Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) L'association sans but lucratif A______ (ci-après : l'association) a pour but principal de s'engager à la mise sur pied de conditions de vie dignes et humaines pour les migrants et requérants d'asile à Genève et en Suisse, notamment en sensibilisant la population suisse aux difficultés administratives, juridiques, économiques et sociales liées aux parcours migratoires.

Madame B______ est membre du comité de l'association.

2) Le 29 mars 2019, feu Monsieur C______, né le ______ 2000, est décédé après avoir décidé de mettre fin à ses jours au centre d'hébergement pour mineurs non accompagnés de l'Étoile (ci-après : le centre de l'Étoile).

3) a. Le 3 avril 2019, l'Hospice général (ci-après : l'hospice) a publié un communiqué de presse concernant cet évènement.

b. La presse s'est fait l'écho de cet événement dans les jours qui ont suivi.

4) a. Des jeunes, proches du défunt et hébergés au centre de l'Étoile, ont donné une interview dans laquelle ils ont dénoncé leurs conditions de vie, interview reprise par plusieurs médias dès le 14 avril 2019.

b. Notamment le 16 avril 2019, la Tribune de Genève a publié un article indiquant que se tiendrait les 3 et 4 mai 2019, à la Maison internationale des associations (ci-après : MIA), des assises sur le thème des enfants et jeunes migrants non accompagnés à Genève (ci-après : assises RMNA), précisant que cela tombait à « point nommé » car à la suite du suicide du jeune C______, les langues se déliaient sur l'accompagnement de ces jeunes sans représentants légaux.

5) a. Le 29 avril 2019, Madame D______, pour le compte de l'association Coordination asile, a sollicité par courriel l'autorisation d'organiser une marche le samedi 4 mai 2019 à 18h, les jeunes du centre de l'Étoile et la société civile souhaitant rendre un hommage au jeune homme décédé.

b. Il lui a été répondu le 30 avril 2019 que, « pour rappel », les demandes devaient être présentées au moins trente jours à l'avance.

6) Le 1^er mai 2019, Mme B______ a contacté par courriel la police l'informant que son association organisait, le 4 mai 2019, un défilé en hommage à M. C______.

Il y aurait environ deux cent personnes, des pancartes et des micros pour les discours. Le défilé partirait « à 17h30 du 15, rue des Savoises (devant la maison des associations) et jusqu'à la rue Subilia (devant la villa Baron) ». Compte tenu du court délai et des circonstances exceptionnelles de cette demande, elle était adressée en copie à Messieurs les Conseillers d'État Mauro POGGIA et Thierry APOTHÉLOZ.

7) a. Le 2 mai 2019 à 8h17, la police a répondu à cette demande par courriel, indiquant avoir accusé réception de celle-ci mais relevant qu'elle n'avait pas été déposée dans les délais légaux.

L'existence de « motifs (événements exceptionnels) » justifiant la réduction du délai légal devait être communiquée. « Sans motif valable (pas d'événement exceptionnel) », une nouvelle demande respectant les délais devait être introduite. Si la demande était maintenue, un préavis « hors délais » serait établi par la police à l'attention du département de la sécurité, de l'emploi et de la santé (ci-après : DSES ou le département), lequel déterminerait les « conditions (en particulier la perception d'un émolument) » auxquels il autoriserait l'événement.

b. À 8h21, Mme B______ a expliqué en réponse qu'à la suite du suicide de M. C______, ses amis avaient été sous le choc et qu'ils avaient mis du temps à sortir de cet état. Ils n'étaient venus trouver l'association que récemment pour organiser un hommage public à l'issue des assises RMNA.

c. À 11h56, la police a pris acte de cette réponse et a confirmé une réunion le soir même. Elle confirmait en sus les informations données par téléphone, soit qu'il n'était pas envisageable que le rassemblement se fasse à la rue des Savoises, ce dernier devant s'effectuer obligatoirement dans le parc des Acacias.

d. À 18h55, Mme B______ a confirmé par écrit avoir pris note du parcours convenu lors de la réunion, le départ ayant été fixé au Parc Gourgas.

8) Le 3 mai 2019, un service du DSES a préavisé favorablement l'autorisation sollicitée sous certaines conditions.

9) Le 3 mai 2019, le DSES a octroyé à « A______ Mme B______ » l'autorisation d'organiser le rassemblement et le cortège « en hommage suite au suicide de M. C______ » le 4 mai 2019, notamment aux conditions suivantes :

1.             les participants se rassembleront Parc Gourgas, le 4 mai 2019, à 17h30, à l'exclusion de tous autres endroits, dates et heures ;

2.             les manifestants emprunteront, dès 18h00, l'itinéraire prévu, à l'exclusion de tout autre, le choix de la variante étant laissée à l'appréciation de la police (variante 1 : plus de cent cinquante personnes, cheminement sur la demi-chaussée / variante 2 : moins de cent cinquante personnes, cheminement sur les trottoirs exclusivement, en respectant la signalisation pour les piétons) ;

3.             l'accès aux commerces et aux bâtiments sera en tout temps garanti ;

4.             toutes les mesures seront prises afin qu'il ne soit porté atteinte ni à la tranquillité publique ni à la sécurité et à l'ordre publics. En particulier, l'usage éventuel de haut-parleurs et/ou de mégaphones se fera avec modération et ne devra en aucun cas porter atteinte à la santé publique ;

5.             les transports publics genevois (ci-après : TPG) seront directement contactés par les organisateurs, afin de définir les mesures devant être prises pour limiter au maximum les perturbations portées au trafic de leurs véhicules. Lesdites perturbations pourront être facturées aux organisateurs de la manifestation ;

6.             la circulation ne sera ni entravée ni perturbée volontairement, notamment celle des piétons ;

7.             aucun support (image, audio, vidéo, etc.) susceptible de heurter la sensibilité de certaines personnes ne sera diffusé ;

11. il incombe aux organisateurs de constituer un service d'ordre interne et identifiable durant toute la manifestation. Le responsable sera en permanence à disposition du commissaire de police ou du chef d'engagement ;

15. la demande ne respectant pas le délai légal préalable de trente jours et nul motif d'urgence ayant été établi, un émolument de CHF 500.- sera facturé. »

Cette autorisation pouvait être modifiée ou révoquée en tout temps, dans la mesure où des circonstances extérieures imprévues l'imposeraient ou si les conditions posées ci-dessus n'étaient pas respectées.

10) Le 4 mai 2019, la manifestation s'est déroulée conformément aux conditions prévues dans l'autorisation, réunissant plus de cent cinquante personnes.

11) a. Le 3 juin 2019, l'association et « en tant que de besoin » Mme B______, ont interjeté recours contre la décision précitée auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), concluant à son annulation.

Destinataires de la décision, laquelle leur imposait le paiement d'un émolument, Mme B______ et l'association avaient un intérêt actuel à son annulation. La conformité au droit des conditions imposées par cette décision devait être contrôlée, l'exception à l'exigence d'un intérêt actuel étant applicable.

L'exigence d'une autorisation préalable était une restriction indirecte à la liberté de réunion protégée à l'art. 11 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101). La décision litigieuse et ses conditions violaient ce droit fondamental, les conditions relatives à la restriction d'un tel droit n'étant pas réalisées.

Aucune base légale ne prévoyait la facturation des frais de perturbation des TPG ni la perception d'un émolument en cas de non-respect des délais. Le changement de pratique consistant en la perception d'un émolument pour les demandes hors délai relevait d'une interprétation extensive et indéfendable du règlement compte tenu de l'exigence de densité normative et de l'importance de la gratuité de la tenue de manifestations à caractère politique, rappelée lors de l'adoption de la loi du 14 octobre 2016 concernant la facturation des frais de sécurité lors de manifestations (LFFSM - F 3 17).

Ces facturations ne répondaient pas à un intérêt public, leur but étant de dissuader l'organisation, ou faire perdre en visibilité, les manifestations à caractère politique par le biais d'émoluments administratifs, ce que montrait la contradiction entre les indications de la police et les propos du magistrat en charge du département. Celui-ci, en réaction à une lettre ouverte d'associations quant au changement de pratique, avait indiqué que s'il y avait une bonne raison, comme une émotion spontanée à la suite d'un décès, l'émolument n'était pas perçu. Les facturations n'étaient pas nécessaires, facturer ces frais à une association à but non lucratif, à titre punitif, ne répondant pas à un besoin social impérieux.

Le raisonnement de l'autorité était opaque. Alors que, sur demande, la raison de la date de la manifestation, dont il avait été « pris acte », avait été donnée, la décision retenait qu'aucun motif d'urgence n'avait été établi. Les amis du jeune décédé avaient contacté l'association le 8 avril 2019 cherchant des relais dans la presse pour parler de leurs conditions de vie au centre de l'Étoile. Malgré leur crainte de représailles, une semaine après leur prise de parole publique, ils avaient fait part de leur souhait d'organiser une marche. Il avait fallu du temps pour comprendre qu'ils souhaitaient à la fois rendre hommage à leur ami et avoir un espace de protestation contre les défaillances de l'institution. Par un hasard de calendrier, la MIA organisait des assises avec les représentants des institutions en charge des RMNA. Une demande d'autorisation avait été déposée, puis retirée, par Coordination asile. Les jeunes s'étaient alors tournés vers l'association.

L'autorité avait voulu réduire la visibilité de la manifestation en l'empêchant de se réunir devant la MIA, lieu cristallisant le débat, le but étant d'attirer l'attention des participants. La fluidité du trafic sur l'avenue du Mail et la bonne marche du marché aux puces n'étaient pas des intérêts prépondérants, et des solutions simples existaient pour permettre l'accès des véhicules d'urgence.

L'obligation d'emprunter les trottoirs et l'injonction de ne pas entraver la circulation avaient pour but d'intimider les manifestants et de réduire la visibilité de la manifestation. Les clauses se référant aux modalités d'expression, contenant des notions indéterminées, permettaient à la police de censurer le message de la manifestation, sans que ces limitations ne respectent les conditions de restriction d'une liberté. De même, imposer la mise en place d'un service d'ordre, alors qu'aucun risque d'atteinte à l'ordre public n'avait été avancé, était chicanier et ne répondait ni à un intérêt public ni à un besoin social impérieux.

b. Une procuration pour Mme B______ ainsi qu'une procuration pour l'association, toutes deux en faveur de l'avocat ayant déposé le recours, étaient produites.

12) a. L'autorité intimée a conclu à ce que le recours de l'association soit déclaré irrecevable et à ce que celui de Mme B______ soit rejeté.

L'association n'avait pas été valablement engagée lors de la demande d'autorisation, celle-ci n'ayant été paraphée que par Mme B______. Cette première n'était donc pas destinataire de la décision et son recours irrecevable.

Constatant les conditions de travail extrêmes vécues par son personnel en raison des délais de traitement excessivement courts des demandes d'autorisation, le service avait décidé de facturer un émolument dès le 1^er janvier 2019, selon un système progressif. Aucun émolument n'était perçu pour une demande déposée vingt-neuf jours avant la manifestation. Pour une demande effectuée entre vingt-huit et vingt-deux jours avant la manifestation, l'émolument était de CHF 200.-, entre vingt et un et quinze jours de CHF 300.-, entre quatorze et huit jours de CHF 400.- et entre sept à deux jours, de CHF 500.-. Il y était renoncé si, au vu des circonstances, l'urgence de la demande était justifiée par une raison objective. Une communication spécifique avait été mise en place, les organisateurs étant invités à s'exprimer sur l'urgence de leur demande et rendus attentifs à la perception d'un émolument en cas de refus du report de la manifestation. L'émolument n'était pas systématiquement facturé, comme le permettait du reste la loi. Imposer aux services de police d'évaluer en moins de quarante-huit heures les risques d'une manifestation était « un chemin de croix pavé de risques d'erreurs et d'efforts financiers et humains » vu la mobilisation tardive. Cette « dangereuse et onéreuse réalité » avait été prise en compte dans la mise en place de cet émolument incitatif, tout en respectant le principe de l'équivalence.

À titre d'exemple, le département avait autorisé une marche blanche à la suite du décès d'un jeune homme le 19 janvier 2019 dans le quartier E______, sans percevoir d'émolument. La demande avait été déposée le 23 janvier 2019 pour le 27 janvier 2019. Les organisateurs avaient souhaité réagir rapidement et la temporalité de l'évènement avait été pris en compte. L'admission restrictive du critère d'urgence répondait à un réel besoin de limiter les risques d'erreur.

En l'espèce, les amis du jeune homme étaient sortis de leur état de choc lorsqu'ils avaient rendu un premier hommage public, assistés par l'association, le 14 avril 2019, date à laquelle la tenue des assises RMNA devait être connue. Une demande aurait pu être déposée dans la semaine qui suivait. Même si le souhait d'associer l'hommage aux assises n'a été formulé que plus tard, ce choix relevait de l'opportunité, non d'une urgente nécessité.

La LFFSM ne concernait que la participation aux frais de sécurité. Le département n'intervenait à aucun niveau dans le processus de la régie publique des TPG, laquelle obéissait à des règles propres. La police n'était pas au service d'une personne, favorisant celle-ci de façon contraire à l'égalité de traitement.

Dans le choix de l'itinéraire, la sécurité routière, le report du trafic, l'impact sur les TPG, l'entrave aux véhicules d'urgence et la sécurité des autres manifestations étaient pris en compte. L'avenue du Mail était un point stratégique ne pouvant pas faire l'objet d'un usage accru. Le parc Gourgas, situé à 250 m de la MIA, permettait un rassemblement en toute sécurité pour tous et positionnait bien le cortège pour se rendre à la place Subilia, identifiée comme lieu symbolique de la marche dont le coeur était le décès du jeune homme et non les assises RMNA par un hasard de calendrier. Les souhaits de l'organisatrice avaient été pris en compte. Le département disposait d'une grande marge de manoeuvre.

L'obligation d'emprunter les trottoirs n'était pas critiquable, le risque de débordement sur la chaussée étant inévitable au-delà de cent cinquante personnes. L'injonction de ne pas entraver la circulation des piétons était une phrase type rappelant le respect dû à ces derniers et fixait une limite de bon sens pour éviter que la manifestation ne s'approprie plus que de raison la chaussée. Quant à l'emploi du mégaphone, il s'agissait aussi d'une limite de bon sens, afin de préserver la tranquillité publique et le respect dû aux usagers du domaine public. L'obligation de constituer un service d'ordre ressortait de la loi et était légitime lorsque plusieurs centaines de manifestants étaient réunis et devaient cheminer. Rien n'avait été exigé de plus que ce que l'organisatrice estimait nécessaire.

b. L'autorisation pour la marche blanche du 27 janvier 2019 a été produite.

13) Mme B______ et l'association ont persisté dans leurs conclusions et dans leur précédente argumentation.

L'autorisation avait été envoyée à l'adresse électronique de l'association, au travers de laquelle la demande avait été déposée, et l'association figurait en destinataire avec Mme B______.

L'autorité admettait que sa politique de facturation était une sanction visant à inciter les organisateurs à repousser la tenue de leurs événements à la convenance de la police, ce qui était une restriction illicite à la liberté de réunion.

Il devait être tenu compte du caractère particulier de la manifestation. Il était conforme à l'expérience générale de la vie que la formation de la volonté des personnes précaires et inorganisées prenait un certain temps à compter de la première réaction médiatique. L'appréciation du département quant au moment où les amis du défunt étaient sortis de leur état de choc était arbitraire.

Le raisonnement du DSES, soit qu'il n'aurait pas été perçu d'émolument si la demande avait été déposée pour une marche prévue huit jours après le décès, était absurde puisqu'il prétendait que l'émolument sanctionnait les organisateurs ne laissant pas le temps à la police de s'organiser. La marche blanche citée avait réuni 4'000 personnes nécessitant beaucoup plus d'encadrement. Une différence de traitement avait été effectuée en fonction d'une appréciation différenciée du message de la manifestation litigieuse qui portait un message critique fort envers les autorités. La décision violait donc l'égalité de traitement.

L'intimée admettait avoir statué sans en avoir la compétence, rendant nul le point 5 de la décision. Les intérêts tels que le trafic routier et celui des TPG ne ressortaient ni de la loi ni de son esprit et la manifestation ne présentait aucun risque de troubles à l'ordre public comme des émeutes. D'autres manifestations causant de plus importantes perturbations avaient été autorisées. Le critère de la perturbation du trafic était arbitraire et violait l'égalité de traitement. Il existait un intérêt à ce que l'illicéité de la variante imposant de cheminer sur les trottoirs soit constatée, la situation étant susceptible de se répéter. La loi ne faisait aucune mention du « bon sens » devant figurer dans les décisions administratives, de sorte que les points 4 à 6 de la décision contribuaient à créer un climat d'intimidation.

14) Le DSES a également persisté dans ses conclusions et a produit l'autorisation délivrée pour une marche blanche organisée le 29 septembre 2019.

Mme B______ remplissait les conditions à titre individuel et avait été considérée comme revêtant seule la qualité d'organisatrice. L'adressage choisi par l'organisatrice n'avait pas d'autres fonctions que d'atteindre cette dernière.

Une seconde marche blanche avait été autorisée récemment à la suite d'un décès sans perception d'émolument. Tenant compte de la temporalité restreinte entre l'événement et la manifestation, la réduction du délai avait été admise vu le caractère exceptionnel du décès et le rapide dépôt de la demande. Le cas d'espèce était différent, la demande étant intervenue un mois après le décès du jeune homme et non une semaine. L'appréciation différenciée reposait ainsi sur l'écoulement du temps. Le moment exact de la décision d'organiser la manifestation n'avait pas été communiqué. Aucune explication quant aux raisons qui avaient empêché le respect du délai n'avait été donnée.

Le respect du délai légal comme modalité d'exercice de la liberté de réunion n'entravait pas son essence. Le département ne s'attachait jamais au message de la manifestation. La quasi-totalité des manifestations était acceptée et beaucoup formulaient des critiques à l'endroit des autorités. L'injonction de contacter les TPG répondait au besoin de préserver la sécurité routière et leur réseau, de sorte qu'elle ne saurait être nulle. L'allusion aux frais éventuels se voulait informative.

S'agissant des autres charges et conditions, l'organisatrice substituait sa propre appréciation des risques à celle du département. La loi permettait à ce dernier d'imposer et de prendre en considération tous les éléments pertinents pour adapter son autorisation. Le département ne comprenait pas comment les références au « bon sens » créaient un climat d'intimidation.

15) L'association et Mme B______ ont formulé d'ultimes observations.

Le Tribunal fédéral avait considéré la mention que l'autorisation de manifester pouvait être « retirée sur le champ » comme étant de nature à faire pression sur les participants, les empêchant d'exprimer librement leur message. Les nombreuses conditions dans la décision litigieuse et l'émolument créaient un climat d'intimidation restreignant de façon illicite la liberté de réunion.

La demande d'organiser la marche était parvenue vers le 25 avril 2019 à l'association et la décision avait été prise le week-end du 27 avril 2019, à la suite de discussions compliquées dans un contexte interculturel et de deuil au sein d'une population particulièrement vulnérable. La possibilité d'expression publique de celle-ci était restreinte, à cause de la langue et de l'âge mais aussi de parcours ponctués de violences politiques et religieuses et de la précarité de sa situation administrative. Dès le lundi 29 avril 2019, une demande d'autorisation avait été déposée puis retirée, la première requérante ayant été découragée par les entraves administratives. Le département n'avait pas cherché à savoir quand la décision d'organiser la manifestation avait été prise et dans quelles conditions. Il avait immédiatement fait savoir que la demande était hors délai. Son raisonnement avait été établi a posteriori pour tenter de justifier une inégalité de traitement.

Le département n'avait pas allégué que l'organisation de la marche ait causé des difficultés, celui-ci se référant à des considérations de principe pour justifier son changement de pratique. Au vu des deux marches blanches, ce changement n'était pas uniforme et se fondait sur un jugement de valeur.

Le département justifiait « l'émolument-sanction » non pas en raison d'un intervalle de temps trop court entre le dépôt de la demande et la date de la manifestation, mais d'un intervalle trop long entre l'évènement et le dépôt de la demande. Ce raisonnement était arbitraire. Quand bien même cette pratique s'avérerait justifiée, il convenait de tenir compte de la vulnérabilité et de capacités réelles d'expression démocratiques des acteurs concernés.

Force était de constater que le département fondait sa politique de facturation de l'émolument en fonction de l'impopularité prévisible d'une telle mesure, les acteurs des marches blanches, fortement suivies et relayées par la presse, pouvant sanctionner le magistrat portant la responsabilité politique du changement de pratique par les urnes.

16) Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

17) Les arguments des parties et le contenu des pièces produites seront repris en tant que de besoin dans la partie « en droit » du présent arrêt.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable sous ces angles (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).