Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) A______ (ci-après : A______ ou l'exploitante) a notamment pour but l'exploitation de tout domaine viticole. Monsieur B______ (ci-après : l'administrateur) en est l'administrateur.

2) La C______ et la régie D______ (ci-après : les copropriétaires) sont copropriétaires de la parcelle n° 1______ de la commune E______, sise en zone agricole ou viticole et dont la surface totale est de 9'810 m². Cette parcelle est située en dehors du cadastre viticole et figure dans les surfaces d'assolement (ci-après : SDA). Depuis 2016, l'exploitante est fermière de la parcelle n° 1______.

Dans ce même périmètre, situé entre le village E______ et l'autoroute de contournement, A______ exploite par ailleurs plusieurs autres parcelles situées dans le cadastre viticole.

3) Le 20 juillet 2017, A______ a sollicité auprès de l'office cantonal de l'agriculture et de la nature (ci-après : l'OCAN), rattaché depuis lors au département du territoire (ci-après : le département ou le DT), une autorisation de planter une nouvelle vigne sur la parcelle n° 1______.

À sa demande, elle a joint une étude réalisée en juillet 2017 (ci-après : l'étude 2017) par Changins (centre de compétences national pour la formation supérieure des métiers de la vigne, du vin et de l'arboriculture ; ci-après : Changins). Il ressort de l'étude 2017, à laquelle il sera au surplus fait référence en tant que de besoin, que l'implantation de certains cépages, dont le merlot, était envisageable.

La commune E______ a, dans la foulée, préavisé favorablement cette requête.

4) Le 2 novembre 2017, la commission d'experts du cadastre viticole
(ci-après : la commission d'experts) a examiné la demande d'autorisation de l'exploitante, et procédé, en sa présence, à un transport sur place.

L'exploitante a expliqué qu'elle souhaitait planter de la vigne sur la parcelle n° 1______ car les rendements en grandes cultures y étaient très faibles. Depuis plusieurs années, elle exploitait en vigne (sauvignon blanc, gamaret et cabernet sauvignon) les parcelles voisines à satisfaction. Le choix du cépage s'était porté sur le merlot qui ne représentait que 3,36 % de la surface totale de vigne du canton et offrait un bon potentiel commercial. Elle était convaincue de pouvoir faire du bon vin avec ce cépage sur cette parcelle.

Le président de la commission d'experts a relevé que si selon l'étude 2017 la pente moyenne de la parcelle était de 6,5 % avec une exposition sud/sud-ouest, elle n'avait pas les mêmes interprétations des données du modèle numérique du terrain. Selon la commission d'experts, le terrain était principalement orienté nord, avec une petite partie nord-ouest, et la pente moyenne était de 3,9 %. L'exploitante a confirmé, sous réserve de vérification avec les auteurs de l'étude 2017, le constat de l'orientation nord/nord-ouest.

5) Le 10 novembre 2017, la commission d'experts a, à l'unanimité, préavisé défavorablement la demande de l'exploitante, le terrain ne répondant pas aux critères posés par la législation. L'exposition, conjuguée à une légère pente orientée au nord, était trop septentrionale. Elle a par ailleurs estimé que le sol ne pouvait pas être considéré comme un véritable terroir viticole, car constitué de remblai.

6) Le 20 novembre 2017, Changins a complété l'étude 2017.

Le mode de calcul qu'elle avait adopté n'était pas approprié à la parcelle
n° 1______ qui n'avait que peu de pente et des orientations diverses. Elle constatait une pente moyenne de 3,9 % que l'on pouvait séparer en trois zones : deux zones avec 4,5% de pente en moyenne et une zone de replat au milieu. La parcelle présentait une exposition majoritairement au nord. En son centre, la pente étant très faible, l'exposition était quasi nulle. Sur sa partie ouest, la parcelle était globalement orientée à l'ouest.

A______ exploitait la parcelle n° 2______ attenante à la parcelle n° 1______ avec laquelle elle présentait des similitudes. Plantée en gamaret, elle était majoritairement orientée au nord et présentait une pente moyenne de 5 % avec un replat médian. Ces deux parcelles étaient très calcaires, avaient un terrain de texture grossière et une charge en cailloux élevée. Elles différaient par leur géologie, la parcelle n° 2______ étant constituée d'une moraine caillouteuse alors que la parcelle n° 1______ était couverte d'un remblai.

7) Pour sa part, l'interprofession du vignoble et des vins de Genève (ci-après : l'IVVG) a retenu que, s'agissant d'une augmentation de la surface viticole cantonale, elle ne pouvait, au regard de la situation économique de la
vitiviniculture genevoise, préaviser favorablement une telle augmentation.

8) Le 26 janvier 2018, le département a refusé d'autoriser la plantation d'une vigne à destination vinicole d'une surface de 9'810 m² sur la parcelle n° 1______.

En raison d'une orientation trop septentrionale conjuguée à une déclivité moyenne de 3,9 %, la commission d'experts avait retenu que le périmètre concerné ne répondait pas aux critères fixés par la législation. Au surplus, même si la nature du sol issu d'un remblai n'était pas incompatible avec la culture de la vigne, il ne s'agissait pas d'un véritable terroir viticole. Le terrain en question était par ailleurs adapté à d'autres cultures comme en témoignait son recensement dans les SDA. Au regard de l'ensemble de ces critères, ce terrain ne pouvait pas être considéré comme propice à la culture de la vigne.

9) Le 28 février 2018, l'exploitante a recouru contre cette décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Elle a préalablement conclu à ce qu'un transport sur place soit ordonné puis, sous suite de dépens, à l'annulation de la décision du département.

Les motifs de refus que le département fondait sur la déclivité et l'orientation de la parcelle litigieuse, ou encore sur la nature du sol, étaient infondés. La parcelle remplissait toutes les conditions pour être considérée comme propice à la viticulture. De surcroît, au vu de la disposition des lieux et du mauvais rendement des différentes cultures céréalières effectuées sur la parcelle, il se justifiait d'y planter une vigne en vertu de la fermeture de zone.

a. Sous l'angle de la déclivité du terrain et de son orientation, la parcelle litigieuse était appropriée à la culture de la vigne. La déclivité modeste de la parcelle réduisait certes l'importance de l'exposition. Toutefois, et comme cela ressortait des pages 26 et 27 du guide pour l'implantation d'une vigne, document édité par l'État de Genève (ci-après : le guide ; consultable à l'adresse https://www.ub.unibas.ch/digi/a125/sachdok/2014/BAU_1_6240648.pdf), il existait des zones assez plates pouvant présenter des orientations variables car il s'agissait de microreliefs ayant peu d'influence sur la quantité de soleil reçue. Si une zone en forte pente recevait beaucoup plus de soleil au printemps, lorsque ce dernier était bas sur l'horizon, la situation s'inversait en juin lorsque les zones relativement plates plus perpendiculaires aux rayons solaires recevaient d'avantage d'énergie. Il ressortait du complément à l'étude 2017 rédigé par Changins, que la parcelle n'avait pas de pente homogène mais présentait une multitude d'orientations différentes, ce qui permettait de considérer qu'elle n'était pas défavorable à la culture de la vigne. Le fait que la parcelle litigieuse était faiblement orientée pour une moitié environ au nord, pour un quart à l'ouest et pour le dernier quart sans orientation particulière, puisque quasiment plate, ne s'opposait donc pas à ce qu'elle soit considérée comme propice à la culture de la vigne.

Il était également utile de comparer la parcelle litigieuse avec la parcelle
n° 2______ sur laquelle elle obtenait une récolte de gamaret entièrement satisfaisante et de bonne qualité. Le merlot ayant un indice de précocité comparable, la parcelle en cause était appelée à fournir elle aussi une récolte de qualité. En outre, de nombreuses parcelles de vignes du canton avaient une orientation nord ou une pente nulle tout en étant comprises dans le cadastre viticole. Cela s'expliquait par le climat tempéré et la faible altitude du vignoble genevois. L'orientation et la déclivité de la parcelle n'avaient de conséquences que sur le choix du cépage et d'un porte-greffe adaptés.

Sous l'angle de la nature du sol, la parcelle litigieuse était propice à la culture du vin. En effet, comme l'avait constaté Changins, la partie productive du terrain était constituée d'un remblai très peu profond et très calcaire avec une texture de sable argilo-limoneux. Cette morphologie était similaire à celle de la parcelle n° 2______ qui se trouvait encore dans son état d'origine de dépôt morainique. Il était dès lors manifeste que le remblai recouvrant la parcelle
n° 1______ provenait de la couche supérieure de la parcelle qui, comme cela se pratiquait lors de l'exploitation d'une gravière, avait été décapée et mise en dépôt à proximité pendant la période d'extraction du gravier. Après comblement de la gravière, cette couche superficielle avait été remise en place. La remarque du département selon laquelle la parcelle litigieuse ne constituait pas un véritable terroir viticole tombait à faux, la nature de son sol étant au contraire identique à celle de la parcelle la plus proche qui n'avait pas subi de remaniement de terrain.

Bien que située en SDA, la parcelle en cause ne procurait que de faibles rendements, quel que soit le type de céréales produit. L'étude 2017 révélait que les rendements y atteignaient au mieux un tiers du rendement moyen à Genève.

b. La parcelle litigieuse remplissait les conditions d'une fermeture de zone, dans la continuité de la zone englobée par le cadastre viticole, entre celle-ci et la zone à bâtir.

c. Le département fondait son refus sur les appréciations techniques de la commission d'experts composée en majorité de concurrents. Il ne fallait donc pas s'étonner de ce que l'appréciation portée par ceux-ci sur l'aptitude à la vigne de la parcelle n° 1______ ait pu être empreinte de subjectivité. Il était préférable de se fonder sur l'appréciation impartiale de l'étude 2017.

d. Enfin, le préavis de l'interprofession reposait exclusivement sur une appréciation d'ordre économique erronée sur le plan commercial.

10) Le département a conclu au rejet du recours

a. Il a tout d'abord rappelé l'historique de l'entrée en vigueur, le 1^er janvier 1957, du cadastre viticole et insisté sur le fait que son introduction répondait alors à une volonté de maintenir le vignoble dans les zones favorables, en vue de garantir et promouvoir une production vinicole de qualité. De manière à tendre à terme vers un cadastre conforme aux critères fixés par la Confédération, le canton avait mis en place une prime à l'arrachage destinée aux parcelles non propices à la culture de la vigne. Si le recours devait être admis, les parcelles ayant bénéficié de primes à l'arrachage - dont notamment les parcelles plates ou déclives et mal orientées - et ayant de ce fait été exclues du cadastre seraient susceptibles d'y être réintégrées. Au-delà de cette incohérence juridique, cela réduirait également à néant l'effort financier consenti par le canton en vue d'améliorer la qualité des vins et d'assainir le cadastre viticole.

b. La parcelle en cause avait une exposition moyenne nord/nord-ouest. Or, un terrain en pente et orienté vers le nord disposait de moins d'aptitudes à la culture de la vigne qu'un terrain plat. Si l'on considérait un cycle végétatif complet de la vigne, seules les parcelles disposant d'une pente assez importante et exposées au sud bénéficiaient d'une intensité solaire maximale en continu. De surcroît, si la nature du sol de la parcelle n° 1______ n'était pas incompatible avec la culture de la vigne, son orientation septentrionale, conjuguée à une déclivité de 3,9 %, était particulièrement défavorable à l'obtention d'un raisin de qualité. Les autres critères ne démontraient pas des aptitudes particulièrement favorables à la viticulture et ne permettaient pas de compenser le déficit de deux critères majeurs. Les critères posés par la législation ne pouvaient pas être différenciés en fonction du type de cépage devant être planté.

Le périmètre faisant l'objet de la requête n'était ainsi pas propice à la culture de la vigne dans la mesure où il ne répondait pas aux critères légaux essentiels, à savoir l'exigence de conditions d'exposition et de déclivité favorables. L'admission de la plantation litigieuse conduirait à remettre en cause le principe du cadastre viticole et les objectifs poursuivis par le législateur ayant conduit à l'introduction de critères d'aptitude.

c. Le département n'avait pas examiné si la parcelle litigieuse pouvait être autorisée au titre de fermeture de zone, aucune demande n'ayant été formulée en ce sens. Elle n'aurait, quoi qu'il en soit, pas été accordée.

d. Vu la difficulté pour le canton de respecter le quota de SDA qui lui était imposé, il convenait d'être particulièrement vigilant sur chaque nouvelle emprise. Il serait illogique d'autoriser une plantation viticole sur une surface peu propice à accueillir cette culture et pouvant impacter les SDA en fonction de l'évolution de la qualité pédologique du sol.

11) Le 3 mai 2018, l'exploitante a persisté dans ses conclusions, ajoutant que, outre un transport sur place, l'audition de l'un des auteurs du rapport de Changins et une expertise devaient être ordonnées.

La parcelle litigieuse, dont la partie productive du terrain avait une morphologie similaire à celle de la parcelle n° 2______ restée dans son état d'origine de dépôt morainique, pouvait revendiquer son appartenance au terroir traditionnel. Il n'existait aucun motif, en particulier à Genève, pour donner à la pente et à l'orientation du terrain un poids majeur dans l'appréciation de l'aptitude d'une parcelle à fournir un raisin de qualité. Elle versait à ce propos à la procédure une étude effectuée en 2005 dans le vignoble bordelais (ci-après : l'étude 2005) dont il résultait que bien plus que les caractéristiques du sol et l'exposition du vignoble, les techniques mises en oeuvre par les producteurs étaient décisives pour la qualité du vin produit.

Elle versait également à la procédure une autre étude réalisée en 2011 par Changins (ci-après : l'étude 2011) qui montrait que de nombreuses zones du vignoble genevois avaient une exposition septentrionale (comprise entre le nord est et le nord-ouest), en particulier les vignobles de F______ et G______. L'étude 2011 soulignait par ailleurs que l'ensoleillement d'une parcelle, découlant de sa pente et de son orientation, était l'un des facteurs dictant le choix de l'encépagement. Ceci contredisait l'opinion du département qui soutenait que la législation commandait de ne pas tenir compte du type de cépage envisagé.

S'agissant des considérations historiques avancées par le département, la législation avait évolué depuis l'introduction du cadastre viticole en 1959. Elle persistait également à solliciter la délivrance de l'autorisation dès lors que la parcelle litigieuse remplissait les conditions d'une fermeture de zone.

12) Le 3 septembre 2018, un transport sur place a été organisé en présence des parties.

Celles-ci ont repéré la parcelle n° 2______ sur laquelle de la vigne (gamaret) était exploitée par A______ qui a précisé que les vendanges devaient commencer la semaine suivante, de même que pour les autres parcelles plantées en vigne.

Le département a rappelé les éléments figurant dans ses écritures. Il a précisé que les critères fixés par le droit fédéral, qui n'étaient selon lui pas remplis en l'espèce, visaient à atteindre un objectif de qualité supérieure - les vins suisses ne pouvant concurrencer les vins étrangers en matière de prix - en assurant une bonne maturité du raisin lorsque l'année climatique était normale. Depuis 2007, sur quarante-et-un préavis rendus par la commission d'experts, trente-trois avaient été positifs et huit négatifs (y compris celui rendu dans la présente cause).

Pour sa part, l'exploitante a expliqué que du fait de son mode de culture (lyre) et du choix commercial du domaine, la productivité de ses parcelles était limitée à 500 gr. de raisin par m². Selon son expérience, le raisin planté dans le secteur en cause était, depuis plusieurs années, mûr plus rapidement que celui situé dans le Mandement. La parcelle n° 2______ avait une exposition plus défavorable que la parcelle litigieuse sans que cela se ressente sur la qualité du raisin. Le département a précisé qu'il n'existait pas de constat général concernant la maturité précoce du raisin dans le secteur.

13) Le 19 novembre 2018, le juge délégué a entendu comme témoin une des auteurs de l'étude 2017, ajointe scientifique à Changins.

Les auteurs avaient fait un état des lieux quant aux qualités physiques de la parcelle, puis avaient répondu à la question de savoir si la parcelle litigieuse était adaptée au merlot et non à la question de savoir si cette parcelle était idéale pour y planter de la vigne.

Physiologiquement, la vigne, plante résistante qui pouvait être cultivée en plusieurs endroits, pouvait se développer sur la parcelle litigieuse qui avait un sol peu profond et assez drainant. Si l'on comparait aux vignes alentour, la culture de la vigne, en particulier du merlot, y serait possible. La douceur du climat genevois permettait de cultiver la vigne sur des terrains plats ou peu pentus. Il était préférable d'avoir une vigne orientée au sud, sud-ouest mais une orientation telle que celle de la parcelle était aussi possible. Sur une échelle de 1 à 10, elle noterait 5 la parcelle en question, le travail du viticulteur et de l'oenologue étant important. Il y avait des terrains mieux adaptés à la vigne, mais cette parcelle permettrait de faire du vin de qualité. Même si les critères cantonaux n'étaient pas respectés au regard de la pente et de l'exposition, il était néanmoins possible de faire un vin de qualité sur cette parcelle.

La culture de céréales sur la parcelle en cause ne pouvait pas donner un bon rendement le sol étant trop caillouteux. Le fait que le terrain n'était pas adapté à la culture céréalière n'impliquait toutefois pas qu'il soit adapté à la vigne. Elle ne pouvait pas se prononcer sur le rendement qu'aurait une vigne plantée sur cette parcelle.

14) Le 19 décembre 2018, le département a persisté dans ses écritures, attirant l'attention de la chambre administrative sur un arrêt du Tribunal administratif fédéral (ci-après : TAF) du 19 novembre 2018 rendu dans une affaire genevoise.

15) Le 17 janvier 2019, persistant dans ses conclusions, A______ a renoncé à sa requête en expertise. Elle a par contre sollicité qu'il soit ordonné à la commission d'experts qu'elle indique, pour chacun des quarante-et-un préavis qu'elle avait rendus depuis 2007, quelle était la pente exacte des parcelles faisant l'objet de la requête en autorisation. Dans son arrêt précité, le TAF se référait à la pratique de la commission d'experts qui considérait qu'une parcelle était propice à la viticulture lorsqu'elle présentait une pente minimum de 5 à 6 %. Du fait de l'importance que le TAF donnait à cette pratique, elle méritait d'être démontrée.

16) Le département, persistant dans ses conclusions, s'est opposé à cette requête au motif qu'elle était disproportionnée.

17) Le 7 mars 2019, l'exploitante a maintenu sa requête. Dès lors que le département persistait à considérer le critère de la pente comme un élément majeur, il était important de connaître la pratique concrète de la commission d'experts et de s'assurer de ce que le traitement appliqué à sa demande était conforme à cette pratique.

Dans un courrier du 15 novembre 2018, qu'elle versait à la procédure, le département, soit pour lui l'office de l'urbanisme, avait informé l'exploitante qu'il entendait inclure dans le périmètre des SDA des vignes ayant été intégrées dans le cadastre viticole entre 1992 et 2000. Cela concernait les parcelles n^os 3______, 4______ et 5______ de la commune E______ qu'elle exploitait. La plantation d'une vigne n'entraînait donc pas automatiquement la soustraction de la parcelle concernée du périmètre des SDA.

18) Sur ce la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) La recourante estime que la pratique de la commission d'experts doit être démontrée et sollicite qu'il soit ordonné à cette dernière qu'elle indique, pour chacun des quarante-et-un préavis qu'elle a rendus depuis 2007, quelle était la pente exacte des parcelles ayant fait l'objet de la requête en autorisation.