Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) M. A______ exploite l'entreprise individuelle B______ qui est un bureau d'architecture à l'adresse ______, rue C______, ______, D______.

2) Par décision du 8 octobre 2010 publiée dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de F______ (ci-après : FAO) le 13 octobre 2009 et entrée en force, le département des constructions et des technologies de l'information, devenu le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie puis le département du territoire (ci-après : DT ou le département), a délivré à M. A______, en sa qualité d'architecte mandataire, une autorisation de construire portant sur la création de trois chambres d'hôtes dans l'immeuble sis ______-______, rue E______, ______, Genève (DD 1______). L'immeuble en question est situé sur la parcelle n° 2______, feuille 3______, de la commune de Genève.

Cette autorisation de construire a été prolongée au 21 mars 2014, par décision du 19 février 2013.

3) Les 22 mars 2013 et 10 décembre 2014, le département a délivré à M. A______ des autorisations de construire complémentaires (DD 1______/2 [dépendances et locaux techniques en sous-sol] et DD 1______/5 [réduction du gabarit et transformations diverses]). Celles-ci n'avaient pas pour effet de prolonger la validité de l'autorisation initiale.

4) Le 5 avril 2016, à la suite d'une visite sur place dans le cadre de l'instruction d'une autorisation de construire en procédure accélérée dans l'immeuble précité, une architecte de l'office du patrimoine et des sites (ci-après : OPS) a constaté que la construction réalisée dans la cour de l'immeuble ne correspondait pas aux plans déposés et autorisés.

Les locaux de l'annexe, en sous-sol, réservés aux services, étaient utilisés comme logements. De plus, la surface d'excavation n'était pas en retrait du mur de la façade sur cour de l'immeuble principal.

Étaient annexées à sa note de service des photographies prises le 5 avril 2016 de la cour de l'immeuble sis ______, rue E______, ______ Genève.

5) Le 11 avril 2016, un inspecteur de l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC) a effectué un contrôle sur place et a rédigé le lendemain un rapport d'enquête accompagné de photographies.

Il a constaté la réalisation de travaux non conformes aux autorisations de construire délivrées, notamment : transformations dans les étages (sous-sol, rez-de-chaussée et premier étage) ; changement d'affectation au sous-sol des locaux de service en logements ; création de deux logements en duplex au sous-sol et rez-de-chaussée ; abaissement de la terrasse sur la cour intérieure du niveau rez inférieur au niveau du sous-sol ; modification des façades ; modification de la toiture ; reprise du mur du sous-sol en sous-oeuvre de la façade du bâtiment principal.

6) Le 14 avril 2016, le département a invité M. A______ à faire part de sa détermination sur les faits constatés.

7) Le 25 mai 2016, M. A______ a concédé que les éléments auraient effectivement dû faire l'objet d'une demande de complément mais que dans le cadre d'un objet si complexe tant sur plan administratif que constructif, son effort s'était porté davantage sur la réalisation d'un véritable lieu qui, aujourd'hui, était salué tant par l'aspect insolite de sa situation que la convivialité qu'il procurait.

8) Par décision du 8 juin 2016, le département a ordonné le dépôt d'une requête en autorisation de construire complémentaire ayant pour objet les travaux exécutés et a interdit l'exploitation des logements au sous-sol en tant que chambres d'hôtes.

9) a. Par acte du 16 juin 2016, M. A______ a interjeté recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision précitée.

Le recours a été enregistré sous le numéro de cause A/2198/2016.

b. Par décision du 23 août 2016, le TAPI a pris acte du retrait du recours formé par M. A______ contre la décision du 8 juin 2016.

10) Le 5 décembre 2016, le département a accusé réception d'une demande d'autorisation de construire complémentaire déposée par M. A______. Cette demande a été enregistrée sous le n° DD 1______/6. Le coût des travaux était estimé à CHF 2'200'000.-.

11) Dans le cadre de l'instruction de cette demande, les préavis suivants ont notamment été émis :

- le 9 mars 2017, la direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a émis un préavis défavorable, les locaux en sous-sol ne pouvant pas servir à l'habitation au sens des art. 127 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et 123 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI -
L 5 05.01) et la distance entre constructions n'étant pas respectée entre le bâtiment existant et le projet déposé (art. 45 LCI) ;

- le 3 avril 2017, la police du feu a demandé des pièces complémentaires et un projet modifié. Une version réadaptée ou confirmée du concept de sécurité incendie et des plans de sécurité devait être transmise ;

- le 12 avril 2017, la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS), soit pour elle, la sous-commission monuments et antiquités (ci-après : SCMA), a préavisé défavorablement le projet, le bâtiment étant situé dans la zone protégée de la H______ ; elle a demandé la restitution des lieux selon le projet déposé et autorisé le 2 juillet 2015, à savoir la suppression de la courette par son comblement, cette situation ne pouvant être régularisée au vu de l'importance de l'infraction faite au mépris des différents préavis de la CMNS et du fait qu'il créerait un précédent dommageable pour la H______ de Genève et un risque évident pour d'autres zones protégées. Le projet tel qu'il avait été réalisé n'aurait jamais été accepté si la procédure avait été suivie. L'excavation de la cour réduisait, de manière conséquente, la surface de la cour elle-même et créait des coursives qui n'avaient pas lieu d'être dans le contexte d'une cour intérieure de la H______ de Genève;

- le 17 juillet 2017, l'architecte cantonal a émis une note de service de laquelle il ressort notamment qu'il avait effectué une visite des lieux, que le projet s'inscrivait « dans le cadre d'une intervention plus large de restauration/modernisation de l'immeuble, réalisée avec un soin remarquable par le même architecte, dans une logique d'intervention cohérente, tant par le choix des matériaux que par la mise en oeuvre de chacun d'entre eux ». Il a conclu que « s'il n'est pas contestable que la désinvolture administrative de l'architecte mandataire doive être sanctionnée de manière adéquate, il m'apparaît qu'une mesure l'obligeant à une restitution des lieux selon le projet autorisé le 2 juillet 2015 serait disproportionnée ». Les dommages évoqués dans le préavis de la CMNS précité ne touchaient pas de substance patrimoniale matérielle mais résultaient d'une divergence dans l'interprétation patrimoniale du traitement de l'espace de la cour. Une restitution des lieux affecterait par contre gravement la cohérence et la grande qualité architecturale de la construction nouvelle, notamment la relation subtile et généreuse qu'elle avait su créer entre les espaces intérieurs et les espaces de la cour ;

- le 21 mars 2018, la police du feu a préavisé favorablement le projet sous conditions dont celle que la version réadaptée du concept sécurité et des plans devait être respectée et appliquée ;

- le 10 avril 2018, la DAC a émis un préavis favorable sous conditions que les deux appartements duplex au rez-de-chaussée inférieur ne soient pas utilisés pour l'habitation mais uniquement être loués comme chambre d'hôtes pour une courte durée.

12) Par décision du 20 juillet 2018, le département a délivré l'autorisation de construire complémentaire DD 1______/6. La description de l'objet était la création de trois chambres d'hôtes - modifications diverses du projet initial.

Les conditions figurant dans les préavis de la police du feu du 21 mars 2018 et de la DAC du 10 avril 2018 devaient être strictement respectés et faisaient partie intégrante de l'autorisation de construire.

13) Le même jour, le département a rendu une décision sur infraction I 3______, adressée à M. A______.

Les travaux considérés avaient été engagés sans autorisation, ce qui avait été constaté par un inspecteur de l'OAC le 11 avril 2016. Cette manière d'agir ne pouvait être tolérée sous aucun prétexte et devait être sanctionnée.

Une amende de CHF 50'000.- était infligée, tenant compte de la gravité tant objective que subjective de l'infraction commise.

14) Par acte du 30 août 2018, M. A______ a formé recours contre le prononcé de cette amende, concluant à sa réduction.

Il aurait régularisé la situation de son propre chef mais l'inspecteur de l'OAC était venu sur place avant qu'il puisse le faire. Les différences entre le projet initial et celui finalement réalisé ne représentaient qu'une infime partie du projet pris dans sa globalité. La réalisation avait d'ailleurs reçu une distinction de la part de la SIA Genève 2018 et était toujours en course pour recevoir la « Distinction Romande d'Architecture ». Il s'agissait en outre, par absence de preuve contraire, de la première infraction au droit des constructions qu'il avait commise.

Dans la mesure où les travaux réalisés avaient été autorisés par le département et qu'ils étaient conformes aux prescriptions légales, le montant maximum de l'amende était de CHF 20'000.- selon la loi.

L'amende était par ailleurs disproportionnée, M. A______ n'ayant aucun antécédent et au vu de la grande qualité des travaux finalement réalisés et les bienfaits positifs apportés par le projet. Il ressortait par ailleurs de la pratique administrative que les amendes infligées - dans des cas où des travaux étaient non conformes aux prescriptions légales - étaient bien en deçà de l'amende infligée à l'intéressé.

Enfin, la décision était viciée pour défaut de motivation.

15) Par jugement du 14 mars 2019, rendu après un double échange d'écritures, le TAPI a admis partiellement le recours et réduit le montant de l'amende à CHF 30'000.-.

L'amende contestée était en effet motivée à son strict minimum, ce que reconnaissait le département. Cela étant, la motivation de cette décision était suffisante puisque M. A______ avait été en mesure de la comprendre et d'exercer ses droits de recours à bon escient. De plus, au vu de la procédure d'infraction ouverte par le département depuis 2016 qui avait mené au prononcé de cette amende et du dossier d'autorisation de construire DD 1______/6, notamment des préavis négatifs qui avaient été recueillis, l'intéressé était pleinement conscient des manquements qui lui étaient reprochés à l'origine de cette décision.

Au demeurant, dans la mesure où le département avait dans sa réponse au recours exposé de manière plus détaillée les motifs sur lesquels il s'était fondé pour fixer le montant de l'amende litigieuse et que M. A______ avait eu l'occasion de se déterminer sur ceux-ci, un éventuel défaut de motivation avait été réparé.

Lors des contrôles sur place, réalisés en avril 2016 par des collaborateurs de l'OPS et de l'OAC, et dans le cadre de l'instruction de l'autorisation de construire finalement déposée DD 1______/6, il avait été constaté que des travaux avaient été réalisés de manière non conforme aux autorisations de construire originairement délivrées, notamment : transformations dans les étages, changement d'affectation au sous-sol des locaux de service en logements, abaissement de la terrasse sur la cour intérieure, du niveau rez inférieur au niveau du sous-sol, modification des façades, modification de la toiture et reprise du mur du sous-sol en sous-oeuvre de la façade du bâtiment principal et non-respect de la distance entre constructions entre le bâtiment existant et le projet déposé.

Par la mise en service des locaux, l'interdiction d'exploiter les locaux comme chambres d'hôtes formulée le 8 juin 2016 avait également été violée, de même que l'obligation de transmettre une attestation globale de conformité avant de permettre l'occupation des locaux. Il en allait de même de l'obligation d'annoncer l'ouverture de chantier et de soumettre les matériaux et teintes à utiliser pour approbation.

M. A______ ne contestait pas les violations qui lui étaient reprochées, ni d'avoir procédé à des travaux sans avoir été au bénéfice d'une autorisation de construire, sur un immeuble sis en zone protégée, en dépit de l'obligation légale en ce sens. Le fait - au demeurant non démontré - qu'il aurait régularisé la situation de son propre chef si l'inspecteur de l'OAC n'était venu sur place, n'y changeait rien. S'il y avait eu urgence à réaliser les travaux, l'intéressé se devait d'en informer immédiatement le département afin d'obtenir une autorisation en force.

Au vu de ces éléments, plusieurs violations des règles topiques de la LCI avaient été commises, de même que des violations de l'autorisation de construire DD 1______ initiale, soit des ordres du département, au sens de l'art. 137
al. 1 LCI. M. A______, mandataire professionnellement qualifié (ci-après : MPQ) et responsable des travaux, avait ainsi assurément commis une faute.

Le principe du prononcé d'une amende administrative devait en conséquence être confirmé, lequel n'était au demeurant pas contesté par M. A______.

S'il était vrai qu'une autorisation de construire avait finalement été délivrée le 20 juillet 2018, c'était en application du principe de la proportionnalité, le département ayant procédé à une pesée des intérêts et alors qu'il avait été mis devant le fait accompli, suivant en cela la note de service de l'architecte cantonal, les travaux demeurant toutefois non conformes aux prescriptions légales. Ce point était d'ailleurs confirmé par les préavis négatifs de la DAC et de la CMNS figurant au dossier, que le département aurait suivi en refusant le projet dans le cadre d'une procédure usuelle. Ces préavis soulignaient notamment que les locaux en sous-sol affectés à de l'habitation violaient la loi et la CMNS avait demandé la restitution des lieux selon le projet déposé et autorisé le 2 juillet 2015 au motif que cette situation ne pouvait être régularisée au vu de l'importance de l'infraction faite au mépris des différents préavis qu'elle avait rendus et du fait qu'il créerait un précédent dommageable pour la H______ de Genève et un risque évident pour d'autres zones protégées.

Par conséquent, le département avait bien sanctionné la réalisation de travaux non conformes aux prescriptions légales, de sorte que l'art. 137 al. 1 LCI était applicable et que le maximum légal du montant de l'amende s'élevait à CHF 150'000.-.

Les infractions reprochées ne pouvaient pas être qualifiées de mineures. En effet, M. A______ avait commis de nombreux manquements et les travaux effectués en non-conformité avec l'autorisation de construire DD 1______ initiale étaient d'une ampleur importante, contrairement à ce que l'intéressé soutenait, preuve en étaient les constats figurant dans les rapports d'enquêtes et les préavis négatifs rendus dans le cadre du dossier d'autorisation de construire. À cela s'ajoutait le fait que ces travaux avaient été opérés dans une zone particulière, spécifiquement dévouée à la protection du caractère architectural de la H______, violant les prescriptions légales régissant la zone protégée et créant un précédent dommageable pour le quartier selon la CMNS. Par ailleurs, M. A______ avait commis des violations graves des règles fondamentales de la procédure d'autorisation de construire. Sa faute devait ainsi être sanctionnée avec une grande sévérité en raison notamment du rôle central qu'il était censé jouer, en sa qualité de MPQ, dans le cadre de l'exécution conforme des autorisations délivrées par le département et de ses connaissances professionnelles en la matière. L'intéressé ne faisait par ailleurs pas état de difficultés financières qui l'empêcheraient de s'acquitter du montant de l'amende infligée. Que les travaux réalisés fussent d'une grande qualité comme l'avait relevé l'architecte cantonal n'était pas pertinent dans cette appréciation.

Compte tenu de la jurisprudence applicable en la matière, la faute de M. A______, qui devait assurément être sanctionnée avec sévérité, n'apparaissait pas suffisamment lourde pour justifier une amende d'un montant de CHF 50'000.-, correspondant au tiers du maximum légal, ce d'autant que ce dernier n'avait aucun antécédent. Par conséquent, afin de tenir compte des éléments énoncés ci-dessus, il y avait lieu de ramener l'amende à CHF 30'000.-, plus conforme au principe de la proportionnalité. Il s'agissait d'un montant « demeurant assez important pour faire prendre conscience à l'intéressé son comportement et des conséquences qu'ils ont eus et pour atteindre ainsi le résultat escompté ».

16) Par acte du 15 avril 2019, le département a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité, concluant à son annulation et au rétablissement du montant de l'amende à CHF 50'000.- « sous suite de frais et dépens ».

Les éléments suivants devaient être pris en considération dans l'examen de la quotité de l'amende.

M. A______ était un MPQ. Il n'avait pas procédé de sa propre initiative à la légalisation de la situation puisqu'il avait fallu que des représentants de l'État constatent sur place le non-respect des autorisations délivrées. Il avait en outre fait preuve de désinvolture dans son courrier du 25 mai 2016 et recouru contre la décision du département ordonnant le dépôt d'une requête en autorisation de construire et prononçant l'interdiction de l'exploitation des logements en tant que chambres d'hôtes. Par ailleurs, il avait clairement et en toute connaissance de cause enfreint le contenu et les limites de autorisations de construire délivrées, ainsi que les règles de procédures. En effet, l'autorisation de construire initiale était devenue caduque en 2014, faute d'avoir entamé les travaux dans le délai prolongé, aucun avis d'ouverture de chantier n'avait été communiqué au département et les teintes et matériaux n'avaient jamais été soumis alors que de telles conditions figuraient dans les diverses autorisations délivrées. De cette façon, il avait pu obtenir un résultat qui n'aurait jamais été autorisé. De plus, il savait que la construction était située dans une zone protégée. Il avait ainsi engendré une atteinte irréversible au patrimoine. L'intéressé n'avait en outre pas fourni une attestation globale de conformité avant que les locaux ne soient mis en service. Enfin, il avait effectué, ou du moins toléré, malgré son statut de MPQ, cette mise en service alors qu'il savait qu'une interdiction avait été prononcée à ce sujet.

Au vu du cumul de ces infractions, les concours engendrés « compensaient » la prétendue absence de récidive évoquée par le TAPI.

L'absence de récidive était en outre erronée dans la mesure où, après « une brève recherche dans ses archives », M. A______ avait fait l'objet de trois procédures d'infraction (en 2005-2006, 2011 et 2017-2018) ayant conduit à des amendes de CHF 500.- (pour l'infraction commise en 2005-2006) et de CHF 3'000.- (pour l'infraction de 2017-2018). Mystérieusement et pour l'infraction de 2011, l'amende préconisée par l'inspecteur n'avait pas été infligée. M. A______ se trouvait dès lors en situation de récidive.

Subjectivement, le fait que l'intéressé ait agi intentionnellement et ne prenne pas conscience de la gravité de ses actes, en tirant même de la fierté au vu de la reconnaissance de ses pairs, ne justifiait pas la réduction de l'amende, la faute étant lourde et réitérée.

Enfin, au vu du montant des travaux avancés, de l'ordre de CHF 1'800'000.- à CHF 2'200'000.-, sachant qu'un architecte percevait en général des honoraires s'élevant entre 10 et 20 % de cette somme, le montant de l'amende était inférieur au gain réalisé. Il était proportionné même si l'amende s'élevait au tiers du maximal légal, M. A______ ne se plaignant pas du fait que l'amende mettrait en péril sa situation financière.

Le département a produit notamment une décision du 11 janvier 2006 infligeant une amende de CHF 500.- à M. I______, une autre du 8 mai 2018 infligeant une amende de CHF 3'000.- à M. A______ pour l'infraction de 2017-2018, ainsi qu'une proposition d'amende à l'attention de M. A______ de CHF 3'000.- du 24 juillet 2014 pour l'infraction de 2011.

17) Le 25 avril 2019, le TAPI a produit son dossier sans formuler d'observations.

18) Par acte du 29 avril 2019, M. A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative contre le jugement du TAPI du 14 mars 2019, concluant à la réduction de l'amende « sous suite de frais ».

La décision du 11 janvier 2006 ne le concernait pas. Il s'agissait d'un autre architecte, M. I______ en l'occurrence. S'agissant de la prétendue infraction de 2011, aucune amende n'avait été infligée à M. A______. L'amende de CHF 3'000.- infligée le 8 mai 2018 portait sur des faits qui avaient été constatés à la même date que ceux pour lesquels une amende de CHF 50'000.- avait été initialement infligée.

Dans la mesure où les travaux litigieux avaient fait l'objet d'une autorisation a posteriori sans mise en conformité préalable, qu'ils étaient pleinement conformes aux prescriptions légales indépendamment d'éventuels préavis négatifs antérieurs, l'art. 137 al. 2 LCI était applicable. Dès lors, le montant maximum de l'amende était de CHF 20'000.-. En arrêtant le montant de l'amende à CHF 30'000.-, le TAPI avait violé le principe de la légalité et l'amende devait être réduite dans la limite légale de l'art. 137 al. 2 LCI.

Le TAPI avait excédé de son pouvoir d'appréciation en arrêtant le montant de l'amende à CHF 30'000.-, au regard du principe de la proportionnalité.

En effet, l'amende de CHF 3'000.- du 8 mai 2018 avait été prononcée dans le cadre du même projet « élargi », à savoir les travaux sis ______-______, rue E______, ______ Genève. Les faits ayant pour origine les deux amendes étaient ainsi concomitants. Dès lors, M. A______ ne pouvait pas être considéré comme récidiviste dans le cadre de la présente procédure.

Certes, la construction se situait en zone protégée, toutefois l'architecte cantonal avait relevé que les travaux n'avaient pas touché la substance patrimoniale matérielle. Il avait également mis en exergue le soin remarquable apporté à la construction par M. A______ tant par le choix des matériaux que par la mise en oeuvre de chacun d'entre eux.

Les différences entre le projet construit et le projet autorisé étaient de faible importance au vu du projet pris dans sa globalité. Il s'agissait d'une diminution des éléments construits et donc d'un allégement au regard du projet initialement autorisé.

M. A______ avait reçu des distinctions pour cet ouvrage.

Selon la pratique administrative, les amendes infligées dans des cas où des travaux avaient été entrepris sans autorisation étaient bien en deçà du montant de l'amende infligée.

Enfin et selon la jurisprudence, le montant maximum légal de CHF 20'000.- était réservé aux architectes qui, à plusieurs reprises, avaient mis le département devant le fait accompli en ne se conformant pas aux autorisations de construire délivrées et qui étaient en position de récidivistes.

Le montant de l'amende devait dès lors être réduite dans une juste proportion.

19) Le 20 mai 2019, M. A______ a conclu au rejet du recours du département et a repris ses conclusions formulées dans son recours du 29 avril 2019.

Il a repris dans une large mesure ses arguments figurant dans son recours.

20) Le 29 mai 2019, le département a conclu au rejet du recours de M. A______.

Il prenait acte que l'amende infligée le 11 janvier 2006 concernait une tierce personne.

Le département avait bien sanctionné des travaux non conformes aux prescriptions légales, l'autorisation de construire n'ayant été délivrée qu'en application du principe de la proportionnalité, à l'issue d'une pesée des intérêts. C'était dès lors à juste titre qu'au vu de la gravité des infractions commises (qui dépassait le simple cas de réalisation de travaux avant autorisation de construire), l'amende ne soit pas limitée au montant maximal de CHF 20'000.- mais bien de CHF 150'000.-.

Le TAPI avait diminué à tort le montant de l'amende infligée au prétexte que M. A______ ne serait pas un récidiviste, raison pour laquelle le département avait effectué une recherche (non exhaustive) en la matière.

Pour le surplus, le département renvoyait aux arguments figurant dans son recours du 15 avril 2019. Il convenait de revenir au montant initial de l'amende de CHF 50'000.-.

21) Le 11 juillet 2019, le département a persisté dans ses conclusions.

22) M. A______ n'ayant pas répliqué malgré la possibilité offerte de le faire, la cause a été gardée à juger.

1) Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a, 63 al. 1 let. a et 17 al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 149 LCI).