantit, selon son titre, les droits démocratiques fondamentaux: M. Vanek ne s'est pas privé de déposer un projet de loi sur un article de règlement qui ne lui plaisait pas ! Notre Grand Conseil - c'est une question de respect de l'équilibre des pouvoirs - a la possibilité, si un règlement ou une partie d'un règlement ne lui convient pas ou qu'il est contraire à l'esprit de la loi, d'élaborer un projet de loi et d'examiner cette question, cela relève de notre compétence.

Par ailleurs, les Verts considèrent que voter un tel projet de loi reviendrait à ouvrir la porte à des oppositions multiples et variées sur les règlements. Vous imaginez bien, Mesdames et Messieurs, qu'une telle systématique entraînerait la paralysie non seulement du travail de l'exécutif mais également de l'ordre du jour de notre parlement ! Approuver ce projet de loi, c'est délibérément semer la confusion la plus totale entre les pouvoirs législatif et exécutif. Par conséquent, je le répète, nous refuserons ce projet de loi.

M. Cyril Mizrahi (S). Mesdames et Messieurs, chers collègues, cher Monsieur Florey - vous transmettrez, Monsieur le président - oui, il m'arrive effectivement d'être en désaccord avec le Conseil d'Etat, même relativement souvent, il m'arrive parfois même d'être en désaccord avec des décisions de justice, mais ce n'est pas pour autant que je vais faire la justice à la place des juges ! De la même manière, ce n'est pas pour autant que je vais rédiger des règlements à la place du Conseil d'Etat.

J'étais par exemple en désaccord - et mon groupe avec moi - s'agissant de la suppression de l'aide au paiement de l'assurance-maladie - les fameux 40 F; eh bien nous avons déposé un projet de loi et certains nous ont reproché de nous mêler de ce qui se trouve dans le règlement. Non ! On peut, par un projet de loi, décider qu'une question est de rang législatif et si une majorité nous suit, ce qui n'était pas le cas en l'occurrence - et j'accepte cette règle démocratique - on a la possibilité de forcer en dernier lieu le Conseil d'Etat à adapter son règlement. C'est un privilège des législateurs, de vous, Monsieur Florey, de moi, de nous toutes et tous ici.

De même, lorsqu'une décision de justice ne nous convient pas, on a la possibilité de modifier la loi - sous réserve bien évidemment de la force contraignante du droit supérieur. Ensuite, si le gouvernement ne fait pas son travail et que le désaccord n'est pas d'ordre politique mais juridique, on peut, dans les trente jours, saisir la chambre constitutionnelle d'un recours abstrait contre le règlement pris dans son ensemble ou encore saisir les tribunaux lors de décisions d'application de ces règlements et, à cette occasion, les tribunaux ont encore la possibilité d'énoncer qu'un règlement est illégal.

En substance, c'est une question de séparation des pouvoirs qui est un corollaire de l'Etat de droit et nous, parti socialiste, ne sommes pas favorables à la démocratie d'assemblée, nous ne sommes pas non plus favorables à ce que le parlement s'octroie d'autres rôles que celui qui est le sien, qui est noble et qui anime notre passion dont le président du Conseil d'Etat parlait tout à l'heure, celle de légiférer. Je vous remercie de votre attention.

Le président. Merci, Monsieur le député. Est-ce que le rapporteur de minorité souhaite s'exprimer ? (Remarque.) Il vous reste une minute trente. (Remarque.) Non ? D'accord, et vous, Monsieur le rapporteur de majorité ? (Remarque.) Non plus, je vous remercie et cède alors la parole au président du Conseil d'Etat, M. François Longchamp.

M. François Longchamp, président du Conseil d'Etat. Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, beaucoup d'entre vous ont rappelé les principes élémentaires du droit qui veulent que les organes parlementaires votent des lois, c'est-à-dire des normes générales et abstraites, et que les règlements d'application relèvent de la compétence des gouvernements. Ceux qui seraient insatisfaits du contenu d'un règlement peuvent soit donner des degrés de précision plus importants aux lois afin d'éviter des interprétations qui leur seraient contraires soit, s'ils estiment qu'un règlement est contraire au dispositif même de la loi, saisir la justice pour faire valoir leurs arguments - celle-ci est d'ailleurs saisie régulièrement pour ce genre de situation. Je vous rappelle qu'en matière de droits politiques la moitié des recours en Suisse émanent du canton de Genève, ce qui démontre manifestement une certaine fécondité en la matière et garantit que les droits sont respectés. Je vous invite donc à refuser l'entrée en matière de ce projet de loi et à en rester aux principes élémentaires du droit qui ont cours dans nos démocraties depuis des décennies voire des siècles, ce qui est fort bien ainsi.

Le président. Merci, Monsieur le président du Conseil d'Etat. Mesdames et Messieurs les députés, je vous prie de bien vouloir vous prononcer sur l'entrée en matière de ce texte.

Mis aux voix, le projet de loi 11588 est rejeté en premier débat par 54 non contre 21 oui et 7 abstentions.