Séance du jeudi 23 janvier 2014 à 17h
1^re législature - 1^re année - 4^e session - 18^e séance

Premier débat

Le président. Nous passons au point 31 de notre ordre du jour, le PL 10997-A. Nous sommes en catégorie II, quarante minutes. La rapporteure de majorité Mme Catherine Baud est remplacée par Mme Emilie Flamand-Lew, à qui je cède la parole.

Mme Emilie Flamand-Lew (Ve), rapporteuse de majorité ad interim. Merci, Monsieur le président. Mesdames et Messieurs les députés, brièvement - puisque je remplace notre ancienne collègue Catherine Baud - les Verts considèrent qu'en vertu de la séparation des pouvoirs, il n'appartient pas au parlement de se déterminer sur l'organisation des départements. Ceux-ci sont de toute façon organisés sur la base des politiques publiques. Il nous semble logique que le gouvernement ait une certaine latitude pour s'organiser. La nouvelle constitution précise que la composition des départements nous est soumise sous forme de résolution. Cela a été fait. Nous ne pensons pas qu'il faille aller plus loin dans cette direction. Nous vous recommandons donc de rejeter ce projet de loi.

M. Patrick Saudan (PLR), rapporteur de minorité. Je vais essayer d'être aussi concis que ma préopinante. En fait, ce projet de loi est assez simple. Il sert à assurer une meilleure cohérence des politiques publiques en vue d'une meilleure logique de fonctionnement de l'Etat genevois ainsi que d'une stabilité institutionnelle. Il est vrai que par le passé, on a assisté à du gymkhana dans les dicastères de plusieurs administrations avec des exemples assez connus, comme l'adjonction de l'économie et de la santé ou encore la séparation du social et de la santé. Maintenant encore, même s'il est vrai que la nouvelle réorganisation plaît plus ou moins à l'ensemble des députés, certains d'entre nous ont froncé le sourcil en voyant par exemple l'économie adjointe au département de la sécurité. Néanmoins, les deux arguments qui ont été énoncés dans le rapport de majorité pour contrer ce projet de loi sont un peu contradictoires. Soit il ne sert à rien - au vu de l'article 106 de la constitution - soit il est trop interventionniste. Il faut savoir sur quel pied danser.

Je vais reprendre ces deux arguments. Le premier concerne l'article 106 de la constitution, qui demande au Grand Conseil de se prononcer par résolution sur la composition des dicastères. A mon avis, cet article de la constitution est vraiment cosmétique. Il est très difficile d'intervenir en aval et, généralement, la composition des départements est faite avec la majorité du Conseil d'Etat. Cette majorité se superpose souvent à une majorité au Grand Conseil, et on voit très mal les groupes parlementaires aller à l'encontre des voeux de leur conseiller d'Etat respectif. Concernant le second argument selon lequel ce projet de loi est trop interventionniste, nous l'avons entendu, puisque nous avons auditionné M. le conseiller d'Etat Charles Beer. C'est d'ailleurs pour cela que nous avons proposé, en commission, de supprimer la deuxième phrase de l'alinéa 2, qui enlève le côté coercitif de ce projet de loi déplaisant au Conseil d'Etat. Le groupe PLR a donc été extrêmement surpris de voir que ce projet de loi a été refusé en commission, puisque même le Conseil d'Etat pouvait tout à fait vivre avec. Je crois qu'il faut penser à l'avenir. Ce projet de loi est pour nous une sorte de garde-fou qui instaure une règle à l'intention du Conseil d'Etat, celle de respecter une organisation des départements fondée sur une certaine cohérence. Voilà pourquoi le PLR vous demande d'entrer en matière sur ce projet de loi et d'accepter par la suite l'amendement qui a été déposé sur vos tables. Je vous remercie.

Mme Christina Meissner (UDC). Effectivement, nous avons eu cette année la résolution du Conseil d'Etat quelque dix jours après que nous avons pu nous prononcer. On peut comprendre qu'il y avait de l'urgence, qu'on était au tout début. Il est néanmoins absolument essentiel de pouvoir voter ce projet de loi ne serait-ce que pour affirmer sur quels principes nous souhaitons que l'organisation se fasse. Pour rappel, le législatif a tout à fait le droit de dire ce qu'il attend de l'exécutif. En l'occurrence, les principes qui sont énoncés dans ce projet de loi sont très clairs et devraient orienter l'organisation des départements: principes d'efficacité, d'efficience, de transparence et de cohérence. La cohérence est importante. J'aimerais d'ailleurs attirer votre attention sur le fait qu'il ne s'agit pas uniquement des principes. Il faudrait aussi veiller à ce qu'on ne change pas tout le temps le nom des départements. Car en attribuant différents noms, il y a évidemment une certaine cohérence qui se perd, du moins pour le citoyen moyen. Je rappellerai par exemple que par le passé, le fameux département des travaux publics est d'abord devenu le DAEL - département de l'aménagement, de l'équipement et du logement - avant de s'appeler le DCTI - département des constructions et technologies d'information - puis le DU - département de l'urbanisme - pour enfin devenir aujourd'hui le DALE, le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie. Je ne vous explique pas... Je pourrais d'ailleurs faire la même chose du côté du département du territoire, qui est devenu le DIM pour passer au DETA - cherchez l'erreur ! Pour le citoyen, il est difficile de retrouver ce qui se cache derrière. Il faut donc également avoir des noms qui parlent. Et au-delà des noms qui parlent, des noms qui ne changent pas. Parce que je ne vous explique pas le travail qui se cache derrière, tout ce qu'il faut faire: changer les plaques devant les départements, l'organisation informatique, le papier à en-tête et tout ce que vous voulez, c'est énorme. Alors la cohérence au niveau des principes, oui ! Mais aussi au niveau des noms. Le groupe UDC votera non seulement le projet de loi mais également l'amendement proposé.

Mme Marie-Thérèse Engelberts (MCG). C'est dommage, mais je vais contredire ma préopinante. Ce projet de loi part d'une très bonne intention, comme le rapporteur de majorité l'a dit. C'est vrai qu'il y a deux postulats au départ. Mais en même temps, je me dis que si notre parlement n'est pas capable de s'évaluer quant à son fonctionnement, c'est un peu malvenu de penser qu'il peut véritablement organiser l'ensemble des départements. La nouvelle constitution propose justement un certain nombre de mesures assez larges, par exemple à l'article 106:

«1 Le Conseil d'Etat organise l'administration cantonale en départements et la dirige.

2 Toute modification de la composition des départements est soumise pour approbation au Grand Conseil. Ce dernier se détermine par voie de résolution à la séance qui suit la proposition du Conseil d'Etat.

3 La présidente ou le président du Conseil d'Etat dirige le département présidentiel...», etc.

Je crois qu'avec cette nouvelle constitution, on a de quoi se donner les moyens. Il est vrai qu'on ne les a pas en aval, mais en amont. C'est tout à fait pertinent.

Maintenant, je voudrais amener une autre dimension, à savoir la dimension relationnelle et de confiance. Dans la manière de travailler d'un département, il y a - j'imagine - des principes fondamentaux: ceux de la collégialité, de la transversalité et - on pourrait dire aussi - de la cohérence, ainsi qu'une certaine transparence dans le fonctionnement. S'agissant aujourd'hui de l'organisation des départements, on peut effectivement dire que la santé et le social doivent aller ensemble. Mais la santé et le social pourraient également aller avec l'urbanisme. Il y a aussi des principes d'informatique. J'ai l'impression qu'on est dans une société où la transversalité est très importante. Concernant la manière dont le gouvernement est organisé, je pense que nous devrions plutôt regarder ces principes-là, déterminer s'ils ont véritablement régi l'organisation des départements et si, cas échéant, ils pourraient nous garantir une certaine efficacité, une certaine efficience. On serait tout à fait d'accord là-dessus. Or la façon dont ce projet de loi est présenté nous fait le refuser, parce qu'il s'agit davantage d'aspects organisationnels que de principes de fonctionnement. Et ceux-ci nous apparaissent aujourd'hui plus importants que l'organisation en tant que telle.

Mme Sophie Forster Carbonnier (Ve). Comme cela a déjà été mentionné, je pense en effet que ce projet de loi partait d'une bonne intention. Or par sa rigidité même, il pourrait s'avérer nuisible au bon fonctionnement de l'Etat. Je m'en explique. C'est vrai qu'il est de l'intérêt de ce parlement que les départements soient divisés par politique publique et de regrouper au maximum les politiques publiques qui sont cohérentes les unes avec les autres. Cependant, il y a des politiques publiques qui, par leur essence même, sont transversales. Si on prend l'exemple de l'imad - institution genevoise de maintien à domicile - qui est une prestation intéressante, vous voyez que vous touchez là à une politique qui a trait à la fois au domaine de la santé, à celui des personnes âgées et au social. Pour certaines politiques publiques et pour certaines prestations, il est donc important que plusieurs départements - voire plusieurs conseillers d'Etat - collaborent les uns avec les autres. Or ce projet de loi viserait justement à empêcher cette transversalité que notre Grand Conseil appelle de ses voeux extrêmement régulièrement. De plus, je voudrais aussi rappeler que si on observe le découpage actuel des départements, on constate que la logique par politique publique a déjà été suivie, ce qui rend absolument caduc ce projet de loi. C'est la raison pour laquelle je vous appelle à ne pas le voter. Merci, Monsieur le président.

M. Daniel Zaugg (PLR). J'ai entendu que le projet de loi était caduc, parce que le Conseil d'Etat avait bien fait son travail pour cette législature. C'est vrai, mais un projet de loi dure plus longtemps qu'une législature et, par le passé, on a pu assister à une véritable valse des départements. J'ai ici un document interne au Conseil d'Etat de la dernière législature, qui montre que les conseillers d'Etat n'arrivaient plus à s'y retrouver. Ils ont donc demandé qu'on leur donne les politiques publiques desquelles ils pouvaient s'occuper par département, parce qu'ils n'arrivaient pas à s'y retrouver. C'était un capharnaüm.

Maintenant, qu'est-ce qu'on demande ? On ne demande pas de supprimer des politiques publiques transversales, il me semble évident qu'il y en a. On demande quelque chose de simple. On demande de réunir les politiques publiques connexes, de manière qu'un conseiller d'Etat ne s'occupe pas de choses qui n'ont totalement rien à voir les unes avec les autres, comme on a pu le voir par exemple pour les constructions et le sport. Excusez-moi, mais ça n'a vraiment rien à faire ensemble ! On demande de placer dans la mesure du possible chaque politique publique sous la responsabilité d'un conseiller d'Etat. Pourquoi cela ? Notamment pour que les actes phares de nos législatures que sont les comptes et le budget permettent aux commissaires aux finances de s'y retrouver. Parce qu'à chaque changement de législature, il y a un grand écran de fumée. Quand on essaie de juger d'un budget pour une dotation de 200 millions, ce montant ne parle pas au commun des mortels. Alors qu'est-ce qu'on fait ? On établit une comparaison. On constate par exemple que l'année précédente, il s'agissait de 180 millions et on se demande pourquoi il y a 20 millions de plus. C'est une façon logique de procéder. Mais lorsqu'on réalise que l'année précédente, ce n'était pas le même département, qu'on a donc perdu ceci et gagné cela, c'est l'écran de fumée assuré. On ne s'y retrouve plus, on ne peut plus faire notre travail de contrôle.

On ne demande absolument pas au Conseil d'Etat de suivre des règles, on n'est pas en train de fixer les départements, on demande quelque chose de simple. Grâce à la constitution, nous avons maintenant le pouvoir de contrôler, c'est-à-dire d'écouter les explications du Conseil d'Etat en début de législature, lequel nous soumet ses départements. Mais on contrôle, et on commande avant de contrôler. Il faut donner une direction, sinon on n'a aucune grille de lecture pour dire si ça a été bien ou mal fait. Ce que demande ce projet de loi, c'est de donner une grille de lecture, de donner une direction. Il demande deux choses: réunir les politiques publiques connexes et, dans la mesure du possible - je dis bien dans la mesure du possible, Madame Forster Carbonnier - réunir une politique publique sous l'égide d'un seul conseiller d'Etat. Ce n'est évidemment pas le cas pour les politiques publiques transversales. Je vous demanderai d'accepter ce projet de loi, qui donne le pendant de notre pouvoir de contrôle, qui donne une direction. Ensuite, on pourra vérifier si cette direction a été respectée. Le Conseil d'Etat peut, au début d'une législature, nous expliquer pourquoi il n'a pas pu réunir ceci et cela, pourquoi il a mis ensemble des choses déconnectées. Si les explications sont bonnes, on les acceptera. Je vous prie donc d'accepter ce projet de loi. Je vous remercie.

Le président. Merci, Monsieur le député. Je vais d'abord passer la parole à Mme la députée Schneider Hausser et à M. Guichard - excusez-moi, M. Guinchard - puis aux deux rapporteurs et enfin à M. le conseiller d'Etat François Longchamp. Nous passerons ensuite au vote.

Mme Lydia Schneider Hausser (S). Merci, Monsieur le président. Nous n'avons - heureusement ! - pas dix-sept conseillers d'Etat, et ce projet de loi va donc nous poser problème. Le parti socialiste le refusera pour plusieurs raisons, qui ont déjà été énumérées. Je les rappelle rapidement. La création du système par politique publique a justement comme objectif de rendre certaines d'entre elles transversales pour permettre plusieurs apports spécifiques face à une problématique. Si on prend par exemple la sécurité et la population, on a le DSE, le DETA, le DF et le PRE - je ne sais pas comment on va les prononcer. Alors, qui, quoi, comment, où ? Accepter ce projet de loi cloisonnerait à nouveau les départements et va donc à l'encontre de toutes les dernières réformes qui concernaient justement les politiques publiques. La nouvelle constitution donne au Grand Conseil la compétence d'accepter et de refuser la répartition et le contenu des départements - ce qui n'était pas le cas précédemment - et nous les avons acceptés par une résolution lors de la première session du Grand Conseil. De plus, il y a une demande d'amendement pour ce projet de loi. Le projet de loi n'est déjà pas énorme, et on nous demande encore de biffer toute une partie d'un alinéa ! Je ne sais pas trop ce qui va en rester, sans doute pas grand-chose ! En tous les cas, les socialistes ne le soutiendront pas et pensent qu'il est inutile d'appauvrir le contenu et les moyens placés dans les politiques publiques qui touchent plusieurs départements. Merci.

Le président. Merci, Madame la députée. La parole est à M. le député Jean-Marc Guinchard.

M. Jean-Marc Guinchard (PDC). Merci, Monsieur le président. Si vous aviez persisté à m'appeler Guichard, j'aurais dû faire mes interventions en chantant ! Monsieur le président, Mesdames et Messieurs, chers collègues, je peux difficilement accepter les propos de notre collègue Patrick Saudan lorsqu'il dit que l'article 106 de la constitution est purement cosmétique. L'article 106 de la constitution est comme le reste de cette constitution, c'est-à-dire une norme générale et abstraite qui permet ensuite aux législateurs de légiférer correctement. Dans ce cadre-là, le Conseil d'Etat gouverne et dirige son administration tandis que le Grand Conseil, le cas échéant et par voie de résolution, corrige le tir, ce qui est son rôle. Le Conseil d'Etat actuel a donné la preuve qu'il était capable de diriger correctement son administration. Il nous a soumis quelque chose qui nous a plu et a emporté l'unanimité de ce Grand Conseil. La preuve est faite que l'article 106 de la constitution suffit largement dans ce cadre. Je vous remercie.

Une voix. Bravo !

Le président. Merci, Monsieur le député Guinchard, et excusez-moi encore une fois. La parole est à M. le rapporteur de minorité Patrick Saudan pour une minute dix-huit.

M. Patrick Saudan (PLR), rapporteur de minorité. Merci, Monsieur le président. Je vais être rapide. Je suis désolé d'avoir froissé M. Guinchard en sa qualité d'ancien constituant. Ce que je voulais simplement exprimer, c'est que l'article 106, même s'il n'est pas cosmétique à ses yeux, n'entrera jamais en application simplement pour des questions de concordance de majorités entre le Grand Conseil et le Conseil d'Etat. J'ai entendu beaucoup de procès d'intention, comme le fait qu'on allait entrer dans le domaine réservé au Conseil d'Etat quant à l'organisation des départements ou qu'on allait toucher à la transversalité. Je vais simplement vous lire le texte du projet de loi tel qu'il serait si vous entrez en matière et acceptez notre amendement, qui consiste à supprimer la deuxième phrase de l'alinéa 2:

«1 Le Conseil d'Etat détermine le nom des départements, leur organisation et leur coordination.

2 Il se fonde sur les principes d'efficacité, d'efficience, de transparence et de cohérence - cohérence étant le mot important - et organise les départements sur la base des politiques publiques de l'Etat.»

Trouvez-vous vraiment que ce projet de loi enfreint gravement la transversalité que nous attendons du Conseil d'Etat ? Je ne le pense pas. C'est pour ça que je vous demande, Mesdames et Messieurs les députés, d'entrer en matière sur ce projet de loi qui va simplement fixer un cadre, une idée générale pour que le Conseil d'Etat ait une cohérence dans l'organisation des départements. Je vous remercie.

Mme Emilie Flamand-Lew (Ve), rapporteuse de majorité ad interim. Mesdames et Messieurs les députés, le rapporteur de minorité vient de démontrer que si par-dessus le marché il amende ce projet de loi, ce dernier ne changera vraiment plus rien à grand-chose. J'aimerais faire écho aux propos de l'excellent député PLR Renaud Gautier, qui s'interrogeait il y a quelques minutes sur le besoin de faire toujours plus de règles, plus de lois, et je me dis qu'il devrait peut-être poser ce genre de questions lors des séances de caucus où on décide du dépôt de nouveaux projets de lois. Je vous remercie.

M. François Longchamp, président du Conseil d'Etat. Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les députés, ce projet de loi pose un certain nombre de problèmes institutionnels qu'il faut préciser. Il s'agit d'un projet de loi particulier, puisque c'est un parlement qui fixe des règles d'organisation d'un gouvernement. J'avais déjà eu l'occasion de vous dire lors de notre précédente séance, lorsque vous aviez accepté la répartition des départements en application du nouvel article de la constitution, combien cette situation était particulière. En effet, il nous a été difficile de trouver, parmi les démocraties continentales ou anglo-saxonnes, un mode d'organisation parlementaire qui prévoie ce type de compétences. Tout à l'heure, votre président du Grand Conseil m'a demandé si, au nom du Conseil d'Etat, je voulais intervenir sur les trois projets de lois précédents, ceux qui fixaient certaines règles sur l'ajournement de vos séances et les renvois en commission. Bien évidemment que je me suis abstenu de tout cela, parce qu'il ne me serait pas venu à l'idée de vous indiquer la façon la plus idoine de travailler. Il ne me viendrait même pas à l'idée, Mesdames et Messieurs, de vous suggérer de regrouper les commissions par politique publique et de les fonder sur les principes d'efficacité, d'efficience, de transparence et de cohérence. Le cas échéant, cela pourrait nous amener à nous demander si le fait d'avoir 26 commissions parlementaires différentes, lorsqu'il y a 7 départements du Conseil d'Etat, répond aux critères d'efficacité, d'efficience, de transparence et de cohérence. Non, jamais le Conseil d'Etat ne vous donnera ces conseils. C'est votre compétence et vous l'exercerez.

Nous pourrions effectivement fixer une fois pour toutes le nom des départements, comme cela a été suggéré. Pourquoi pas ? Heureusement, nos prédécesseurs ne l'auraient pas imposé. M. Poggia se trouverait peut-être aujourd'hui à la tête du département de l'hygiène, qui parle probablement à chacun de nos concitoyennes et concitoyens ! Et M. Hodgers ici présent se trouverait peut-être à la tête du département de la guerre - je sais tout son attachement à la cause militaire - puisque c'est une priorité fondamentale que d'assurer la concorde de nos concitoyens en ces temps de guerre !

Non, Mesdames et Messieurs, c'est une prérogative essentielle des gouvernements, dans toutes les démocraties et depuis des siècles, de pouvoir s'organiser, de le faire avec cohérence. Vous avez toutes et tous reconnu que nous l'avions fait. Nous l'avons fait sur la base des politiques publiques, mais je n'aimerais pas qu'on sacralise ces politiques publiques. Celles-ci émanent de plans comptables et de directives comptables. Malgré tout le respect que nous devons avoir pour les comptables, la politique est un peu plus que de la recette comptable, c'est quelque chose qui a un peu plus de noblesse - si vous me permettez cette comparaison dans cette enceinte. Je vous invite donc, au nom du Conseil d'Etat, à faire un sort à ce projet, qui ne peut probablement être que de l'abandonner dans quelques limbes.

Le président. Merci, Monsieur le conseiller d'Etat. L'assemblée va maintenant voter sur l'entrée en matière de ce projet de loi.

Mis aux voix, le projet de loi 10997 est rejeté en premier débat par 58 non contre 31 oui et 2 abstentions.