Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Mme B______ et MM. C______ et D______ E______ (ci-après : les consorts E______) sont propriétaires des parcelles n^o 1______ d'une surface de 11'989 m² et n^o 2______, d'une surface de 6'542 m², de la commune de F______, situées entre le chemin du G______ et la route de H______.

Ces parcelles sont sises en zone de développement industriel et artisanal (ci-après : ZDIA) sur fond de zone 5 depuis le 14 novembre 2008 et dans le secteur dit « I______ », couvert par le plan directeur de zone industrielle de J______ (ci-après : PDZIJ______), depuis son adoption par le Conseil d'État le 26 juillet 2017.

Elles sont disposées perpendiculairement l'une par rapport à l'autre sur leur extrémité Nord, par lesquelles elles se rejoignent le long de la route de H______. Elles ne comportent aucun aménagement ou construction. La parcelle n^o 1______ est grevée d'une servitude de passage au profit de la parcelle voisine n^o 3______, propriété de la fondation pour les terrains industriels de Genève (ci-après : FTI).

2) Le 25 janvier 2019, par courrier recommandé de Me José-Miguel RUBIDO, notaire, reçu le 30 janvier 2019, le Conseil d'État a été informé de la vente des parcelles susmentionnées à A______ SA (ci-après : A______) pour le prix de CHF 5'559'300.-. Une expédition certifiée conforme de l'acte de vente enregistré et déposé au registre foncier le 25 janvier 2019, était jointe. Le Conseil d'État devait se prononcer quant à l'exercice ou la renonciation à son droit de préemption.

3) Sur demande de l'office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF), la FTI a examiné l'acte de vente.

Elle avait signé en juin 2018 un protocole d'accord avec A______ afin de permettre à cette dernière l'acquisition des parcelles concernées, à la condition de l'inscription d'un droit d'emption en faveur de la FTI, de la cession immédiate et gratuite en faveur de la FTI des emprises nécessaires à la réalisation des futures dessertes publiques et de l'engagement irrévocable de retirer les procédures pendantes contre l'État de Genève et l'aéroport international de Genève. Aucun de ces points ne figurait dans l'acte de vente.

En conséquence, le protocole d'accord n'ayant pas été respecté, elle recommandait le 4 mars 2019 à l'État de Genève d'exercer son droit de préemption.

4) Le 5 mars 2019, l'OCLPF a informé A______ ainsi que les consorts E______ de l'étude en cours portant sur la possibilité d'acquérir les parcelles en cause. Cette étude était liée à une éventuelle mise en valeur du périmètre dans lequel étaient englobées les parcelles. Il convenait d'indiquer les objectifs poursuivis dans cette opération.

5) Le 19 mars 2019, A______ a rappelé le contexte d'acquisition des parcelles en question, les échanges qui avaient eu lieu avec la FTI depuis 2015 et sa volonté de développer un « écoparc industriel » sur le site. L'achat des biens-fonds était conforme au protocole d'accord signé avec la FTI et s'inscrivait dans le cadre des opérations menées par la FTI en vue de concrétiser le PDZIJ______. L'exercice du droit de préemption risquait d'altérer les liens de confiance qui avaient été créés avec les propriétaires du secteur qui considéraient que le déclassement de zone 5 à la ZDIA avait fait perdre de la valeur à leurs parcelles, raison pour laquelle ils n'étaient pas disposés à vendre à l'État de Genève ou à la FTI.

6) Le 20 mars 2019, les consorts E______ ont déclaré être surpris de la volonté de l'État de Genève d'exercer son droit de préemption. Ils avaient essayé de développer des projets sur leurs terrains dès le début des années 2000, sans succès. Le déclassement de leurs terrains de la zone villa à la ZDIA avait sensiblement fait baisser leur valeur. Les longs pourparlers entre les propriétaires, A______ et la FTI avaient permis d'aboutir à la signature d'un acte de promesse de vente en 2015. La vente actuelle était faite sur la base d'un engagement qu'A______ avait obtenu de la FTI que l'État de Genève n'exercerait pas son droit de préemption.

7) Le 27 mars 2019, le Conseil d'État a fait part aux parties à l'acte de vente qu'il exerçait son droit de préemption afin de garantir la mise en oeuvre des objectifs d'aménagement d'intérêt public.

Ces objectifs étaient de garantir l'emprise et la réalisation du prolongement du chemin de K______, principale artère routière de la zone de J______ ; garantir la concrétisation du réseau de mobilité douce du secteur ; garantir la réalisation du principal espace public de la zone ; et garantir la réalisation de l'ouvrage de rétention des eaux pluviales rejetées par une grande partie du secteur.

Cette acquisition de parcelles non bâties et inoccupées, centrales dans le secteur « I______ » donnait à l'État de Genève et à la FTI une maîtrise foncière cohérente sur plus de la moitié du périmètre. Cet état de fait, combiné avec le PDZIJ______ qui prévoyait la mise en oeuvre d'une « surcreuse » afin de valoriser les géo-matériaux présents dans le sous-sol des terrains ainsi qu'une future desserte routière d'importance, permettrait d'intervenir sur un large périmètre non bâti et d'envisager une mise en oeuvre globale.

8) Le 8 avril 2019, les consorts E______ ont fait part à l'OCLPF qu'ils ne s'opposeraient pas à la décision du Conseil d'État.

9) Par acte mis à la poste le 13 mai 2019, A______ a interjeté recours contre la décision du Conseil d'État du 27 mars 2019 d'exercer son droit de préemption, concluant principalement à son annulation ainsi qu'il lui soit donné acte de son engagement de procéder, dans le cadre d'un échange parcellaire, à la cession à l'État de Genève ou à la FTI de la surface d'emprise sur la parcelle n^o 1______ nécessaire au prolongement du chemin de K______ moyennant la cession d'une surface équivalente prise soit sur la parcelle n^o 4______ contiguë, propriété de la FTI, soit sur la surface disponible issue de la suppression de la route de H______, à l'extrémité nord de la parcelle n^o 1______ ; qu'il lui soit donné acte de son engagement de constituer en faveur de la commune sur les parcelles concernée, une servitude de passage public à pied et à vélo conforme au volet aménagement du PDZIJ______, ceci au moment du dépôt d'une demande d'autorisation de construire ces parcelles ; qu'il lui soit donné acte de son engagement à signer le projet d'acte notarié avec la FTI de promesse de vente avec droit d'emption pour la parcelle 1______, moyennant la renonciation à l'exercice du droit de préemption. Subsidiairement, elle concluait à ce que le droit de préemption soit limité à la surface d'emprise sur la parcelle n^o 1______ nécessaire au prolongement du chemin de K______ et au renvoi de l'affaire au Conseil d'État afin qu'il mette en oeuvre la division parcellaire et la cession de la portion de terrain. Préalablement, il devait être ordonné à l'État de Genève et à la FTI de produire tous les documents dès 2013 en lien avec les parcelles n^os 1______, 5______, 6______, 7______, 8______ et 9______ de F______ quant à leur développement et leur éventuelle acquisition ou l'éventuel exercice du droit de préemption, en particulier les procès-verbaux de séance, les préavis, les échanges de courriers ou courriels intervenus entre les services étatiques à ce sujet ou entre ces services et la FTI ; il devait être procédé à une tentative de conciliation et l'audition de Monsieur Antonio HODGERS devait être ordonnée.

Elle retraçait l'historique des négociations liées à l'achat des parcelles et à ses relations avec la FTI, de l'adoption du PDZIJ______ ainsi que les intérêts et l'importance actuels de l'acquisition pour son groupe.

L'exercice du droit de préemption ne correspondait pas au but légal qui était de favoriser la mise en valeur de la zone. La décision violait le principe de la proportionnalité ainsi que celui de la bonne foi.

10) Le 31 mai 2019, les consorts E______, représentés par Mme B______, ont confirmé ne pas s'opposer à la décision de préemption.

11) Le 19 juillet 2019, le Conseil d'État a répondu au recours, concluant à son rejet et a déposé une requête en mesures provisionnelles, visant à enjoindre au conservateur du registre foncier de mentionner sur les feuillets des parcelles concernées l'existence du droit de préemption et d'interdire au conservateur du registre foncier de procéder à toute autre opération sur les feuillets des parcelles concernées sans l'accord exprès du Conseil d'État, ainsi que de porter cette interdiction en mention sur lesdits feuillets. Il devait être fait interdiction à A______, jusqu'à décision judiciaire en force, de prendre possession des parcelles pour y exercer des activités autres que celles qui y étaient exercées par les consorts E______, leurs auxiliaires ou fermiers et de modifier d'aucune manière la configuration physique des parcelles, indépendamment de toute autorisation obtenue de l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC), du service de géologie, sols et déchets (ci-après : GESDEC) ou de toute autre autorité.

La FTI était propriétaire de nombreuses parcelles des I______ situées à l'est de la future desserte industrielle reliant le chemin du G______ à l'actuelle route de H______ et de quelques-unes situées à l'ouest. La FTI avait constaté que certains propriétaires actuels se refuseraient à toute vente à l'État ou à des entités publiques. Compte tenu des ressources exploitables en sous-sol par le concept de la « surcreuse », la FTI avait approché des entreprises privées capables de procéder aux travaux de préparation des terrains en vue de l'accueil des entreprises artisanales et industrielles. Ainsi, depuis 2015 des discussions avaient eu lieu avec A______ notamment et les propriétaires concernés. En 2017, A______ avait exposé être intéressée par le secteur pour y implanter sa base opérationnelle et administrative avec des surfaces de stockage/dépôt, idéalement reliées au rail et nécessitant de 15'000 à 20'000 m² de terrain, pour y exploiter et valoriser les géomatériaux ainsi que d'exercer une activité de développement et de constructions.

La FTI poursuivait la mise en oeuvre de la zone et la réalisation des équipements publics y relatifs, d'une part, et la facilitation de l'implantation des entreprises artisanales et industrielles par la préparation des terrains (excavations, nivellement, radiers), d'autre part. La convergence des intérêts avait mené à un projet en plusieurs étapes. La première, d'acquisition foncière, prévoyait qu'A______ acquière les deux parcelles concernées faisant l'objet d'une promesse d'achat/vente de juillet 2015. L'État renonçait à exercer son droit de préemption et, en échange, A______ cédait immédiatement et gratuitement à la FTI les emprises nécessaires aux équipement publics et concédait à la FTI un droit d'emption sur tout ou partie des parcelles. La deuxième étape devait suivre l'acquisition des autres parcelles du secteur par A______. La FTI proposerait également à l'État de renoncer à préempter, en échange de la cession gratuite immédiate des emprises pour les équipements prévus sur ces parcelles, ainsi que de la cession onéreuse des parcelles n^o 9______ et n^o 10______, constituant des enclaves dans les terrains déjà détenus par la FTI. La troisième étape consistait à procéder à des remaniements de parcelles pour répartir les terrains de manière cohérente, en attribuant à A______ une surface d'environ 18'000 m² pour son centre administratif et ses dépôts, située à l'extrémité ouest du secteur. Ensuite, la phase de mise en oeuvre du développement du secteur comporterait l'exploitation de la surcreuse, la réalisation des équipements publics et l'aménagement des terrains avec préparation des sous-sols en fonction des besoins des utilisateurs finaux.

Un protocole d'accord avait été signé le 15 juin 2018 avec A______, lequel prévoyait la constitution d'un droit d'emption en faveur de la FTI sur la parcelle n^o 1______ au jour de son acquisition, dont l'exercice avait été subordonné à des conditions relatives aux acquisitions des parcelles voisines, en particulier de la parcelle n^o 11______. Si ces conditions n'étaient pas remplies au 31 décembre 2023, A______ prenait l'engagement de procéder à un remaniement parcellaire pour attribuer à la FTI la plus grande part des parcelles n^o 1______ et n^o 11______ (sises dans le prolongement de la parcelle n^o 3______ déjà propriété de la FTI) et A______ obtenait le solde de ces parcelles ainsi que la parcelle n^o 2______. L'engagement d'A______ de constituer, au moment de l'acquisition, sur les parcelles qu'elle viendrait à acquérir, des servitudes ou cessions en faveur de la FTI pour l'aménagement des routes ou accès ; l'engagement de la FTI de s'efforcer de permettre l'acquisition par A______ d'une parcelle d'au moins 15'000 m² avec accès au rail dans le périmètre L______, permettant l'exploitation de dépôts de matériel, gravière, décharge et installation de lavage de terres polluées. Ces engagements réciproques devaient être concrétisés par des actes juridiques plus contraignants d'ici au 31 décembre 2018. La phase de mise en oeuvre des opérations de mise en valeur des parcelles, y compris la « surcreuse » n'était pas régie par le protocole d'accord, pour la FTI cette phase devait en tous les cas faire l'objet d'un appel d'offres.

Au lieu de mettre en oeuvre le protocole d'accord en faisant préparer les actes notariés prévus pour sa concrétisation avec toute la transparence due à la FTI, A______ avait orienté ses efforts à exécuter la promesse de vente de 2015 avec les consorts E______ et faire procéder à la vente assujettie au droit de préemption.

Dans le délai de préemption, A______ n'avait pas donné les assurances suffisantes quant à la réelle intention du groupe d'exécuter fidèlement les engagements pris dans le protocole d'accord de 2018. La FTI avait par ailleurs perdu sa confiance en A______.

En mars 2019, A______ avait tenté d'introduire une demande d'autorisation de construire en procédure accélérée sur les parcelles litigieuses en vue de la construction d'une plate-forme de recyclage de déchets de chantiers minéraux. La requête n'avait pas été instruite mais renvoyée au requérant par décision de l'OAC en date du 1^er avril 2019. Le 13 juin 2019, A______ avait introduit auprès de l'OAC une nouvelle demande définitive d'autorisation de construire, portant sur la construction d'une plate-forme de recyclage de déchets de chantiers minéraux sur les deux parcelles (DD 12______). Parallèlement, A______ avait introduit une requête en autorisation d'exploiter cette installation auprès du GESDEC le 21 juin 2019. Le projet consistait à bétonner intégralement les deux parcelles, hormis les aires de stockages pour les terres non ou peu polluées, pour y déposer et traiter des déchets de chantier. Le 21 juin 2019 également, A______ avait tenté d'introduire une demande d'autorisation en procédure accélérée en vue de l'aménagement d'une surface de stockage provisoire, mais elle avait été renvoyée à son expéditeur par décision de l'OAC du 28 juin 2019.

À la suite de ces événements, pour parvenir à réaliser ces objectifs, la FTI s'était résolue à la fin du printemps 2019 à un changement d'approche méthodologique en définissant le concept détaillé du développement du secteur, dans le cadre des paramètres fixés par le PDZIJ______, avant de choisir le ou les acteurs qui seraient chargés de contribuer à sa mise en oeuvre. Elle avait attribué un mandat d'élaboration d'une stratégie de développement durable du secteur sur la base d'un cahier des charges pour un contrat d'assistance à maîtrise d'ouvrage. Le mandat avait été attribué à un groupement de mandataires le 16 mai 2019.

La finalité poursuivie par la décision de préemption était de favoriser la mise en valeur de la ZDIA dans le secteur des I______. Il s'agissait d'une conversion effective de l'ensemble des terrains des ZDIA à leur affectation artisanale ou industrielle. Cette mise en valeur comportait une exigence élevée qualitative dans la rationalité de l'usage du sol puisqu'une expropriation pouvait avoir lieu à l'encontre de propriétaires industriels.

L'exercice du droit de préemption n'était pas nécessairement corrélé à la réalisation d'un projet concret selon la jurisprudence et la doctrine.

La préemption publique était un instrument de garantie de la disponibilité foncière au sens de l'art. 15a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700).

Les enjeux qui justifiaient la décision de préemption excédaient la seule nécessité pour l'État de disposer des terrains nécessaires à la réalisation des équipements publics du secteur des I______. Il s'agissait avant tout de mettre en valeur les terrains du secteur pris dans son entier, en vue de l'accueil des entreprises auxquels il était destiné. L'existence d'un projet privé ne faisait pas échec à l'exercice du droit de préemption à moins que celui-ci ne présente des avantages évidents, au regard des buts poursuivis par la loi. Or, la recourante avait montré qu'elle n'était pas à même de contribuer utilement à la réalisation des objectifs d'intérêt public, mais favorisait ses intérêts propres et se comportait de plus en contradiction avec ses engagements souscrits dans le protocole d'accord, cela sans avertir, même informellement, la FTI des démarches qu'elle engageait. Elle n'avait pas non plus exécuté la promesse d'achat dont elle disait disposer sur la parcelle voisine n^o 11______, se mettant en position de ne pas remplir l'une des conditions du protocole d'accord. Elle n'avait pas annoncé la demande d'autorisation définitive de construire une plateforme de recyclage de déchets de chantier minéraux incompatible avec une mise en valeur des parcelles conformes au PDZIJ______. L'activité envisagée créerait des nuisances incompatibles avec la présence de nombreux types de bâtiments artisanaux ou industriels. Le projet M______ concentrait ce type d'exploitation en un seul site, dans le secteur principalement occupé par la gravière dite de H______. De plus, l'indice d'utilisation du sol (ci-après : IUS) minimum ne serait pas atteinte et s'étendait sur l'intégralité de la surface des deux parcelles rendant impossible l'élargissement du chemin du G______, d'une part, et la création de la nouvelle desserte industrielle en prolongement du chemin de K______, d'autre part. Quant à la durée limitée de cette exploitation, il n'était pas possible d'y croire pour plusieurs raisons énoncées en détail. Il en allait de même des offres d'engagement présentées par la recourante. La préemption publique sur les parcelles était justifiée au terme de la pesée de l'ensemble des intérêts en présence.

Des mesures provisionnelles visant à interdire notamment la prise de possession des parcelles devaient être prises.

12) Le 22 août 2019, la recourante a demandé une prolongation du délai pour répliquer, s'engageant à ne pas procéder à une modification juridique des parcelles jusqu'à vingt jours suivant l'échéance du nouveau délai fixé. L'autorisation de construire était toujours en cours d'instruction.

Le 23 août 2019, le Conseil d'État a donné son accord à une prolongation du délai au 26 septembre 2019.

Le 25 septembre 2019, les parties ont demandé une prolongation au
4 octobre 2019 et la recourante prorogeait son engagement jusqu'à trente jours suivant l'échéance du nouveau délai fixé.

13) Le 4 octobre 2019, A______ a répliqué au fond persistant dans ses conclusions et a répondu à la requête en mesures provisionnelles.

L'exercice du droit de préemption n'était que la mise en oeuvre formelle d'une demande de la FTI faite pour des raisons qui lui étaient inconnues mais qui n'étaient probablement pas très dignes d'une protection judiciaire. S'il s'agissait réellement de la nécessité de maîtriser les deux parcelles déterminées, elle se demandait pourquoi il avait consacré de nombreuses séances en 2015 à mettre sur pied un développement de ce secteur avec elle-même pour ensuite prévoir l'inverse.

Dans l'idée de régler sur une base amiable plutôt que judiciaire l'utilisation provisoire de parcelles, elle avait élaboré un quatrième projet réalisé par le bureau N______, visant à remplacer les requêtes en autorisation de construire déjà déposées qui avait pour objet la réalisation d'un « espace provisoire de recyclage de déchets de chantier minéraux ».

La demande de mesures provisionnelles était chicanière.

Il convenait de procéder à une tentative de conciliation et d'entendre Monsieur Antonio HODGERS pour clarifier les raisons réelles de la demande d'exercer le droit de préemption.

14) Le 25 octobre 2019, dans un délai prolongé à sa demande, le Conseil d'État a dupliqué.

Le nouveau projet d'A______ avait été soumis à une analyse technique confiée au bureau d'ingénieurs O______, lequel avait mis en exergue plusieurs éléments signifiant concrètement que l'option d'aménagement proposée n'était pas réalisable. Seul le projet initial (DD 12______) l'était. Vu les coûts du projet, il était improbable que celui-ci puisse être réalisé pour n'être exploité que pendant une durée aussi limitée que celle de la procédure judiciaire.

Les éléments nouveaux avancés par A______ ne relativisaient pas le besoin d'un ordre judiciaire conservatoire interdisant toute modification de la situation de fait comme de droit jusqu'à droit jugé sur la préemption.

Une audience de conciliation constituerait une étape vaine.

15) Le 8 novembre 2019, dans un délai prolongé à sa demande avec l'accord de l'intimé, A______ a dupliqué sur la requête en mesures provisionnelles, persistant à conclure à leur rejet et subsidiairement à ce qu'elles soient assorties de sûretés à hauteur de CHF 500'000.- par an.

16) Le 28 novembre 2019, A______ a déposé des observations complémentaires au fond, réfutant les arguments développés par le Conseil d'État.

Il s'agissait de trancher si l'art. 11 loi générale sur les zones de développement industriel ou d'activités mixtes du 13 décembre 1984 (LZIAM - L 1 45) constituait une base légale suffisante. Le texte clair de cette disposition contenait deux conditions cumulatives, la seconde étant d'éviter que des
biens-fonds ne fassent l'objet d'aliénation à des prix excessifs. Cette dernière condition n'était pas réalisée en l'espèce.

17) Le 3 décembre 2019, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 17 al. 7 LZIAM ; art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) La recourante demande l'audition du conseiller d'État en charge du département du territoire afin de « clarifier les raisons réelles de cette demande d'exercer le droit de préemption ». Elle sollicite également l'apport de nombreuses pièces de la FTI ou de l'administration genevoise, en lien avec les parcelles du périmètre des I______.