Séance du vendredi 14 février 2014 à 17h
1^re législature - 1^re année - 5^e session - 26^e séance

Premier débat

Le président. Nous attaquons notre ordre du jour avec le PL 11041-A. Nous sommes en catégorie II, quarante minutes. Je cède la parole à M. le rapporteur de majorité Alexis Barbey.

M. Alexis Barbey (PLR), député suppléant et rapporteur de majorité. Merci, Monsieur le président. De quoi s'agit-il, en deux mots ? Il s'agit d'un projet de loi déposé par le Conseil d'Etat destiné à atteindre deux objectifs. Le premier consiste à raccourcir les ordres du jour des Conseils municipaux en donnant la possibilité de déléguer certains objets au Conseil administratif des communes. Le second permet au Conseil d'Etat de mieux exercer son devoir de surveillance des Conseils administratifs communaux en le dotant de possibilités de sanctions intermédiaires. A l'heure actuelle, les seules sanctions prévues par la loi sont un avertissement ou une révocation. Manifestement, celles-ci sont soit insuffisantes, soit exagérées par rapport aux cas qui peuvent être rencontrés. Ce renforcement du rôle étatique de surveillance des communes ne doit pas laisser oublier le fait qu'il s'agit là de cas extrêmement rares que ce projet de loi permettrait d'améliorer. Dans les communes, l'immense majorité des conseillers administratifs font preuve d'un dévouement, d'une intégrité et d'une probité qui ne donnent lieu à rien d'autre qu'à des remerciements et de l'admiration. Mais, ces cinq dernières années, il y a eu quelques cas qui - même s'ils étaient plus souvent dus à la méconnaissance du travail exact du magistrat qu'à un désir de nuire - ont quand même nécessité un certain recadrage de la part du Conseil d'Etat. D'où la proposition d'ajouter dans la loi la possibilité d'imposer des admonestations, un blâme, une amende ou une suspension avant l'étape ultime - si je puis dire - de la révocation.

La première partie de ce projet de loi - à savoir la délégation au Conseil administratif de la possibilité d'agir dans le cas de changements de taille de voirie - n'a donné lieu à aucune remarque au sein de la commission des affaires communales, régionales et internationales. Il est à noter que cela se ferait toujours sous la supervision du Conseil municipal, mais par délégation. En revanche, il y a eu plus de discussions sur les sanctions possibles envers les conseillers administratifs. La question suivante a été posée: l'admonestation - qui ne constitue pas une réelle sanction mais consiste à convoquer un conseiller administratif pour lui faire entendre raison sur certains cas - doit-elle être considérée ou non comme une sanction et donc donner lieu à une voie de recours ? Un autre point intéressant est que la surveillance des communes donne lieu à énormément d'actes. En 2013, elle a opéré environ 1200 actes, alors que seuls quatre cas ont donné lieu à une sanction ces cinq dernières années. Naturellement, l'ACG a été consultée sur ce dossier et a donné son accord avec quelques réserves en ce qui concerne la confidentialité des sanctions qui pourraient être prises par le Conseil d'Etat. La proposition de la majorité de la CACRI était de souscrire à ce projet de loi qui donne de meilleures armes au Conseil d'Etat et permettra également d'alléger l'ordre du jour des Conseils municipaux. C'est pourquoi je vous invite à prendre en compte ce projet de loi afin que nous puissions le discuter.

M. Thierry Cerutti (MCG), rapporteur de minorité. Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, comme l'a dit le rapporteur de majorité, l'article 30, alinéa 1, lettres suivantes n'a pas été contesté par la minorité de la commission. Cela relève effectivement du bon sens que de pouvoir, par le biais de cet article, faire en sorte de libérer du temps au Conseil municipal pour traiter d'autres dossiers ayant une plus grande importance pour la commune. Par contre, il en va tout autrement de l'article 82A concernant les sanctions que le Conseil d'Etat peut ou doit, dans certains cas, prendre à l'encontre d'un magistrat qui ne respecterait pas ses devoirs et ses obligations ou qui déraperait. Pour nous, si l'admonestation selon l'article 82A n'est pas une sanction en tant que telle, il n'y a pas lieu de l'inscrire dans une loi. Aujourd'hui, la pratique veut que ce type de remises à l'ordre orales se fasse de manière naturelle lors de diverses réunions auxquelles le Conseil d'Etat en charge des communes participe avec les magistrats. Pour nous, il s'agit d'un non-sens que de mettre quelque chose qui n'a pas d'impact officiel, mais qui a plutôt un impact officieux, dans un projet de loi. Si l'admonestation est inscrite dans la loi, c'est qu'elle a quand même un sens. Du moment que le Conseil d'Etat ou la majorité de la commission souhaitait la voir inscrite noir sur blanc dans un projet de loi, il fallait en tous les cas pouvoir donner une possibilité de recours à une personne se faisant admonester. La minorité de la commission estime qu'il s'agit bel et bien d'une sanction. Et en cas de sanction, il doit y avoir une voie de recours pour pouvoir s'y opposer. C'est la raison pour laquelle nous vous invitons à accepter en premier lieu... Est-ce qu'on peut déjà parler de nos amendements, Monsieur le président ?

Le président. Vous pouvez parler des amendements si vous le souhaitez.

M. Thierry Cerutti. Le groupe MCG a déposé deux amendements. Le premier demande la suppression pure et simple de l'article 82A. Si elle est acceptée, on en restera là. Mais si la majorité de ce Grand Conseil décide de maintenir l'admonestation dans le projet de loi, on demandera alors qu'à l'article 82A, alinéa 2, la phrase: «L'admonestation n'est pas une sanction disciplinaire et n'ouvre pas de voie de recours» soit remplacée par: «L'admonestation est une sanction disciplinaire et ouvre une voie de recours». Merci, Mesdames et Messieurs les députés, de votre attention.

Mme Christina Meissner (UDC). J'aimerais juste m'exprimer sur les modifications du projet de loi qui ont été proposées. La première modification concernant la possibilité, pour le Conseil municipal, de déléguer certains objets comme des achats, des servitudes, etc., est bien entendu tout à fait pertinente, et nous la soutiendrons. Par contre, s'agissant des compétences que s'arroge le Conseil d'Etat quant à la surveillance des communes, nous ne comprenons pas très bien l'introduction d'une admonestation. Soyons clairs: si on s'engage dans une procédure, elle doit être ouverte avec une gradation dans les mesures qu'on peut prendre et soumise à un droit de recours. Sinon, cela signifie que le Conseil d'Etat prend des mesures dans son coin, lance juste quelques petites réprimandes - «Ce n'est pas bien ce que vous avez fait !» - mais ne veut pas en parler. Avec l'introduction de l'admonestation, on trouve qu'il y a une absence de transparence. C'est la raison pour laquelle le groupe UDC suivra l'amendement proposé par le rapporteur de minorité consistant à supprimer cette admonestation. Par contre, il ne suivra pas le groupe socialiste qui propose de ne pas introduire de gradation à l'article 83. Actuellement, le Conseil d'Etat a comme seules possibilités l'avertissement et la révocation, laquelle est quand même une sanction très importante. L'introduction du blâme, de l'amende et de la suspension des fonctions et du traitement nous paraît une gradation tout à fait pertinente, et nous la soutiendrons.

M. Jean-François Girardet (MCG). Mesdames et Messieurs les députés, chers collègues, comme vous l'a dit le rapporteur de minorité, le MCG soutiendra ce projet de loi s'il comporte l'amendement concernant l'article 82A. On voudrait en effet supprimer cet article 82A sur l'admonestation qui stipule ceci: «Dans les cas de peu d'importance, le conseiller d'Etat chargé de la surveillance des communes ou son suppléant peut prononcer une admonestation à l'encontre d'un magistrat communal ayant enfreint ses devoirs de fonction.» Il y a deux points importants à relever. Tout d'abord, qui va juger d'un cas de peu d'importance alors que le magistrat a enfreint ses devoirs de fonction ? A l'article de la LAC qui précède - l'article 82 - il est écrit que «les conseillers administratifs, maires et adjoints qui enfreignent leurs devoirs de fonction imposés par la législation, soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence graves, sont passibles de sanctions disciplinaires». Or l'admonestation n'est pas une sanction disciplinaire. Il y a donc une contradiction entre l'article 82 et ce nouvel article 82A. C'est pour cette raison que nous vous encourageons à supprimer simplement cet ajout. Il reste que les sanctions disciplinaires prévues à l'article 83 sont bien redéfinies, comme vient de le dire Mme la députée Meissner. Admonester, c'est faire une sévère réprimande à quelqu'un sans condamner, mais en avertissant de ne pas recommencer; c'est faire une remontrance à huis clos à un justiciable avec défense de récidive. Vous voyez à quel point on est dans le flou avec cette définition ! Nous vous demandons donc simplement de l'enlever de la loi, parce qu'elle prête à confusion à tous les niveaux, surtout quand il s'agit de comprendre son sens. Je vous remercie.

M. Yves de Matteis (Ve). En préambule, j'aimerais tout d'abord souligner que s'il s'agit bien d'un projet de loi émanant du Conseil d'Etat, il a été préavisé favorablement par le comité de l'Association des communes genevoises, qui est composé de seize membres provenant de divers partis politiques. Le deuxième point inclus dans ce projet de loi est celui qui a fait l'objet du plus grand nombre de discussions en commission - comme il a été relevé - puisqu'il s'agit de nuancer la palette de sanctions que le Conseil d'Etat, dans sa tâche de surveillance des communes, peut prendre à l'encontre des conseillers administratifs. On peut bien sûr être contre le principe même de sanction. Mais, le cas échéant, ce serait ignorer le pouvoir de nuisance que peut impliquer la charge d'un exécutif communal, soit envers le Conseil municipal, soit envers les citoyens d'une commune. Selon nous, il est donc nécessaire de prévoir de telles sanctions. Mais si l'on accepte ce principe, il faut alors que ces sanctions soient justes et proportionnées aux infractions commises par les membres d'exécutifs communaux. C'est ce que demande ce projet de loi, en ajoutant des sanctions intermédiaires entre la plus grave - la révocation - et la plus bénigne - l'avertissement. Cette gradation est souhaitable et va dans le sens d'un meilleur respect du principe de proportionnalité. Le point le plus controversé en commission concernait surtout l'admonestation, une nouvelle disposition qui permettrait au magistrat en charge de la surveillance des communes de donner un avertissement aux membres des exécutifs communaux sans pour autant opérer de véritables sanctions, et donc sans possibilités de recours. Cela pose problème, car on peut imaginer qu'un conseiller d'Etat en charge de la surveillance des communes y ait recours de manière excessive et aille jusqu'à harceler un magistrat communal. In fine, nous sommes donc pour la suppression de l'admonestation. A notre avis, il convient ici de maintenir l'avertissement, qui est une procédure jouant le même rôle mais contre laquelle on peut recourir, et d'accepter également les autres sanctions proposées qui vont dans le sens d'un plus grand respect du principe de proportionnalité. Merci, Monsieur le président.

M. Olivier Baud (EAG). Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, à Ensemble à Gauche, on ne pense pas que c'est en augmentant la menace qu'on obtiendra forcément des résultats. En l'occurrence, ce n'est pas en plaçant de nombreuses épées de Damoclès au-dessus de la tête des Conseils municipaux et avant tout des Conseils administratifs qu'on obtiendra un meilleur comportement. Qu'on n'imagine surtout pas que c'est en allongeant la liste des sanctions qu'on obtiendra de meilleurs résultats, bien au contraire ! Je crois que le rapporteur de majorité l'a dit: ces cas sont rares et relèvent la plupart du temps d'une méconnaissance. Il n'y a donc pas de mauvaises intentions. A Ensemble à Gauche, nous pensons que toute la partie évoquant les sanctions est complètement superflue. La distinction entre admonestation et avertissement n'a pas lieu d'être. Etymologiquement parlant, c'est du pareil au même. Si on lit le rapport, on voit qu'une admonestation devrait être confidentielle. Mais qu'est-ce que ça veut dire ? Ça n'a aucun sens ! Si le Conseil d'Etat a envie d'avertir un magistrat d'une commune, il le fera de toute façon. Nous soutenons donc le fait qu'il n'y a pas besoin de légiférer pour cela, tout comme nous soutiendrons les deux amendements principaux - si j'ose dire - à savoir celui qui vise à supprimer complètement l'article 82A et le deuxième qui vise à supprimer l'alinéa 1 de l'article 83. Quant à l'espèce de sous-amendement qui retransformerait l'admonestation en sanction, nous y sommes opposés.

M. Philippe Morel (PDC). Pour ce qui est de l'article 30 de ce projet de loi, je crois que l'ensemble de ce parlement sera d'accord: il facilite le travail des administrations communales et des conseillers administratifs, et ne pose donc pas de problème. Le problème vient bien sûr de l'article 82A, c'est-à-dire de l'admonestation. Effectivement, il s'agit d'un synonyme de l'avertissement. Un avertissement peut être donné dans un couloir, à la sauvette: «Je vous informe, cher collègue, que... » Il peut également être donné de manière plus formelle. Mais puisque cet avertissement est censé être - si je puis dire - le prélude de sanctions peut-être plus sévères, il est à notre sens bon qu'il figure dans un texte de loi, qu'il soit officiel et considéré par celui qui le reçoit comme la première étape d'une possible sanction ultérieure. Cela dit, nous savons bien que l'immense majorité des élus et des conseillers administratifs élus par le peuple sont irréprochables dans leur comportement, ont une attitude qui, dans l'immense majorité des cas, ne soulève aucun problème. Mais pour les quelques exceptions où - ma foi, «errare humanum est» ! - il y a eu une erreur d'appréciation, de jugement ou de comportement, il faut des sanctions, et une gradation de ces sanctions. L'avertissement est une forme de début de sanction. Il est confidentiel, ne doit pas être informel mais doit, à notre avis, faire partie d'un texte de loi parce qu'il peut justifier les sanctions qui sont listées à l'article 83A. Le groupe PDC vous recommande donc d'accepter le projet de loi tel que présenté. Je vous remercie.

Mme Irène Buche (S). Mesdames et Messieurs les députés, le groupe socialiste est opposé à ce projet de loi. Je ne parle pas de l'article 30 qui, effectivement, est une mesure acceptable, mais des articles 82A et 83, alinéa 1. Nous estimons en effet que rien ne justifie de légiférer sur l'admonestation et qu'il faut donc supprimer l'article 82A. Selon les termes mêmes de cette disposition, il s'agit de cas de peu d'importance. On ne voit donc pas pourquoi il faudrait légiférer là-dessus. Si le Conseil d'Etat en charge de la surveillance des communes se trouve en désaccord avec un magistrat communal, il lui suffit de le lui dire sans recourir à une sanction ou à une mesure floue et inutile. Nous soutiendrons par conséquent le premier amendement du MCG demandant la suppression de l'article 82A. Toutefois, nous ne soutiendrons pas le deuxième amendement, car nous estimons que l'admonestation ne doit pas devenir une sanction, que ce n'est pas souhaitable vu la nature des cas concernés. Quant aux nouvelles sanctions proposées à l'article 83, alinéa 1, elles ne sont pas davantage adéquates. Les discussions et auditions menées en commission ne nous ont pas convaincus de la nécessité de prévoir de nouvelles sanctions ni du bien-fondé de celles qui ont été proposées par le Conseil d'Etat. Nous souhaitons donc en rester au statu quo. C'est la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement qui vise à revenir à l'article 83, alinéa 1 de la loi actuelle. Pour le surplus, je pense que nous devons sérieusement nous demander si ce projet de loi ne porte pas atteinte de manière disproportionnée à l'autonomie communale, s'agissant de mesures et de sanctions concernant des élus du peuple. Nous n'accepterons donc ce projet de loi que si les articles 82A et 83, alinéa 1 sont supprimés. Je vous remercie.

Mme Beatriz de Candolle (PLR). Comme cela a été dit par les députés qui ont pris la parole avant moi, ce projet de loi propose simplement trois modifications de la loi sur l'administration des communes. Si la première n'a soulevé aucune polémique au sein de la CACRI, il n'en a pas été de même pour les deux autres. La preuve en est avec les trois amendements proposés aujourd'hui. Les deux changements qui posent problème permettent d'élargir la palette des sanctions à disposition du Conseil d'Etat envers les magistrats communaux. Si l'article 82A instaure la notion d'admonestation qui, pour moi, est un simple rappel à l'ordre énergique et sans conséquence du règlement, on peut comprendre les questionnements de certains sur l'utilité de l'inscrire dans la loi. Pourtant, l'autorité de surveillance des communes a été confrontée, lors de la précédente législature cantonale, au refus d'un magistrat de se rendre à une convocation, puisque cela ne figurait pas dans la LAC. Le groupe MCG estime que cette remontrance n'ouvre pas la possibilité d'un recours. Or, chers collègues, pour toute réprimande, on peut se défendre verbalement, on n'a pas besoin d'un avocat ! L'article 83, alinéa 1, quant à lui, intensifie l'éventail des représailles. Il s'agit simplement d'une gamme, d'un crescendo à disposition du Conseil d'Etat. Jusqu'à présent, ce dernier ne possédait, dans son arsenal, que l'avertissement et la révocation, ce qui est très réducteur. Cela veut dire attention ou la porte ! Pendant les travaux en commission, vu la disparité des indemnités perçues par les magistrats communaux, la majorité des commissaires a jugé avec raison - c'est très important - que la sanction sous forme d'amende serait proportionnée au traitement. Je terminerai mon propos en rappelant que les magistrats communaux sont au nombre de 137 et que l'autorité de surveillance des communes n'a sanctionné que cinq élus pendant la législature communale en cours. Vous en conviendrez: nous, magistrats communaux, sommes d'assez bons élèves. Le groupe PLR refusera les amendements proposés et votera la loi telle que sortie des travaux de la CACRI.

Une voix. Bravo ! (Applaudissements.)

Le président. Merci, Madame la députée. La parole est à Mme la députée Martine Roset pour deux minutes vingt-trois.

Mme Martine Roset (PDC). Je serai très brève, ne vous inquiétez pas. Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, c'est en tant que magistrate communale, membre du comité de l'ACG, que j'aimerais apporter les précisions suivantes: lorsque ce projet de loi a été discuté au sein du comité de l'ACG, il n'a pas suscité d'oppositions. Mieux, il a été voté à l'unanimité. Les magistrats communaux ne sont pas des cow-boys. Nous essayons de remplir notre fonction au mieux. Néanmoins, je pense - et nous pensons, puisque le comité était d'accord - rassurant qu'une autorité nous sanctionne si nous franchissons la ligne rouge. La fonction de magistrat communal implique que nous prenions des décisions, mais aussi que nous les assumions. Le fait d'assumer implique aussi de se faire remettre à l'ordre en cas d'erreur. Pour ma part, j'assume. Supprimer un article ou ajouter une voie de recours, c'est ne pas vouloir assumer ses responsabilités et surtout dénier à l'autorité de surveillance son rôle, à savoir surveiller, approuver ou réprimander. Je rappelle que c'est l'intérêt du citoyen qui doit primer au final, et non l'ego. C'est en tout cas la teneur du texte de prestation de serment auquel j'ai adhéré. (Applaudissements.)

Le président. Merci, Madame la députée. Nous allons à présent voter l'entrée en matière de ce projet de loi.

Mis aux voix, le projet de loi 11041 est adopté en premier débat par 85 oui contre 9 non.

Deuxième débat

Mis aux voix, le titre et le préambule sont adoptés, de même que l'article 30, alinéa 1, lettre k, chiffres 4 (nouveau, le chiffre 4 ancien devenant chiffre 5) et 5 (nouvelle teneur).

Le président. Nous sommes saisis d'un amendement du MCG à l'article 82A demandant qu'il soit biffé.

Mis aux voix, cet amendement (biffage de l'article 82A) est adopté par 60 oui contre 35 non.

Le président. Nous sommes saisis d'un autre amendement provenant du parti socialiste à l'article 83, alinéa 1, qui demande à revenir à la teneur de l'article actuellement en vigueur. La parole est à M. Thierry Cerutti.

M. Thierry Cerutti (MCG), rapporteur de minorité. Je voulais simplement retirer le second amendement proposé par le MCG à l'article 82A...

Le président. Il est tombé de fait, puisqu'il n'y a plus d'article ! Nous votons maintenant l'amendement proposé par le parti socialiste à l'article 83, alinéa 1, à savoir la demande de retour à la teneur actuelle de l'article.

Mis aux voix, cet amendement est rejeté par 53 non contre 41 oui.

Mis aux voix, l'article 83, alinéa 1 (nouvelle teneur), est adopté.

Le président. La parole est à M. Jean-François Girardet.

M. Jean-François Girardet (MCG). Je vous remercie, Monsieur le président. Lors de l'intervention du représentant du groupe des Verts, j'ai cru comprendre qu'il voulait déposer un amendement ajoutant l'avertissement comme premier degré disponible au Conseil d'Etat afin d'exercer son autorité de surveillance. Je ne sais pas si la formulation de cet amendement a été faite par écrit, mais c'est en tout cas comme ça que je l'ai entendu. J'aimerais bien qu'il puisse s'expliquer sur la présentation de cet amendement.

Le président. Je ne suis saisi d'aucun autre amendement, Monsieur Girardet. Je ne peux donc pas vous faire voter quelque chose qui n'existe pas. Je passe la parole à M. Pierre Ronget. (Remarque.) C'est une erreur, d'accord. Je passe alors la parole à M. de Matteis.

M. Yves de Matteis (Ve). Pour répondre à M. Girardet, je voulais simplement faire en sorte que, si la notion d'admonestation avait dû passer le cap du vote, elle fasse l'objet d'un recours. Voilà avant tout ce que je voulais dire dans mon intervention.

M. Alberto Velasco (S). Je constate que les magistrats municipaux se sont transformés en simples fonctionnaires ! Le seul pouvoir qui pourrait à la limite pénaliser ou révoquer un magistrat, c'est le peuple ! C'est à l'orée d'une votation, quand les élus se présenteront, que le peuple décidera s'il les reconduit ou non. Je vois d'un très mauvais oeil le fait qu'une assemblée comme celle-ci se substitue au peuple pour décider que tel ou tel magistrat d'un Conseil administratif soit sanctionné par un conseiller d'Etat, par ordre du prince ! Ce que nous faisons aujourd'hui est quand même très grave. On devrait laisser cette prérogative au peuple, Mesdames et Messieurs. C'est la raison pour laquelle, nous, socialistes, ne voterons pas ce projet de loi.

Le président. Merci, Monsieur le député. Nous sommes toujours en deuxième débat.

Mis aux voix, l'article 1 (souligné) est adopté, de même que l'article 2 (souligné).

Troisième débat

La loi 11041 est adoptée article par article en troisième débat.

Mise aux voix, la loi 11041 est adoptée en troisième débat dans son ensemble par 72 oui contre 22 non et 2 abstentions.

Loi 11041