Décisions | Chambre Constitutionnelle

dans la cause

Mesdames A______ et B______

Messieurs C______ et D______

contre

DÉPARTEMENT DE L'EMPLOI ET DE LA SANTÉ

Maison de Vessy

Monsieur E______

1.             Comme toute juridiction, la chambre constitutionnelle doit examiner d’office si et le cas échéant à quel titre elle est compétente pour connaître de l’affaire dont elle a été saisie ; en effet, fondamentalement, une compétence légale est à la fois un droit et un devoir ; il ne peut en être disposé par accord des parties et elle ne peut se trouver modifiée par une indication le cas échéant erronée de l’autorité intimée, conformément à un principe général se déduisant du principe de la légalité (art. 11 et 64 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; ACST/14/2018 du 28 juin 2018 consid. 5c ; ACST/ACST/6/2017 du 19 mai 2017 consid. 1a ; Pierre MOOR / François BELLANGER / Thierry TANQUEREL, Droit administratif, vol. III, 2^ème éd., 2018, p. 53 ss ; Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 178 ss).

2.             Selon l’art. 124 let. b de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), la Cour constitutionnelle – à savoir la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (art. 1 let. h ch. 3 1^er tiret de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05) – est compétente pour traiter les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. Par la loi 11311 du 11 avril 2014 mettant en œuvre la Cour constitutionnelle, le législateur a prévu que la chambre constitutionnelle connaît des recours en matière de votations et d’élections (art. 130B al. 1 let. b LOJ) ainsi qu’en matière de validité des initiatives populaires (art. 130B al. 1 let. c LOJ), et il a transféré à la chambre constitutionnelle, par une modification de l’art. 180 de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05), la compétence qu’avait jusqu’alors la chambre administrative de connaître des recours contre les violations de la procédure des opérations électorales indépendamment de l’existence d’une décision (art. 180 aLEDP).

Ces trois dispositions légales (soit les let. b et c de l’art. 130B al. 1 LOJ et l’art. 180 LEDP) concrétisent l’art. 124 let. b Cst-GE (ACST/13/2018 du 7 juin 2018 consid. 1 ; ACST/14/2017 du 30 août 2017 consid. 2a ; Arun BOLKENSTEYN, Le contrôle des normes, spécialement par les cours constitutionnelles cantonales, 2014, p. 318 ; Michel HOTTELIER / Thierry TANQUEREL, La constitution genevoise du 14 octobre 2012, in SJ 2014 II 341 ss, 378). Elles doivent s’interpréter à l’aune des art. 82 let. c et 88 al. 2 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), selon lesquels – comme l’exige l’art. 189 al. 1 let. f Cst. – le Tribunal fédéral connaît des recours qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires, les cantons ayant l’obligation de prévoir une voie de recours contre tout acte d’autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux (y compris communaux) des citoyens, sous réserve des actes du parlement et du gouvernement (Alain WÜRZBURGER, in Bernard CORBOZ et al. [éd.], Commentaire de la LTF, 2^ème éd., 2014, n. 10 s. ad art. 88 ; Heinz AEMISEGGER, in Karl SPÜHLER et al. [éd.], Bundesgerichtsgesetz, 2^ème éd., 2013, n. 8 ss ad art. 88 ; Gerold STEINMANN, in Marcel Alexander NIGGLI et al. [éd.], Bundesgerichtsgesetz, 2^ème éd., 2011, n. 11 ss, 14 ss, 17 s. ad art. 88 ; Yves DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral. Commentaire, 2008, n. 2714 ss, 2716, 3025 ss, 3031).

3.             a. Les droits politiques que visent tant l’art. 124 let. b Cst-GE que les trois dispositions légales concrétisant cette norme constitutionnelle sont les droits politiques garantis par l’ordre constitutionnel, en particulier l’art. 34 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et l’art. 44 Cst-GE. Ces deux normes constitutionnelles prévoient, de façon identique à leur al. 2, que la garantie des droits politiques protège la libre formation de l’opinion des citoyennes et des citoyens et l’expression fidèle et sûre de leur volonté. L’art. 45 al. 1 Cst-GE précise en outre que les droits politiques ont pour objet la participation aux élections et votations, l’éligibilité, ainsi que la signature des initiatives et des demandes de référendum.

Il s’agit de l’ensemble des droits que les membres de l’organe étatique qu’est le corps électoral, c’est-à-dire le « peuple », détiennent pour participer à la prise des décisions de leur communauté politique démocratique que forment respectivement la Confédération, les cantons et les communes (Jacques DUBEY, Droits fondamentaux, 2018, vol. II, n. 4836 ss ; Pascal MAHON, Droit constitutionnel, vol. I, 2014, n. 122 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel, 3^ème éd., 2013, vol. I, n. 618, 623, 645 ss, et vol. II, n. 35).

b. Comme le recours au Tribunal fédéral pour violation des droits politiques fédéraux (art. 77 et 80 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976 - LDP - RS 161.1 ; Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit. vol. I, n. 2144 ss), celui qui peut être interjeté auprès du Tribunal fédéral pour violation des droits politiques cantonaux (y compris communaux) protège les droits populaires se déduisant de la garantie des droits politiques, soit de façon générale le droit de participer aux votations, de signer des initiatives et des demandes de référendums ainsi que le droit de vote actif et passif (Andreas AUER / Giorgio MALINVERNI / Michel HOTTELIER, op. cit., vol. I, n. 2158 ss).

c. Sur le plan cantonal, le recours qu’ouvre l’art. 180 LEDP contre les violations de la procédure des opérations électorales indépendamment de l’existence d’une décision ne concerne que des opérations lors desquelles sont mis en œuvre les droits politiques garantis par l’ordre constitutionnel, que la LEDP vise en faisant référence, s’agissant de leurs titulaires, en matière fédérale au droit fédéral, en matière cantonale à l’art. 48 al. 1 et 4 Cst-GE et, en matière communale, à l’art. 48 al. 2, 3 et 4 Cst-GE, ainsi qu’en énonçant, à son titre II (art. 84 à 178), des votations et élections du ressort du corps électoral.

Concernant l’élection des magistrats du pouvoir judiciaire, la chambre administrative a jugé que celle, dite générale, qui intervient tous les six ans par le corps électoral (art. 122 al. 1 Cst-GE ; art. 115 LEDP) – ou l’élection d’une juridiction nouvellement créée au cours d’une législature judiciaire, assesseurs et suppléants non compris (art. 119 al. 2 et 3 LEDP) – relève des opérations électorales pouvant faire l’objet d’un recours en vertu de l’art. 180 LEDP dès lors qu’elle met en jeu le droit des citoyens à participer au scrutin, mais que tel n’est pas le cas de l’élection de ces mêmes magistrats qui est déléguée au Grand Conseil dans l’intervalle des élections générales (art. 122 al. 2 Cst-GE ; art. 119 al. 1 LEDP ; art. 2 let. l de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève du 13 septembre 1985 - LRGC - B 1 01), si bien que les citoyens ne disposent pas de la possibilité d’interjeter un recours pour violation des droits politiques pour faire contrôler la procédure de vote qui se déroule au sein du Grand Conseil (ATA/769/2011 du 20 décembre 2011 consid. 5 ss ; cf. aussi ATA/588/2011 du 19 septembre 2011).

4.             a. Lorsque, dans l’exercice du large pouvoir d’organisation de l’administration qui leur revient, les autorités constituées – en particulier le législateur – entendent confier certaines tâches administratives à des institutions dotées d’une certaine autonomie et créent à cette fin des entités formant l’administration dite décentralisée, sous la forme notamment d’établissements et de corporations de droit public, elles ne portent pas atteinte aux droits politiques. Elles ne doivent pas, en quelque sorte à titre compensatoire, conférer des droits aux membres du personnel desdites entités de participer aux organes de direction de ces dernières. Si elles le font, en instituant à cette fin des procédures électorales, elles s’inspirent certes de considérations de type démocratique, mais elles n’élargissent pas pour autant le cercle des droits politiques garantis par l’ordre constitutionnel (sur l’administration décentralisée, cf. Pierre MOOR / François BELLANGER / Thierry TANQUEREL, op. cit., vol. III, p. 283 ss ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 74 ss, 84 ss, 127 ss).

b. Rien n’indique que le législateur genevois aurait saisi l’occasion de concrétiser l’art. 124 let. b Cst-GE pour conférer à la chambre constitutionnelle – au-delà de la portée que le constituant a donnée à cette norme – le contentieux concernant l’exercice du droit que des lois créant et organisant des établissements et corporations de droit public reconnaissent le cas échéant aux membres (ou à certains des membres) du personnel de telles entités d’être élus et/ou d’élire leur(s) représentant(s) au sein d’organes de ces dernières. Les travaux préparatoires de la loi 11311 précitée ne contiennent aucune indication allant dans le sens d’une telle attribution de compétence, ni sous l’angle de l’art. 130B al. 1 let. b LOJ ni sous celui de l’art. 180 LEDP. Or, ils auraient été pour le moins explicites sur un tel sujet si l’intention du législateur avait été d’élargir de la sorte les domaines de compétence de la chambre constitutionnelle.

Il ne résulte rien de tel non plus d’une autre loi et/ou de leurs travaux préparatoires, qu’il s’agisse, de façon générale, de la loi sur l’organisation des institutions de droit public du 22 septembre 2017 (LOIDP - A 2 24), issue de l’adoption de la loi 11391, ou, de façon spécifique, de la loi concernant la Maison de Vessy du 11 mai 2001 (PA 664.00).

Une telle attribution de compétence juridictionnelle devrait être de rang légal (si tant est qu’elle serait compatible avec l’exigence de conformité au droit supérieur, ici à l’art. 124 Cst-GE). Elle ne saurait intervenir par le biais d’une disposition de rang réglementaire, que ne permet pas d’édicter une disposition légale chargeant le Conseil d’État de fixer « par voie réglementaire les modalités de l’élection du représentant du personnel » (art. 39 phr. 1 et art. 47 al. 3 phr. 1 LOIDP). L’ouverture d’une voie de recours non simplement interne dans le domaine d’une élection au sein d’une entité de l’administration décentralisée ne constitue pas qu’une modalité de cette dernière. Au surplus, un simple renvoi, par voie réglementaire, à la procédure prévue par la LEDP à défaut de règle spécifique (art. 32 du règlement sur l’organisation des institutions de droit public du 16 mai 2018 [ROIDP – A 2 24.01]) ne saurait rendre l’art. 180 LEDP applicable à de telles opérations électorales non populaires.

c. La question se pose de savoir si ces dernières ne peuvent pas donner lieu à recours – du moins en présence de décisions administratives (art. 4 LPA) émanant d’autorités administratives au sens de l’art. 5 LPA – auprès de l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative que constitue la chambre administrative en vertu de l’art. 132 al. 1 et 2 LOJ.

La chambre administrative a déjà reconnu sa compétence pour connaître d’un recours contre un arrêté du Conseil d’État déclarant inéligible (pour défaut de domicile dans le canton de Genève) un candidat à l’élection au conseil d’administration des Services industriels de Genève comme représentant du personnel et proclamant élu à cette fonction le premier des « viennent ensuite » de la liste sur laquelle figurait ledit candidat évincé (ATA/121/2013 du 26 février 2013). Il sied de préciser que si cette cause avait été enregistrée auprès de ladite juridiction dans la catégorie « ELEVOT », de surcroît avant l’entrée en fonction de la chambre constitutionnelle, le recours avait été déclaré recevable comme ayant été interjeté par-devant la juridiction compétente sur la base de l’art. 132 LOJ, et non de l’art. 180 LEDP. La chambre administrative a également déclaré recevable devant elle un recours dirigé contre une délibération d’un conseil municipal révoquant le recourant de son mandat de membre du conseil de la Fondation immobilière de la Ville d’Onex et élisant son successeur à ce poste (ATA/714/2013 du 29 octobre 2013, dans une cause enregistrée dans la catégorie DELIB). Par une décision du 9 octobre 2015, la présidence de la chambre administrative est entrée en matière sur une requête d’effet suspensif et de mesures provisionnelles assortissant un recours interjeté par-devant cette juridiction contre une décision sur opposition de l’Université de Genève écartant la candidature du recourant à l’élection de la commission du personnel de cet établissement (ATA/1080/2015, dans une cause enregistrée dans la catégorie DIV, qui a par la suite été rayée du rôle consécutivement au retrait du recours [ATA/31/2016 du 12 janvier 2016]).

d. Dans le cadre d’un échange de vues que la chambre constitutionnelle a initié avec la chambre administrative, cette dernière a indiqué partager le point de vue que la présente cause relève de sa compétence.

5.             Le recours doit donc être déclaré irrecevable devant la chambre constitutionnelle et la cause être transmise d’office à la chambre administrative, en application de l’art. 64 al. 2 phr. 1 LPA, selon lequel le recours adressé à une autorité incompétente est transmis d’office à la juridiction administrative compétente et le recourant en est averti (Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, op. cit., n. 803 ss ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1513).

6.             Il doit d’autant moins être mis d’émolument à la charge des recourants (art. 87 al. 1 LPA) que ces derniers ont suivi la voie de recours indiquée dans l’arrêté attaqué et qu’une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA). La perception d’un émolument par la chambre administrative reste évidemment réservée.

7.             Il n’y a pas matière à allocation d’une indemnité de procédure aux recourants, qui n’y ont pas conclu, ne sont pas représentés par un avocat ou un mandataire professionnellement qualifié et dont il n’est pas établi qu’ils obtiennent gain de cause (art. 87 al. 2 LPA ; Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, op. cit., n. 1038 ss).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE

déclare irrecevable devant la chambre constitutionnelle le recours de Mesdames A______ et B______ ainsi que de Messieurs C______ et D______ contre l’arrêté du 8 octobre 2018 du département de l’emploi et de la santé constatant et validant le résultat de l’élection de deux membres, représentant du personnel, au conseil d’administration de la Maison de Vessy ;

le transmet d’office, avec le dossier de la cause, à la chambre administrative de la Cour de justice ;

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument, ni alloué d’indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Mesdames A______ et B______, Messieurs C______ et D______, au département de l’emploi et de la santé, à la Maison de Vessy, à Monsieur E______, à la chambre administrative de la Cour de justice, ainsi que, pour information, au Conseil d’État.

Siégeant : M. Martin, président ; Mmes Cramer et Galeazzi, M. Verniory et Mme Tapponnier, juges.

Au nom de la chambre constitutionnelle :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.