Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur A______ a été engagé par la Ville de Genève
(ci-après : la ville) en qualité d'horticulteur paysagiste au service des espaces verts (ci-après : SEVE) avec effet au ______ 2011.

2) Il a été nommé au poste de contremaître principal au SEVE dès le 1^er septembre 2012.

3) Depuis le 1^er juin 2020, le SEVE dépend du département des finances, de l'environnement et du logement (ci-après : DFEL), et comprend trois principales unités, dont celle de l'« entretien des espaces verts » (ci-après : UEV) dans laquelle travaille M. A______.

Selon l'organigramme fonctionnel de l'UEV, il est responsable de l'équipe volante « RD 3 - 7 » dans le secteur ______ et a sous sa responsabilité huit personnes, dont trois femmes parmi lesquelles Madame  B______.

4) En date du 1^er juillet 2020, cette dernière a dénoncé certains comportements de M. A______, notamment à son encontre. Elle a autorisé le Groupe de confiance (ci-après : GCf) à mener des investigations à ce sujet.

5) Le 14 juillet 2020, le magistrat en charge du DFEL a suspendu M. A______ avec effet immédiat, à titre de mesures provisionnelles.

6) Le 22 juillet 2020, le Conseil administratif de la ville (ci-après : le Conseil administratif), a décidé de l'ouverture d'une enquête administrative à l'encontre de M. A______. Il apparaissait qu'il aurait empoisonné un arbre, porté des armes à feu sur son lieu de travail, adopté à de réitérées reprises un comportement inapproprié à l'endroit de plusieurs membres du personnel, se serait rendu dans les vestiaires, douches et sanitaires des femmes en dépit de plusieurs remises à l'ordre, tiendrait sur son ordinateur professionnel un registre de ses armes à feu ainsi qu'un « tableau de chasse » de ses conquêtes féminines et aurait adopté un comportement incompatible avec son statut d'employé. L'enquête administrative serait conduite par Madame C______ et Monsieur D______, juristes au service juridique.

La suspension d'activité était confirmée, à titre de mesures provisionnelles, jusqu'au prononcé d'une éventuelle sanction ou d'un licenciement. Elle emportait interdiction formelle de se rendre sur son lieu de travail.

Par ailleurs, dans la mesure où il apparaissait que certains des agissements présumés étaient susceptibles d'être constitutifs d'atteintes à la personnalité, voire de harcèlement psychologique et/ou sexuel et que des membres du service avaient approché le GCf à ce propos, la ville demanderait formellement à ce dernier une investigation.

Dans l'attente des suites données par le GCf, le Conseil administratif décidait de suspendre la procédure d'enquête administrative.

Les décisions de suspension et de suspension de la procédure d'enquête administrative pouvaient faire l'objet d'un recours. Elles étaient déclarées exécutoires nonobstant recours.

7) Par pli du même jour, le secrétaire général adjoint de la ville a informé le GCf des faits précités et a sollicité formellement l'ouverture d'une procédure d'investigation.

8) Par courrier du 29 juillet 2020, le GCf a notifié à M. A______ l'ouverture d'une investigation à son encontre à la demande du Conseil administratif.

9) a. Par acte recommandé mis à la Poste le 19 août 2020 et reçu le 8 septembre (sic) 2020, M. A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision du Conseil administratif. Une procédure a été ouverte sous le n° A/2668/2020.

Il a conclu à l'annulation de cette décision « en tant que la ville entendait demander formellement l'investigation au GCf et, en attendant les suites données, a suspendu l'enquête administrative » dirigée à son encontre. Préalablement, l'effet suspensif devait être restitué au recours sur la demande d'investigation par le GCf.

b. Par acte séparé, du 19 août 2020, M. A______ a recouru contre « les décisions de la Ville de Genève du 22 juillet 2020 et du Groupe de confiance du 29 juillet 2020 » susmentionnées. Une procédure a été ouverte sous le n° A/2715/2020.

Le 2 juillet 2020, le SEVE l'avait suspendu pour deux jours et informé qu'il exercerait, dès le 6 juillet 2020, sa profession d'horticulteur paysagiste sur un nouveau lieu de travail. Le même jour, la ville avait suspendu avec effet immédiat Mme B______. Elle avait pu revenir à son travail dès le 6 juillet 2020. Le 14 juillet 2020, la ville avait suspendu M. A______ jusqu'au 22 juillet 2020 compris, date à laquelle elle avait pris les différentes mesures susmentionnées.

Les décisions du secrétaire général adjoint de la ville du 22 juillet 2020 et du GCf du 29 juillet 2020 devaient être annulées. Elles étaient incidentes. Il encourait un dommage irréparable dès lors que la procédure régissant les investigations du GCf, énoncée dans le règlement relatif à la protection de la personnalité à l'État de Genève du 12 décembre 2012
(RPPers - B 5 05.10) était beaucoup plus restrictive que la procédure applicable à une personne visée par une enquête administrative, en particulier quant aux droits du mis en cause. Ainsi, la consultation du dossier n'était possible que postérieurement à la fin de l'instruction fixée par le GCf alors que dans le cadre d'une enquête administrative, l'accès au dossier était possible dès le début de la procédure. De même, les auditions se faisaient hors la présence des parties devant le GCf alors que les parties avaient le droit de participer aux enquêtes dans le cadre d'une procédure. Les dispositions du RPPers consacraient une violation de son droit d'être entendu, induisant un dommage irréparable.

Par ailleurs, le RPPers ne respectait ni la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (art. 29 al. 2 - Cst. - RS 101) ni la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) qui étaient pourtant des normes de rang supérieur. Le principe de la légalité était en conséquence violé.

Enfin, les décisions de la ville provoquaient deux procédures parallèles, à savoir celle du GCf et celle qui devrait, en toutes hypothèses, être menée par les enquêteurs administratifs, à tout le moins s'agissant des autres griefs que ceux, « délégués » au GCf. Cette approche hasardeuse nuisait au principe de l'économie de procédure. Ainsi, les témoins entendus devant le GCf, hors la présence des parties, pourraient être réentendus par les enquêteurs administratifs. Chaque procédure mènerait par ailleurs à une décision sujette à recours. La suspension de son activité en serait prolongée.

10) Le 27 août 2020, le GCf a informé M. A______ qu'au vu du recours interjeté devant la chambre administrative à l'encontre de la décision du Conseil administratif du 22 juillet 2020, il suspendait la procédure d'investigation jusqu'à la détermination de la chambre de céans.

11) La ville a conclu à l'irrecevabilité des deux recours.

S'agissant de la présente cause, le recours visait des actes qui n'étaient pas des décisions au sens du droit administratif et n'occasionnaient aucun préjudice irréparable au recourant.

Le courrier de la ville du 22 juillet 2020 faisait suite à la lettre d'ouverture d'enquête administrative, laquelle n'était pas non plus une décision. La lettre querellée dans le présent recours était tout au plus un acte matériel ou une action de fait, voire une simple mesure d'exécution qui n'avait pas pour vocation de modifier une situation juridique. Le courrier du GCf n'était pas non plus une décision. Ce dernier ne disposait d'aucune prérogative de puissance publique, aucun pouvoir de modifier une situation juridique donnée et aucun moyen de contrainte à l'égard de personnes mises en cause dans une investigation.

Les lacunes procédurales dont se plaignait le recourant ne constituaient pas des préjudices irréparables. Rien ne l'empêcherait de s'en prévaloir devant la chambre administrative à l'occasion d'un éventuel recours contre la décision finale du Conseil administratif. Il pourrait ainsi remettre en cause l'intégralité des constats du GCf. Le but et le cadre de la procédure d'investigation n'étaient pas identiques à celui d'une enquête administrative, la première était contrainte de respecter certains aménagements dans l'instruction des causes afin de protéger la personnalité, voire la réputation des uns et des autres. De surcroît, l'enquête administrative, telle que prévue par le statut du personnel de la Ville de Genève (ci-après : le statut), n'était ni conçue ni « outillée » pour traiter d'atteintes à la personnalité ou de harcèlement psychologique et/ou sexuel.

12) Le GCf a conclu à l'irrecevabilité du recours en tant qu'il était dirigé contre la notification d'ouverture de son investigation. Il devait par ailleurs être mis hors de cause. Au fond, le recours devait être rejeté.

Aucune conclusion n'était prise dans le recours concernant la notification d'ouverture de l'investigation par le GCf. En application de l'art. 65 al. 1 LPA, le recours devait être déclaré irrecevable.

Conformément au Règlement relatif à la protection de la personnalité de la ville du 2 mai 2018 (LC 21 152.36 - ci-après : le règlement), applicable dans le cas d'espèce, le GCf n'avait aucun pouvoir de décision.

13) Dans sa réplique, M A______ a persisté dans ses conclusions. La lettre du 22 juillet 2020 du secrétaire général adjoint de la ville était un acte formel. S'il était exact que le GCf ne sanctionnait pas le mis en cause, il rendait un rapport contenant l'exposé des faits et son appréciation sur l'existence d'une atteinte à la personnalité. Par ailleurs, la ville déléguait une partie de l'instruction d'un certain nombre de griefs au GCf, ce qui induisait une violation du droit d'être entendu du recourant. Aucune norme légale n'obligeait les enquêteurs administratifs à confier à des spécialistes les griefs en lien avec une prétendue atteinte à la personnalité. La solution consistait à nommer un seul enquêteur externe chargé d'instruire tous les griefs.

14) Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile malgré le long délai d'acheminement dû à la poste, devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ces points de vue (art. 62 LPA et art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).

2) Le recours est dirigé contre le courrier du 22 juillet 2020 du secrétaire général adjoint de la ville demandant au GCf l'ouverture d'une procédure d'investigation et contre celui du GCf du 29 juillet 2020 notifiant au recourant l'ouverture d'une investigation.

Il convient de les traiter successivement.

3) a. Au sens de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).

b. En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l'adoption n'ouvre pas de voie de recours.