Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) M. A______ est propriétaire d'un appartement de trois pièces d'environ 64 m² sis au 4^ème étage de l'immeuble érigé sur la parcelle n° 1______ de la commune de B______, feuillet n° 2______, à l'adresse rue de C______ ______.

2) Selon contrat de bail conclu le 6 février 2014, il a loué cet appartement à Mme D______ - devenue Mme E______ à la suite de son mariage en 2015 - (ci-après : la locataire) dès le 15 février 2014, pour un loyer annuel de CHF 21'000.-, charges non comprises.

3) D'après le procès-verbal de conciliation dressé le 5 mai 2014 par la Commission de conciliation en matière de baux et loyers, ce loyer, contesté par la locataire, a été réduit à CHF 14'400.- (charges non comprises) avec effet rétroactif au 15 février 2014. Le bailleur s'engageait à rembourser à la locataire le trop-perçu de loyer depuis le début du bail d'ici au 30 juin 2014. L'accord survenu entre les parties était « conclu sous réserve d'une décision du département (DALE) ou toutes autres autorités administratives qui fixerait un loyer inférieur en raison des travaux entrepris dans l'appartement ».

4) Le 12 mai 2014, M. A______ a déposé auprès du département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, devenu le département du territoire (ci-après : DT) le 1^er juin 2018, une demande d'autorisation de construire
(APA 3______) portant sur la « mise en conformité électricité et gaz - rafraîchissement général » dudit appartement, indiquant que le coût des travaux, qui avaient été exécutés en grande partie par le propriétaire aux mois de décembre 2013 et janvier 2014, s'élevait à CHF 11'745.-.

Dans le formulaire y relatif, M. A______ avait mentionné son nom sous les rubriques « propriétaire » et « mandataire », se disant architecte et « MPQ » (soit mandataire professionnellement qualifié).

Cette demande était accompagnée d'un document signé de sa main, intitulé « Régularisation pour des travaux effectués en décembre 2013 et janvier 2014 dans un appartement au 4^ème étage du ______, rue C______ B______ », dans lequel il décrivait ces différents travaux, relevant de « remise en état, de remise en conformité et du rafraîchissement général », ainsi que leur coût respectif. Ces travaux étaient nécessaires, compte tenu de la vétusté des lieux, l'ancien locataire, qui avait donné son congé pour novembre 2013, ayant occupé l'appartement depuis plus de quarante ans, « sans qu'on ait trouvé de traces quelconques de travaux d'entretien ». La nouvelle locataire, entrée après l'exécution de ces travaux, s'acquittait d'un loyer mensuel de CHF 1'200.- « par accord conciliatoire devant le Tribunal des baux et loyers lors de la séance du 5 mai 2014 ».

5) Par courrier du 21 mai 2014, le DT a informé M. A______ que le projet ne pourrait être autorisé, le dossier étant incomplet. Sa demande n'était dès lors pas enregistrée et les préavis des autorités et organes compétents ne seraient pas sollicités (certains d'entre eux avaient pourtant été requis et délivrés, moyennant la sollicitation de pièces complémentaires à fournir). Les divers documents à produire lors d'une « nouvelle prestation du dossier » étaient précisés. Une facture portant sur un émolument administratif de CHF 220.- était jointe.

6) Le 22 mai 2014, lors d'une visite de l'appartement, un inspecteur de la direction des autorisations de construire du DT a constaté une « rénovation très importante réalisée récemment du logement ».

Le rapport d'enquête a été établi le 28 août 2018.

7) Par courrier adressé à M. A______ le 28 juin 2018, le DT a indiqué avoir été informé de la réalisation de travaux (dont le descriptif était précisé) dans ledit appartement, avant l'entrée de la locataire le 1^er mai 2014. Il avait également pu constater que le loyer annuel avait alors fortement augmenté. De CHF 6'936.- par an (CHF 2'312.- la pièce l'an), il avait été fixé à CHF 21'000.- par an (CHF 7'000.- la pièce l'an).

Le DT n'avait été saisi d'aucune requête en autorisation de construire concernant ces travaux, susceptibles d'être assujettis à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et à la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20). Un délai était imparti à M. A______ pour se déterminer et produire tout document utile.

8) Le 3 août 2018, M. A______ a transmis au DT des précisions et des pièces concernant les travaux effectués, ceux-ci ayant été « limités au maximum ». Dès lors que leur coût s'élevait à environ CHF 10'000.-, une autorisation de construire pour y procéder n'était pas nécessaire. Il l'avait néanmoins sollicitée « par précaution ». En outre, la locataire ayant contesté le montant du loyer devant la juridiction compétente, un accord avec celle-ci avait été trouvé, le réduisant à CHF 14'400.- par an. Une copie du procès-verbal de conciliation y relatif était jointe.

9) Par courrier du 29 août 2018, le DT a relevé que M. A______ n'avait pas donné suite au refus de la requête en autorisation de construire APA 3______ du
21 mai 2014, « pour non réponse aux demandes de compléments formulées dans ce cadre ». Un délai de trente jours lui était imparti pour régulariser sa situation, soit en déposant une demande d'autorisation de construire, soit en fournissant tous documents attestant de manière univoque de la remise en l'état avant travaux. Passé ce délai, il serait considéré qu'il renonçait à régulariser ces travaux. Toutes mesures et/ou sanctions demeuraient réservées.

10) Par acte du 3 octobre 2018, M. A______ a recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre cette décision, en concluant à son annulation et à ce qu'il soit constaté que les travaux effectués dans son appartement n'étaient pas assujettis à une autorisation de construire, subsidiairement à ce qu'il soit dit et constaté qu'aucune amende ne pouvait lui être infligée.

Au vu des travaux réalisés, il s'agissait manifestement de travaux d'entretien et non de rénovation. Par ailleurs, il avait déposé une requête en autorisation de construire au début de l'année 2014, mais n'avait jamais eu de réponse ni une quelconque notification après cela de la part du DT durant quatre ans. Il s'était dès lors senti parfaitement dans son droit et n'avait pu se douter qu'une telle procédure serait initiée à son encontre.

11) Par jugement du 15 janvier 2019, le TAPI a déclaré ce recours irrecevable.

La décision querellée était une décision incidente, ne causant pas un préjudice irréparable. M. A______ pourrait faire valoir ses arguments dans le cadre de l'instruction de la requête que le DT lui demandait de déposer et conservait, le cas échéant, la possibilité de recourir contre la décision que prendrait ce dernier ultérieurement, après l'instruction complète du dossier, s'il devait l'estimer infondée. De surcroît, il n'était pas exclu qu'à l'issue de l'instruction de la demande, le DT considère que les travaux en cause n'étaient pas soumis à la LDTR. Enfin, M. A______ avait déjà déposé une telle requête en 2014. Il lui aurait fallu la compléter selon les instructions du DT, afin qu'elle puisse être instruite, ce qu'il n'avait pas fait. En tout état, il pouvait en reprendre le contenu et redéposer aisément une requête sur cette base.

12) Par courrier du 28 mars 2019, le DT a derechef ordonné à M. A______ de déposer, dans un délai de trente jours, une requête en autorisation de construire complète, afin de régulariser l'entier des travaux exécutés sans droit dans son appartement.

13) Le 29 avril 2019, le DT a refusé de prolonger ce délai au 29 mai 2019 selon la demande de M. A______ du 25 avril 2019.

14) Par décision du 16 mai 2019, le DT, constatant que M. A______ ne s'était toujours pas exécuté, lui a infligé une amende de CHF 1'000.- en application de l'art. 137 LCI et lui a imparti un nouveau délai de quinze jours pour agir.

15) Le 23 mai 2019, M. A______ a déposé une requête d'autorisation de construire (identique à celle formulée en 2014, APA 4______).

16) Dans le cadre de l'instruction de cette demande, le service LDTR de l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) a émis un préavis favorable le 28 mai 2019, à condition que le loyer de l'appartement n'excède pas CHF 7'446.- par an après travaux, soit CHF 2'482.- la pièce par an. Ce loyer serait appliqué pour une durée de trois ans à dater de la remise en location après la fin des travaux. Le coût des travaux pris en compte s'élevait à CHF 9'724.-.

17) Le 31 mai 2019, Mme E______ a quitté l'appartement.

Selon le relevé de décompte de loyer de la régie, elle s'était acquittée d'un loyer mensuel de CHF 1'300.- (charges comprises) pour la période du 4 août au 2 décembre 2014, puis de CHF 1'350.- (charges comprises) pour la période du 6 janvier 2015 au 30 avril 2019.

18) Par décision du 19 juin 2019, communiquée à M. A______ le même jour, le DT lui a délivré l'autorisation de construire APA 4______, précisant notamment que les conditions posées par le service LDTR de l'OCLPF dans son préavis du 28 mai 2019 en faisaient partie intégrante et qu'elles devraient être strictement respectées.

Non contestée, cette décision est entrée en force.

19) Par décision du 27 juin 2019, le DT a ordonné à M. A______ de rétablir une situation conforme au droit, dans un délai de trente jours, en établissant une modification du contrat de bail à loyer dans le respect de l'autorisation de construire APA 4______ et en remboursant à la locataire le trop-perçu, soit CHF 40'662.- ; de lui faire parvenir les documents justificatifs établis dans ce sens, y compris copie d'un avis de fixation de loyer initial conforme aux termes de l'autorisation, si un tel avis avait été notifié lors de la conclusion du précédent bail. De plus, au vu de l'infraction commise (I-6755), il lui infligeait une amende administrative de CHF 8'100.-.

20) Par acte du 29 août 2019, M. A______ a recouru auprès du TAPI contre la décision précitée, en concluant à son annulation, à la constatation que les travaux en cause n'étaient pas soumis à autorisation de construire, à ce que le DT soit débouté « de ses conclusions en fixation du loyer après travaux », que le loyer annuel fixé à CHF 14'400.- d'entente avec la locataire était parfaitement valable et à l'absence d'obligation de restituer à celle-ci un trop-perçu de loyer en CHF 40'662.-, ainsi qu'à l'annulation de l'amende de CHF 8'100.-. À titre subsidiaire, si par impossible le TAPI devait retenir que les travaux étaient assujettis à la LDTR, il a conclu à ce que celui-ci annule ou revoie à la baisse le montant du trop-perçu et l'amende précitée « par renvoi du dossier au DT pour nouvelle décision ».

Reprenant les précédents éléments, il précisait le contenu des travaux effectués et leur coût. Ayant toujours fait valoir que ces travaux relevaient du strict entretien, il avait déposé une nouvelle requête d'autorisation à la demande du DT, qui ne s'était manifesté que quatre ans plus tard. Il n'avait ainsi jamais admis que cette exigence fût justifiée. La fixation d'un loyer après travaux aux conditions fixées par le service LDTR de l'OCLPF n'avait pas lieu d'être. De même, il ne pouvait lui être fait obligation d'établir une modification du contrat de bail en cause, d'autant plus que la locataire avait quitté les lieux le 31 mai 2019, et de rembourser à cette dernière un quelconque trop-perçu de loyer.

À titre subsidiaire, la somme de CHF 40'662.- retenue par le DT devrait être rectifiée, dans la mesure où elle ne tenait pas compte du loyer fixé lors de l'audience de conciliation du 5 mai 2014. Le montant qui avait servi de base de calcul à la décision querellée était ainsi erroné. Partant, s'il « devait être condamné à restituer un éventuel trop-perçu, ce dernier s'élèverait à la somme de CHF 20'862.- », tenant compte du loyer réel (CHF 14'400.-) sur une période de trois ans avec effet rétroactif.

Vu qu'il s'agissait de travaux d'entretien ne nécessitant pas le dépôt d'une autorisation de construire, il n'avait pas commis d'infraction. L'amende qui lui avait été infligée était infondée et devrait être annulée. Elle devrait à tout le moins être revue et ramenée au minimum légal, eu égard notamment à la moindre gravité de l'infraction reprochée. Une amende de CHF 8'100.- violait le principe de la proportionnalité, compte tenu de la réaction tardive du DT et du montant total des travaux litigieux ne dépassant pas CHF 10'000.-.

21) Le DT a conclu au rejet du recours.

M. A______ ne pouvait plus remettre en cause l'assujettissement des travaux à la LDTR et leur qualification, ainsi que la fixation du loyer après travaux, ces aspects ayant été fixés dans l'autorisation de construire APA 4______, non contestée. Dans ces conditions, il ne pouvait pas non plus remettre en cause son obligation de modifier le bail de sa locataire et de restituer à celle-ci le trop-perçu de loyer. Le fait que la locataire avait quitté l'appartement le 31 mai 2019 n'était pas déterminant. M. A______ ne démontrait pas avoir perçu un montant de loyer inférieur à CHF 40'662.-.

L'instruction de la requête APA 3______ n'avait pu être exécutée par la faute de M. A______, puisqu'il n'avait pas fourni les documents nécessaires au moment de son dépôt. Lorsque sa requête lui avait été retournée, il n'en n'avait pas déposé une nouvelle complète. Le dépôt de la requête APA 3______ était intervenu après la réalisation des travaux, ce qui démontrait qu'il était alors conscient du fait que ceux-ci nécessitaient la délivrance d'une autorisation. Il ne faisait pas non plus de doute que les circonstances aggravantes de la cupidité et de la récidive étaient réalisées. Aucune circonstance relevant de la situation personnelle de M. A______ ne justifiait une réduction de la quotité de la sanction.

22) M. A______ a répliqué en persistant dans ses conclusions et arguments.

Il contestait avoir reçu de la part du DT, une demande de documents supplémentaires ou une quelconque autre communication au sujet de la requête qu'il avait déposée en 2014, raison pour laquelle il était parti du principe que les travaux n'étaient pas soumis à autorisation.

S'agissant de l'amende, le DT n'avait pas démontré lui avoir retourné quoi que ce soit. Certes, les pièces dont il se prévalait semblaient figurer au dossier, mais il n'en demeurait pas moins qu'il n'en avait pas eu connaissance, raison pour laquelle il n'avait produit aucun document complémentaire et était parti du principe que les travaux n'étaient pas soumis à autorisation.

Il a produit de nouvelles pièces, dont les éléments suivants ressortent :

-  la locataire avait effectivement quitté les lieux à la fin du mois de mai 2019 ;

-  celle-ci s'était acquittée d'un montant de CHF 1'300.- par mois d'août à décembre 2014, puis de CHF 1'350.- par mois jusqu'en mai 2019 (correspondant au loyer convenu de CHF 1'200.-, augmenté de provisions pour charges) ;

-  la locataire lui avait auparavant versé CHF 925.- le 13 février 2014, puis CHF 1'850.- les 7 mars, 2 avril et 2 mai 2014 et CHF 675.- le 27 mai 2014.

23) Le DT a dupliqué en maintenant sa position et ses conclusions.

L'allégation de M. A______ selon laquelle il n'avait pas reçu un retour de la demande APA 3______ n'était pas fondée. Le 10 juin 2014, celui-ci avait réglé l'émolument de CHF 220.- au moyen du bulletin de versement joint à son envoi du 21 mai 2014.

Il prenait acte du fait que M. A______ avait perçu de la locataire un loyer de CHF 1'300.- entre le 31 août et le 31 décembre 2014, puis de CHF 1'350.- à partir de janvier 2015, éléments dont il ne prenait connaissance que dans le cadre de la présente procédure. Cela ne remettait toutefois pas en cause la décision entreprise. En effet, il tiendrait compte des montants inférieurs que M. A______ démontrerait avoir perçus au titre de loyer au moment où il serait amené à contrôler, au moyen des justificatifs que ce dernier lui remettrait, le respect de son ordre de rembourser le trop-perçu.

24) Par jugement du 19 mai 2020, le TAPI a admis partiellement le recours. La décision querellée était annulée en tant qu'elle faisait obligation à M. A______ d'établir et de communiquer à Mme E______ un bail modifié et un nouvel avis de fixation de loyer initial, de rembourser à celle-ci la somme de CHF 40'662.- à titre de trop-perçu de loyer et lui infligeait une amende de CHF 8'100.-. Le montant du trop-perçu de loyer que M. A______ devait rembourser à Mme E______ était fixé à CHF 20'862.- et celui de l'amende infligée à CHF 5'000.-. Au surplus, la décision litigieuse était confirmée.

M. A______ ne pouvait plus remettre en cause l'autorisation de construire APA 4______, entrée en force. Ses conclusions tendant à ce qu'il soit constaté que les travaux n'étaient pas soumis à autorisation de construire et à ce que le loyer qu'il avait arrêté d'entente avec la locataire était valable dès l'origine étaient ainsi irrecevables.

La locataire n'occupant plus le logement depuis le 31 mai 2019, M. A______ ne pouvait être contraint à lui remettre un contrat de bail rectifié et une nouvelle formule officielle. Seule entrait en considération la question de la restitution du trop-perçu de loyer pendant la période de contrôle de trois ans. Le DT ayant fixé le loyer annuel admissible à CHF 7'446.- (en suivant le préavis de l'OCLPF du 28 mai 2019), le trop-perçu que M. A______ devait restituer s'élevait à CHF 20'862.-. Le DT avait été informé de la fixation ab initio du loyer de CHF 1'200.- par mois, lors du dépôt, le 12 mai 2014, de la requête APA 3______. M. A______ lui avait également communiqué une copie du procès-verbal de conciliation y relatif le 3 août 2018.

M. A______ ayant réalisé les travaux en cause, assujettis à la LCI et la LDTR, sans être au bénéfice d'une autorisation de construire, son comportement était constitutif de l'infraction réprimée par les art. 137 al. 1 let. a LCI et 44
al. 1 LDTR. Le fait que M. A______ avait déposé ultérieurement une demande d'autorisation en indiquant que sa démarche tendait à régulariser la situation laissait assez clairement entendre qu'il était à tout le moins conscient qu'il ne pouvait procéder comme il l'avait fait, compte tenu du fait qu'il exerçait alors la profession d'architecte. Au demeurant, cette question de la nécessité d'une autorisation de construire ne pouvait simplement pas être résolue par l'administré lui-même. Ainsi, en mettant l'autorité devant le fait accompli, M. A______ avait agi de façon intentionnelle, ce qui excluait une appréciation erronée des faits ou une erreur sur l'illicéité. Cependant, contrairement à la position du DT, la circonstance aggravante de la récidive ne pouvait être retenue, les faits concernés étant antérieurs à ceux ayant donné lieu au prononcé de la première amende de CHF 1'000.- dont il avait fait l'objet le 16 mai 2019. Néanmoins, il était retenu que M. A______ avait agi, au moins partiellement, par cupidité. Exerçant alors la profession d'architecte et ayant le statut de MPQ, M. A______ avait des connaissances et compétences avancées dans le domaine. Son comportement après la commission de l'infraction et au cours de la procédure était en sa défaveur. Le fait que le DT, saisi du problème en mai 2014, ait attendu un peu plus de quatre ans avant de réagir, ne pouvait amoindrir sa faute. Si la faute de
M. A______ ne pouvait être qualifiée de légère, il n'apparaissait pas que, s'agissant d'une première infraction et compte tenu de la nature des travaux, de leur étendue et de leur coût, son comportement méritât le prononcé d'une amende de plus de CHF 8'000.-.

25) Par acte du 22 juin 2020, le DT a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité, en concluant à son annulation dans la mesure où il annulait sa décision du 27 juin 2019 en tant qu'elle faisait obligation à M. A______ d'établir et de communiquer à Mme E______ un nouvel avis de fixation du loyer initial, et à la confirmation de sa décision précitée sur ce point.

Référence était faite à l'état de fait retenu par le TAPI.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le litige porte, à ce stade, sur la question de savoir s'il convient de faire obligation à l'intimé d'établir et de communiquer à Mme E______ un nouvel avis de fixation du loyer initial, compte tenu du loyer fixé par le service LDTR de l'OCLPF dans son préavis du 28 mai 2019, repris dans l'autorisation de construire APA 4______. L'obligation faite à l'intimé de rembourser le trop-perçu à la locataire concernée, réduite par le TAPI, ainsi que le montant de l'amende infligée, diminuée à CHF 5'000.-, ne sont plus litigieux, compte tenu de l'absence de recours du DT sur ces points.

3) a. La LDTR a pour but de préserver l'habitat et les conditions de vie existants, ainsi que le caractère actuel de l'habitat dans les zones visées expressément par la loi (art. 1 al. 1 LDTR). Elle prévoit notamment à cet effet, et tout en assurant la protection des locataires et des propriétaires d'appartements, des restrictions à la démolition, à la transformation et au changement d'affectation des maisons d'habitation (art. 1 al. 2 let. a LDTR). Une autorisation est nécessaire pour toute transformation ou rénovation de tout ou partie d'une maison d'habitation
(art. 9 al. 1 LDTR). Le DT accorde l'autorisation si les logements transformés répondent, quant à leur genre, leur loyer ou leur prix, aux besoins prépondérants de la population (art. 9 al. 2 1^ère phrase LDTR).