Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Durant la législature 2015-2020, Messieurs A______, B______ et C______ exerçaient la fonction de conseillers administratifs au sein de la commune D______ (ci-après : la commune). Lors des élections municipales du 15 mars 2020, seul M. C______ a été réélu à cette fonction.

2) En 2015, la commune a mis en place, en faveur de son personnel, une « Hotline Confiance » (ci-après : la « hotline ») confiée à la société E______ (ci-après : E______), laquelle devait présenter un rapport annuel d’activité informant sur le nombre d’appels et la nature de ceux-ci et dont les données qui lui étaient communiquées étaient strictement anonymes.

3) À la suite de plusieurs « communications citoyennes » portant sur de potentiels dysfonctionnements affectant notamment la gouvernance, l’organisation et la gestion des ressources humaines de la commune ainsi que d’un courrier signé par la moitié des conseillers municipaux de la commune, la Cour des comptes (ci-après : CdC) a ouvert un audit de gestion et de légalité portant sur la politique et la gestion des ressources humaines de la commune (ci-après : l’audit), ce dont elle a informé le Conseil administratif de la commune (ci-après : le Conseil administratif) le 15 mai 2018.

4) Dans le cadre de l’audit, la CdC a procédé à l’audition de E______.

5) À l’issue de l’audit, la CdC a soumis à la commune plusieurs versions de rapports, qui indiquaient, en lien avec la « hotline », que le Conseil administratif avait été alerté des difficultés relationnelles au sein de l’administration communale à plusieurs reprises. La société en charge de la « hotline » avait informé le Conseil administratif des difficultés rencontrées par certains collaborateurs avec le secrétaire général, à qui elle avait vainement proposé des mesures pour résoudre ces problèmes.

6) La commune a transmis à la CdC ses observations concernant ces versions, contestant la partie consacrée à la « hotline ». Elle indiquait notamment que E______ ne lui avait remis aucun nom de plaignant, ni de personne mise en cause, pas plus qu’elle n’avait nommé un service en particulier, de sorte que toute affirmation contraire de sa part était mensongère. Comme E______ n’avait probablement pas dit la vérité à la CdC pour un motif qui lui échappait, elle demandait que ce point soit retiré du rapport. Dans le cas contraire, elle se verrait contrainte d’intenter une action contre cette société pour violation du contrat qui les liait.

7) Le 5 juillet 2019, la CdC a rendu son rapport n° ______ relatif à l’audit
(ci-après : le rapport).

Sous le chapitre « organisation et relations de travail », le « constat 1 : un Conseil administratif qui n’a pas pris la mesure de la situation », mentionnait notamment : « la CdC constate que le Conseil administratif a été alerté des difficultés relationnelles au sein de l’administration communale à plusieurs reprises : la société en charge de la "hotline" a indiqué à la CdC avoir informé le Conseil administratif des difficultés rencontrées par certains collaborateurs avec le secrétaire général. De plus, elle a indiqué avoir proposé des mesures au secrétaire général en 2018 pour résoudre les problèmes, mais celui-ci n’a pas donné suite ».

Dans le « constat 3 : une structure externe à disposition des collaborateurs qui ne répond pas à leurs besoins », il était en outre indiqué : « bien avant l’arrivée du responsable des ressources humaines en octobre 2018, la société en charge de la "hotline" a pris la mesure de la situation et a proposé des actions au secrétaire général, qu’il a refusées ».

8) Le même jour, la CdC a tenu une conférence de presse portant sur l’audit, lors de laquelle elle expliquait : « La "hotline" a vécu plusieurs situations un peu curieuses. Elle a été mise en place sans information du personnel, puis, tout à coup, il y a eu un nombre d’appels supérieur à la moyenne et lorsqu’elle a voulu transmettre l’information au Conseil administratif ou au secrétaire général pour synthétiser les informations qu’elle recevait, cela n’a pas été suivi d’effet et on ne l’a pas écoutée ».

9) Le 31 juillet 2019, la commune a invité la CdC à lui remettre une copie du procès-verbal d’audition de E______ ainsi que l’intégralité des échanges intervenus avec cette société dans le cadre de l’audit, en application de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) et de son droit d’être entendue, les propos tenus par cette société ayant porté atteinte à sa personnalité ainsi qu’à celle de ses agents, qu’elle était tenue de protéger.

10) a. Le même jour, la commune a fait savoir à E______ que ses déclarations, telles que figurant dans le rapport, étaient contestées, lui demandant des éclaircissements à ce sujet.

b. E______ lui a répondu qu’elle avait strictement respecté son devoir de confidentialité et qu’elle ne disposait d’aucun procès-verbal d’audition ni d’aucun autre document en lien avec l’audit, la renvoyant à la CdC, dont les propos ne pouvaient au demeurant lui être imputés.

11) Le 19 août 2019, la CdC a indiqué à la commune qu’elle n’était ni une juridiction, ni une autorité administrative et qu’elle n’était pas non plus une autorité décisionnaire. Indépendamment de la question de sa soumission à la LIPAD, elle ne disposait d’aucun autre document ayant vocation à être rendu public dans son rapport, lequel avait été dûment publié sur son site internet.

12) Le 20 septembre 2019, la commune a persisté dans sa demande auprès de la CdC.

13) Le 4 octobre 2019, la CdC a renvoyé la commune à la teneur de son précédent courrier, qui contenait l’ensemble des informations qu’elle pouvait lui fournir.

14) Le 17 octobre 2019, la commune a saisi le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé) d’une requête en médiation dirigée contre le refus de la CdC de la laisser accéder aux documents sollicités.

Elle contestait les allégations contenues dans le rapport, selon lesquelles E______ l’aurait informée de difficultés rencontrées par certains collaborateurs avec le secrétaire général, ladite société ayant toujours respecté son devoir de confidentialité. De tels propos, qui étaient erronés et portaient atteinte à sa personnalité ainsi qu’à celle de ses collaborateurs qu’elle avait le devoir de protéger, devaient ainsi être rectifiés dans le rapport, la CdC ne lui ayant pas, à cette fin, permis d’accéder à ses échanges avec E______ ni au procès-verbal de son audition.

15) Le 18 octobre 2019, le préposé a accusé réception de cette demande, lui indiquant que la procédure d’accès aux documents ne prévoyait pas le cas de figure d’une requête présentée par une institution publique elle-même soumise à la LIPAD, comme la commune.

16) MM. B______, A______ et C______ ont alors soumis la requête en leur nom.

17) Lors de la séance de médiation du 27 novembre 2019, aucun accord n’a été trouvé entre les parties.

18) Le 16 décembre 2019, la commune a sollicité du préposé l’émission d’une recommandation, indiquant également faire valoir la cessation d’un traitement illicite de données la concernant.

19) Le 17 décembre 2019, le préposé a demandé à la CdC à pouvoir consulter les documents litigieux.

20) Le 8 janvier 2020, la CdC lui a répondu ne pas figurer au nombre des entités visées par la LIPAD et ne pas être une autorité administrative. Dès lors qu’elle n’avait pas non plus de pouvoir décisionnaire, elle ne serait pas en mesure de statuer après l’émission d’une recommandation. Elle n’entendait ainsi pas « participer à ce qui constituerait un inutile détour procédural ».

21) Le 30 janvier 2020, le préposé a rendu sa recommandation, indiquant qu’il n’était pas en mesure de se prononcer ni s’agissant de la demande d’accès, ni des prétentions liées à la protection des données personnelles.

Bien que la CdC ne figurât pas parmi les entités visées par la LIPAD, de nombreux éléments faisaient penser qu’il s’agissait d’une lacune de la loi et non d’une volonté délibérée du législateur. En particulier, certaines des dispositions de la LIPAD, à la suite de sa révision en 2008, mentionnaient bien la CdC, laquelle y renvoyait du reste sur son site internet. Il ressortait également de la jurisprudence que la voie de la rectification de données personnelles pouvait donner lieu à une prise de décision de la part de la CdC. Malgré ces éléments, l’émission d’une recommandation était difficile, en l’absence d’accès aux documents litigieux. Il n’était ainsi pas en mesure de se prononcer sur le caractère public ou non du procès-verbal d’audition de E______ et des échanges avec cette dernière. Il en allait de même des prétentions émises en lien avec la rectification des données.

22) Les 14 et 27 février 2020, la commune a invité la CdC à statuer sur sa demande, lui impartissant un délai pour ce faire.

23) Le 6 mars 2020, la CdC a renvoyé la commune à ses précédents courriers.

24) Le 20 mars 2020, la commune, MM. A______, B______ et C______ ont informé la CdC du dépôt d’un recours pour déni de justice à son encontre.

25) Par acte du 23 mars 2020, la commune, MM. A______, B______ et C______ (ci-après : les recourants) ont saisi la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours pour déni de justice, concluant à ce que celui-ci soit constaté, à ce qu’il soit ordonné à la CdC de rendre une décision formelle dans le cadre de la procédure LIPAD visant d’une part l’accès aux échanges avec E______ et à son procès-verbal d’audition et d’autre part la cessation du traitement illicite des données les concernant, ainsi qu’à l’octroi d’une indemnité de procédure.

Dès lors que la CdC n’avait pas donné suite à ses mises en demeure, son silence était assimilé à une décision susceptible de recours. MM. A______, B______ et C______ étaient directement mis en cause par le rapport qui retenait, à tort, qu’ils auraient, après avoir été interpellés par E______ sur l’existence de situations problématiques au sein de leur personnel, refusé de prendre des mesures de protection de leurs collaborateurs. Ils disposaient ainsi d’un intérêt digne de protection à ce qu’une décision soit rendue, étant précisé qu’ils avaient également personnellement pris part à la procédure LIPAD. Il en allait de même de la commune, qui était, à l’instar d’un particulier, directement touchée par le rapport, lequel revêtait un caractère diffamatoire s’agissant du volet consacré à la « hotline » et portait ce faisant gravement atteinte à son autorité, sa personnalité, sa réputation ainsi qu’à celles de ses collaborateurs. Elle avait par conséquent également un intérêt digne de protection à ce qu’une décision soit prise, laquelle permettait respectivement le contrôle de la véracité et de la rectification des informations figurant dans le rapport d’audit litigieux. Pourtant invitée à plusieurs reprises à rendre une décision formelle, la CdC s’y était refusée, alors même qu’elle y était tenue en application de la LIPAD et de la jurisprudence.

26) Le 22 juin 2020, la CdC a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, ainsi qu’à l’octroi d’une indemnité de procédure.

Dès lors que deux des trois conseillers administratifs recourants n’avaient pas été reconduits dans leur fonction, la volonté de la commune de poursuivre le « procès » devait être confirmée.

Elle n’était pas une autorité judiciaire ni administrative et n’avait aucun pouvoir de décision. Les recourants ne pouvaient ainsi prétendre au droit d’être entendus ou d’accéder au dossier. Même si elle appliquait les principes généraux de la LIPAD en menant une large politique d’information, elle n’était pas pour autant soumise à cette loi, qui ne contenait ainsi aucune lacune. En tout état de cause, l’accès aux documents sollicités devait être refusé, en présence d’une seule note interne établie en lien avec l’audition de E______, qui n’avait donné lieu à aucun compte rendu. En outre, dans la mesure où elle avait, sur une base volontaire, accepté la médiation, aucune suite ne pouvait être donnée à l’absence d’accord. Le droit à un juge était également garanti, puisque rien n’empêchait les justiciables de saisir le juge ordinaire d’une action en responsabilité à l’encontre de l’État de Genève.

27) a. Dans leur réplique du 10 juillet 2020, les recourants ont persisté dans les termes et conclusions de leur recours.

Même dans leur nouvelle composition, les autorités de la commune entendaient poursuivre la présente procédure et il n’y avait au surplus pas lieu de produire de document supplémentaire, au vu du principe de permanence des institutions.

La position de la CdC était erronée, dès lors que le rapport présentait les traits d’une décision, puisque, du fait de sa publication et du suivi du respect de ses recommandations, il avait un effet obligatoire pour l’entité auditée. En contrepartie de ce pouvoir, la CdC devait mener ses investigations de manière exemplaire, dans le respect du droit d’être entendu sous tous ses aspects.

Le Tribunal fédéral avait confirmé l’applicabilité de la procédure en rectification des données comme la voie désignée pour obtenir la rectification d’un rapport de la CdC, ce que confirmait la recommandation du préposé, de sorte qu’elle était bien tenue de rendre une décision formelle sur l’accès aux documents sollicités. La CdC ne pouvait pas non plus être suivie lorsqu’elle indiquait ne disposer que d’une note interne, ce d’autant qu’elle avait pour pratique d’établir des procès-verbaux d’audition et que rien n’indiquait qu’elle y avait dérogé dans le cadre de l’audit.

b. Ils ont notamment produit :

- un courrier de E______ à la CdC du 7 mai 2020, aux termes duquel cette société indiquait que la phrase contestée du rapport (« la société en charge de la "hotline" a indiqué à la Cour avoir informé le Conseil administratif des difficultés rencontrées par certains collaborateurs avec le secrétaire général ») était erronée. Cette phrase faisait référence à la question des auditeurs de savoir si le Conseil administratif était au courant de problèmes avec le secrétaire général. Elle y avait répondu de la manière suivante : « à notre demande formulée au secrétaire général de la présence d’un conseiller, M. B______ était présent à la rencontre du 23 mars 2018 pour la présentation du rapport annuel 2017. Il était important pour E______ que le Conseil administratif soit au courant de nos remarques et recommandations que nous faisions dans le cadre du rapport annuel de la "hotline" » ;

- un courrier des recourants à la CdC du 9 juin 2020, selon lequel le rapport, qui n’était pas conforme aux propos de E______, ne pouvait être compris dans le sens où M. B______ aurait été nanti de difficultés rencontrées avec le secrétaire général lors de la présentation annuelle du rapport de la société en 2017. La phrase litigieuse résultait ainsi d’une extrapolation des déclarations de E______, le rapport devant être modifié sur ce point ;

- la réponse de la CdC aux recourants du 23 juin 2020, selon laquelle elle ne partageait pas sa compréhension des propos de E______ et qu’elle n’entendait pas modifier son rapport.

28) Le 17 juillet 2020, la CdC a indiqué ne pas avoir d’observations complémentaires à formuler, produisant une note d’honoraires de son conseil.

29) Le 3 août 2020, les recourants ont persisté dans leur recours, indiquant que la CdC ne pouvait prétendre à l’octroi d’une indemnité de procédure, dès lors qu’elle n’était pas légitimée à s’offrir le concours d’un conseil au vu de la formation de ses magistrats. Le principe de la transparence, tel que consacré constitutionnellement, lui était également applicable, la CdC ayant au surplus, par le passé, reconnu l’applicabilité de la LIPAD à son autorité, ce qui pouvait être prouvé par l’ouverture des enquêtes et l’audition des parties.

30) Sur quoi, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.

1) Le présent litige a trait à l’absence de décision rendue par l’intimée s’agissant d’une part de la demande d’accès aux documents présentée par les recourants au sens de l’art. 24 LIPAD et d’autre part la cessation du traitement illicite des données les concernant au sens de l’art. 47 LIPAD.

2) a. La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). Sauf exceptions prévues par la loi ou lorsque le droit fédéral ou une loi cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132 al. 8 LOJ), elle statue sur les recours formés contre les décisions au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10 ; art. 132 al. 2 LOJ) rendues par les autorités et juridictions administratives mentionnées aux art. 5 et 6 LPA.

b. Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 4 al. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Lorsqu’une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA).