Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. La parcelle 6, feuille 47, de la commune de Versoix, sise route de Sauverny, en zone agricole, est propriété de Monsieur Jean-Pierre Michel. Son extrémité sud-est est entourée de bois, en zone de bois et forêt. Au nord-ouest, la parcelle jouxte le périmètre défini par la loi sur la protection générale et l’aménagement des rives de la Versoix du 5 décembre 2003 (L 4 19 - LPRVers).

2. Le 26 mai 2009, Monsieur Nicolas Rothen a écrit au département des constructions et des technologies de l'information (ci-après : DCTI) et au conseiller d'Etat en charge de celui-ci, afin d'exposer sa situation et d'obtenir un soutien à sa demande.

Une autorisation provisoire de construire lui avait été délivrée en 2006 pour l'installation d'une école d'éducation canine (Canidos) sur une parcelle agricole à Versoix. Il était cependant contraint de quitter cet emplacement à la fin de l'année 2009. Désireux de rester sur la commune et face aux difficultés rencontrées pour trouver un nouvel endroit pour son activité, M. Michel lui avait proposé de s'installer sur sa parcelle.

Il sollicitait dès lors une nouvelle autorisation provisoire en vue d'aménager sur ce terrain, à son extrémité sud-est, l'équipement nécessaire à l'exploitation de Canidos, à savoir un parking, une clôture et un container de chantier pour entreposer son matériel. Il était avantageux de travailler en zone agricole, soit dans l'herbe et à une certaine distance des habitations. Toutes les installations étaient amovibles et les cours étaient dispensés dans un espace fermé et sécurisé. L'éducation canine était une activité d'intérêt public, en particulier depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle législation en matière de chiens.

3. Le 28 mai 2009, le DCTI a invité M. Rothen à déposer une demande définitive en autorisation de construire en bonne et due forme, ce en raison de l'importance des travaux et des dérogations nécessaires, malgré le caractère provisoire du projet.

4. Le 6 juin 2009, M. Rothen a déposé auprès du DCTI une demande définitive d'autorisation de construire ayant pour objet l'aménagement, sur la parcelle agricole de M. Michel, d'une école d'éducation canine comprenant la pose d'un container de chantier sans fondations sur traverses en bois, une clôture amovible sans socle bétonné, ainsi qu'un emplacement en herbe pour stationner des véhicules.

5. Le 8 juin 2009, le DCTI a enregistré cette demande sous le n° DD 102'928/7 et requis les préavis usuels.

6. Le 24 juin 2009, le conseiller d'Etat en charge du DCTI a indiqué à M. Rothen qu'il n'était pas en mesure d'appuyer sa demande d'implantation d'une école d'éducation canine en zone agricole, sur laquelle n'étaient autorisées que les activités en lien avec celle-ci.

7. Au cours des mois de juin et juillet 2009, la police du feu, le service de la consommation et des affaires vétérinaires (ci-après : SCAV) et la direction générale de la mobilité ont émis des préavis favorables.

8. Le 30 juin 2009, la direction générale de l'agriculture (ci-après : DGA) a émis un préavis défavorable au motif que le requérant n'exerçait pas la profession d'agriculteur, que les aménagements projetés n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone et que la parcelle concernée était recensée dans les surfaces d'assolement.

9. Le 14 juillet 2009, la Ville de Versoix a émis un préavis favorable, sous réserve de celui de la DGA.

10. Le 21 juillet 2009, M. Rothen a adressé des courriers au président du Conseil d'Etat, aux conseillers d'Etat en charge du DCTI et du département du territoire (ci-après : DT), ainsi qu'à l'office des autorisations de construire, faisant part de son étonnement quant au préavis négatif de la DGA et sollicitant de l'aide pour trouver une solution.

Il exerçait son activité sur une autre parcelle agricole depuis 2007, avec autorisation du DCTI. Il n'était pas non plus agriculteur à l'époque. La seule différence dans la nouvelle demande était la superficie des parcs en clôture amovible et la délimitation d'une zone de parcage en herbe. Toutes les installations étaient amovibles. La question d'un endroit adéquat pour implanter une école d'éducation canine devait se poser, sachant que les zones constructibles étaient inappropriées compte tenu des nuisances sonores engendrées et du manque de verdure. Il souhaitait poursuivre son travail sérieux, de qualité et revêtant un intérêt public, raison pour laquelle il avait besoin d'un terrain.

11. Le 24 juillet 2009, la DGA a donné suite à la correspondance de M. Rothen. Son préavis, qui n'avait d'ailleurs pas été requis dans le cadre de l'autorisation accordée fin 2006, ne liait pas l'office des autorisations de construire qui prenait ses décisions après avoir procédé à une pesée des intérêts en présence. Si l'activité déployée par Canidos s'inscrivait bien dans les objectifs poursuivis par l'Etat de Genève en matière de détention de chiens et de sécurité publique, les aménagements projetés ne répondaient pas à des besoins agricoles et n'étaient pas conformes à l'affectation prévue dans une telle zone, ce malgré leur caractère provisoire.

12. Le 27 août 2009, la direction générale de la nature et du paysage (ci-après : DGNP) et la commission consultative de la diversité biologique, sous-commission de la flore ont émis des préavis défavorables dans la mesure où il n'y avait pas matière à déroger à l'art. 11 de la loi sur les forêts du 20 mai 1999 (LForêts - M 5 10).

13. Le 3 septembre 2009, la direction générale de l'aménagement du territoire (ci-après : DGAT) a émis un préavis défavorable à l'octroi d'une dérogation basée sur l'art. 27 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), en raison de l'atteinte qui serait causée à une parcelle cultivée de qualité comprise dans le plan des surfaces d'assolement.

14. Dans le courant des mois d'octobre et novembre 2009, plusieurs membres de Canidos ont apporté leur soutien à M. Rothen et son école, attirant l'attention du président du Conseil d'Etat sur la situation.

15. Le 18 novembre 2009, le DCTI a refusé de délivrer l'autorisation sollicitée. La parcelle en cause était située en zone agricole et le projet, consistant en l'installation provisoire d'un container de chantier et d'une clôture amovible, ainsi qu'en l'aménagement d'un parking, n'était pas lié à une exploitation agricole. Par ailleurs, M. Rothen n'exerçait pas la profession d'agriculteur. La construction projetée ne pouvait pas être admise, y compris à titre dérogatoire, car elle n'était pas imposée par sa destination en zone agricole. Les art. 24 à 24d de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) n'étaient pas applicables et il n'y avait pas matière à déroger à l'art. 11 al. 1 LForêts.

16. Le 3 décembre 2009, un inspecteur de l'office des autorisations de construire a effectué un contrôle sur la parcelle 6, feuille 47 de la commune de Versoix et a constaté que des aménagements, à savoir l'installation d'un container de chantier, la pose d'une clôture amovible et l'aménagement d'un parking, avaient été érigés sans autorisation, à moins de trente mètres d'une lisière forestière. Des sanctions administratives ont été infligées. Divers courriers ont été échangés entre le propriétaire et le DCTI. Cette procédure ne fait pas l'objet du présent litige.

17. Le 8 mars 2010, le conseiller d'Etat en charge du DCTI a donné suite aux courriers de M. Rothen du 21 juillet 2009 et des membres du club Canidos. Le projet d'installation d'une école d'éducation canine sur la parcelle 6, feuille 47 de la commune de Versoix, située en zone agricole et bordée par une zone de forêt, rendait la situation délicate au niveau du droit. Il répondait cependant à un véritable besoin, vu les lois promulguées par le Conseil d'Etat sur l'éducation canine et l'importance de Canidos, comptant environ quatre-cents membres. Il convenait dès lors de considérer que ce projet était imposé par sa destination en vertu des art. 27 LaLAT et 11 LForêts, de revenir sur la décision de refus du 8 juin 2009 (recte 18 novembre 2009) et d'accorder l'autorisation de construire sollicitée (DD 102'928/7).

18. Le 16 mars 2010, le DCTI a accordé l'autorisation précitée, annulant et remplaçant le refus notifié le 18 novembre 2009. Cette décision a été publiée dans la Feuille d'Avis Officielle du 19 mars 2010.

19. Le 26 mars 2010, l'association Action Patrimoine Vivant a recouru contre cette décision auprès de la commission cantonale de recours en matière administrative (ci-après : CCRA), devenue le 1^er janvier 2011 le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant à son annulation. La cause a été enregistrée sous le n° A/1097/2010. Le 14 avril 2010, l'association Pro Natura Genève d’une part et la commune de Versoix d’autre part ont fait de même (procédures A/1297/2010 et A/1298/2010).

L'activité en cause n’avait pas de lien manifeste avec une exploitation agricole ou horticole du sol et n'était pas conforme à la zone agricole ; l'implantation des installations litigieuses n'était pas imposée par leur destination. Le site, jouxtant une réserve naturelle, devait être protégé. D'autres lieux pouvaient être trouvés dans une zone à bâtir pour l'exploitation d'une école d'éducation canine, notamment sur les terrains de l'Etat dans les zones antibruit proches de l'aéroport.

Par ailleurs, l'école d'éducation canine avait été installée avant l'obtention de l'autorisation et engendrait des problèmes de circulation sur la route de Sauverny.

En outre, les installations étaient trop proches de la lisière forestière et de la réserve naturelle, risquant ainsi de porter d'importantes atteintes à ce site.

20. Le 4 mai 2010, la CCRA a invité le DCTI à présenter ses observations. Celui-ci n'y a pas donné suite.

21. Le 14 mai 2010, M. Rothen a répondu séparément aux trois recours, concluant à leur rejet.

Son activité, d'utilité publique, ne pouvait s'exercer que dans l'herbe et loin des habitations, raison pour laquelle la zone agricole était la plus propice. Tout le matériel installé, y compris le parking, était amovible et la parcelle pouvait en tout temps retourner à sa destination initiale. Seule une petite partie de la parcelle était occupée. Aux alentours, le stand de tir, le Ball Trap, le cynodrome, le Versoix Model Club et des jardins familiaux étaient aménagés, certains également en zone agricole ou proches de la forêt, provoquant eux aussi des nuisances pour l'environnement, parfois bien plus importantes que celles causées par Canidos, dont l'activité avait lieu sur un terrain clôturé et sécurisé et respectait la faune. Il était par ailleurs extrêmement difficile de trouver un autre endroit pour donner des cours d'éducation canine.

22. Le 18 novembre 2010, la CCRA a joint les trois recours sous le n° de cause A/1097/2010 et les a admis, annulant la décision d'autorisation de construire DD 102'928/7 du 16 mars 2010.

L'autorisation de construire avait été délivrée en dépit des préavis défavorables émis par la DGNP, la commission consultative de la diversité biologique, la DGA et la DGAT. Les arguments invoqués à l'appui de cette décision, soit l'importance de Canidos et la législation en matière d'éducation canine, étaient sans pertinence et ne justifiaient pas une dérogation. L'installation d'une école d'éducation canine en zone agricole ne s'imposait pas par sa destination. Le projet pouvait être réalisé en zone à bâtir, malgré le fait que M. Rothen rencontre des difficultés pour y parvenir et les inconvénients y relatifs. L'intérêt public à la sauvegarde du paysage et au maintien d'une surface utile pour l'exploitation agricole, recensée dans les surfaces d'assolement, devait l'emporter sur l'intérêt de Canidos à s'implanter en zone agricole. Le DCTI avait ainsi excédé son pouvoir d'appréciation et violé les dispositions légales applicables. Par ailleurs, aucun préavis n'avait été requis quant à la question d'une dérogation à la LForêts. Enfin, M. Rothen ne pouvait se prévaloir du principe de l'égalité de traitement par rapport aux installations alentours dans la mesure où la loi était correctement appliquée à son cas.

23. Le 10 janvier 2011, le DCTI a recouru contre cette décision auprès de la chambre administrative de la section administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), concluant à son annulation et au rétablissement de sa décision d'autorisation de construire du 16 mars 2010.

D'une manière générale, des installations étaient considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole si elles étaient nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Certaines dérogations étaient toutefois possibles ; de nouvelles installations pouvaient être autorisées si leur implantation hors de la zone à bâtir était imposée par leur destination, ce qui était le cas en l'occurrence. Après avoir refusé l'autorisation sollicitée, le DCTI s'était ravisé constatant qu'aucune solution viable n'était envisageable pour l'installation de l'école Canidos en zone à bâtir, alors que parallèlement, la législation applicable aux propriétaires de chiens devenait de plus en plus contraignante. Une pesée des intérêts avait permis d'admettre que le projet, consistant en l'aménagement de mobilier amovible, ne compromettait pas le but de préservation du site.

24. Le 9 février 2011, Pro Natura Genève a répondu, concluant au rejet du recours et au maintien de l'annulation de l'autorisation de construire. Réitérant son argumentation précédente, elle confirmait qu'une école d'éducation canine n'était pas imposée par sa destination en zone agricole et était trop proche de la forêt. Le fait que M. Rothen rencontre des difficultés à trouver un lieu adéquat en zone à bâtir ne justifiait pas à lui seul une dérogation pour une implantation en zone agricole. Il appartenait à l'autorité compétente d'organiser l'espace cantonal afin que toutes les activités économiques et de loisirs puissent trouver place dans une zone appropriée.

25. Le 11 février 2011, la Ville de Versoix a présenté ses observations, confirmant son opposition à l'autorisation de construire du 16 mars 2010. Les principaux services concernés avaient émis des préavis défavorables au projet litigieux. Elle était toutefois prête à rechercher des solutions pouvant obtenir l'aval de ces services et proposait un emplacement de substitution le long du chemin de la Fernasse, sur la parcelle 127. M. Rothen approuvait cette alternative.

La Ville de Versoix a joint à son écriture des courriers du 25 janvier 2011, dont il ressortait que le SCAV et le service de forêts de la DGNP avaient émis des préavis favorables quant à l'installation de Canidos sur la parcelle 127 du cadastre de Versoix, en zone agricole, mise à disposition par la commune, située entre la forêt et le chemin de la Fernasse.

26. Le 1^er mars 2011, M. Rothen a produit ses observations, persistant dans son argumentation précédente et continuant à se prévaloir du principe d'égalité de traitement. Dans le cadre de sa longue et fastidieuse recherche d'un emplacement pour installer son école d'éducation canine, les seuls à avoir donné une suite favorable à ses demandes avaient été les agriculteurs. Il était à ce jour impossible de trouver une surface disponible dans une zone constructible, ce d'autant plus que les riverains n'appréciaient pas qu'une telle activité se déroule à proximité de leurs logements. L'implantation de Canidos en zone agricole était sans aucun doute imposée par sa destination. Un transport sur place pouvait permettre d'apprécier la situation.

27. Le 7 mars 2011, Action Patrimoine Vivant a répondu au recours, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision de la CCRA du 18 novembre 2010. Elle réitérait également les arguments soulevés devant l'instance précédente. Le recours du DCTI était surprenant et ne se justifiait que difficilement. En effet, M. Rothen n'avait lui-même pas recouru et avait trouvé un autre site pour exercer ses activités non agricoles. Le recourant se devait de respecter le droit applicable à la zone agricole et de ne pas favoriser une extension des dérogations et exceptions. L'intérêt de la sauvegarde de la zone agricole l'emportait.

28. Le 5 avril 2011, M. Rothen a confirmé sa requête de transport sur place. Il insistait sur l'importance de son activité d'éducation canine et sa grande peine à trouver un terrain en zone à bâtir.

29. Le 6 avril 2011, le DCTI a indiqué avoir eu un contact avec la Ville de Versoix, apprenant ainsi que M. Rothen allait pouvoir disposer d'un nouvel emplacement pour l'exploitation de Canidos. Sous réserve de l'accord des parties, il semblait dès lors opportun de suspendre la présente procédure, ce que la Ville de Versoix avait déjà approuvé oralement.

30. Le 12 avril 2011, le juge délégué a invité les parties à prendre position quant à une éventuelle suspension de la procédure.

31. Le 21 avril 2011, Pro Natura Genève a demandé à ce que la procédure par-devant la chambre administrative se poursuive, puisqu'il s'agissait uniquement de statuer sur la validité de l'autorisation délivrée par le DCTI. Une suspension n'allait faire que prolonger une situation contraire aux règles de la zone agricole, sans aucune autre solution immédiate. Cela n'était le reflet d'aucune animosité envers Canidos, ni son activité, il convenait seulement de mettre un terme à un processus inadmissible consistant à implanter, par des dérogations juridiquement infondées, des aménagements illicites sur les surfaces agricoles ou forestières genevoises.

32. Le 26 avril 2011, la Ville de Versoix a déclaré soutenir la demande de suspension de la procédure. M. Rothen allait bel et bien pouvoir disposer d'un nouvel emplacement pour Canidos, sur la parcelle 127 de la commune. La préparation d'un dossier d'autorisation de construire était en cours. Cette solution avait été accueillie favorablement par le SCAV et la DGNP.

33. Le 11 mai 2011, Action Patrimoine Vivant a donné son accord pour la suspension de la cause.

34. Le 27 juin 2011, un transport sur place a eu lieu en présence des parties. La situation du terrain et les installations de Canidos ont été repérées par les participants.

M. Rothen a expliqué devoir trouver un terrain d'entraînement pour répondre aux exigences légales en matière de chiens. Ses démarches depuis une dizaine d'années en vue de trouver un terrain en zone à bâtir étaient vaines. Il n'avait à ce jour pas d'autre solution que celle proposée par la Ville de Versoix. La zone agricole paraissait la plus adéquate pour exercer son activité. Il estimait que l'entraînement des chiens ne nuisait pas tant à la faune des alentours que les promeneurs, les chiens errants et les voitures. Le matériel nécessaire à l'exploitation de Canidos, à savoir des clôtures et des obstacles, était amovible, y compris les barrières posées de façon sécurisée.

35. Sous réserve de modifications due à une erreur de plume, le procès-verbal a été approuvé par les parties, et la cause gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 131 et 132 la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

La question de la qualité pour agir d'Action Patrimoine Vivant et de Pro Natura, admise par le TAPI, n'a pas à être examinée dans le présent arrêt.

2. Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique (art. 16 LAT).

Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Une autorisation est délivrée si d'une part, la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et d'autre part, si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. a et b LAT). Hors zone à bâtir, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d’affectation si l’implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (art. 24 LAT).