Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Monsieur R______
représenté par Me Bruno Mégevand, avocat

contre

DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION

2. Tel qu'il est garanti par l'article 29 alinéa 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 122 I 53 consid. 4a p. 55). Le droit de faire administrer des preuves n'empêche pas cependant le juge de procéder à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont offertes, s'il a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATA/14/2009 du 13 janvier 2009 et les références citées).

En l’espèce, le Tribunal administratif dispose d’un dossier complet, comprenant notamment plusieurs photographies prises tant par le recourant que par l’autorité intimée. Ces éléments suffisent pour lui permettre de rendre sa décision en toute connaissance de cause, de sorte qu’il ne sera pas donné suite aux conclusions de transport sur place prises par le recourant.

Il en va de même concernant la demande de comparution personnelle des parties, cette mesure n’étant pas de nature à apporter des éléments autres que ceux que le recourant a déjà largement développés aussi bien devant le département que devant le tribunal de céans.

3. L’aménagement du territoire est régi au niveau fédéral par la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700) et ses dispositions cantonales d’application, dont notamment la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30).

4. La création ou la transformation d’une construction ou d’une installation en zone agricole est soumise à autorisation (art. 22 al. 1 LAT). Cette dernière est délivrée si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT). Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 LAT). Ce principe est rappelé par la législation genevoise (art. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05). A cet égard, l'article 1 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) précise que sont réputées constructions ou installations toutes choses immobilières ou mobilières édifiées au-dessus ou au-dessous du sol ainsi que toutes leurs parties intégrantes et accessoires.

Au vu de ce qui précède, les containers litigieux son soumis à autorisation.

Il est constant qu’en l’espèce, l’autorisation y relative a été refusée au recourant. C’est en vain que, par le biais de la contestation de l’ordre de suppression des containers litigieux, celui-ci tente de discuter le refus d’autorisation antérieur qui lui a été opposé, alors même que cette décision est entrée en force.

5. En application des articles 129 et 130 LCI, lorsque l’état d’une construction, d’une installation ou d’une autre chose n’est pas conforme aux prescriptions de la loi, des règlements qu’elle prévoit ou des autorisations délivrées en application des dispositions légales ou réglementaires, le département peut en ordonner la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition. Cependant, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit, en application des principes de la proportionnalité et de la bonne foi, respecter les conditions suivantes (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et jurisprudence citée ; ATA/434/2008 du 27 août 2008 et les références citées) :

L’ordre doit être dirigé contre le perturbateur (ATF 107 Ia 23) ;

Les installations en cause ne doivent pas avoir été autorisables en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation (ATF 104 Ib 304 ; ATA/429/2008 déjà cité et les références) ;

Un délai de plus de trente ans ne doit pas s’être écoulé depuis l’exécution des travaux litigieux (ATF 107 Ia 121 = JdT 1983 I 299) ;

L’autorité ne doit pas avoir créé chez l’administré concerné - par des promesses, des informations, des assurances ou un comportement - des expectatives, dans des conditions telles qu’elle serait liée par le principe de la bonne foi (ATF 117 Ia 287 consid. 2b et jurisprudence citée ; ATA L. du 23 février 1993 confirmé par ATF non publié du 21 décembre 1993 ; B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, n° 509, p. 108) ;

L’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit doit l’emporter sur l’intérêt privé de l’intéressé au maintien des installations litigieuses ;

Le rétablissement de l’état antérieur ne doit pas porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété des recourants.

6. En l’espèce, la condition de l’intérêt public invoqué par le département est discutée par le recourant, dans la mesure où il qualifie l’attitude du département de « rigoriste ».

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 la 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_117/2008 du 12 août 2008 et les références citées).

Les constructions réalisées hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone violent fondamentalement le droit fédéral de l'aménagement du territoire et doivent être démolies (P. ZEN-RUFFINEN/C. GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction et expropriation, Berne 2001, p. 426 ss). La séparation entre zone à bâtir et zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte (ATF 111 Ib 213 consid. 6b p. 225).

En l'espèce, l'intérêt public à prendre en compte est principalement celui lié au respect de la législation relative à l’aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral a déjà souligné l'importance du maintien de la zone agricole dans le canton de Genève, « s'agissant de constructions édifiées dans la zone agricole dans un canton déjà fortement urbanisé où les problèmes relatifs à l'aménagement du territoire revêtent une importance particulière, l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit l'emporte sur celui, privé, du recourant à l'exploitation de son entreprise sur le site litigieux ». Les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire ; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.251/2005 du 25 octobre 2005 consid. 4.2 ; ATA/43/2008 du 5 février 2008 et les références citées).

Or, l’intérêt privé du recourant, atteint par l’ordre de suppression des containers, relève essentiellement de la convenance personnelle. En effet, la nécessité qu’il invoque, à savoir le logement de ses ouvriers pendant les travaux viticoles, peut être satisfaite par d’autres moyens, comme il l’exposait lui-même dans son courrier au département du 13 juin 2008 notamment. Il s’ensuit que l’intérêt public à faire respecter les lois en vigueur l’emporte sur l’intérêt privé du recourant au maintien des constructions litigieuses.

Partant, l’ordre de suppression des containers et des pilotis est fondé dans son principe et ne peut être que confirmé.

7. Devant le Tribunal administratif, le recourant ne discute nullement l’amende administrative de CHF 6'000.- qui lui a été infligée. Toutefois, dans la mesure où il conclut à l’annulation de la décision querellée, il faut admettre qu’implicitement il s’oppose à cette amende.

Est passible d’une amende administrative de CHF 100.- à CHF 60'000.- tout contrevenant à la LCI. Le montant de l’amende est de CHF 60'000.- au plus si les travaux n’étaient pas autorisables comme en l’espèce (art. 137 al. 1er LCI).

a. Les amendes administratives sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des amendes ordinaires pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister (ATA/813/2001 du 4 décembre 2001 ; P. MOOR, Droit administratif : Les actes et leur contrôle, tome 2, Berne 2002, pp. 139-141 ; P. NOLL et S. TRECHSEL, Schweizerisches Strafrecht : allgemeine Voraussetzungen der Strafbarkeit, AT I, 6ème édition, Zurich 2004, p. 37). C'est dire que la quotité de la peine administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/360/2006 du 27 juin 2006 ; ATA/813/2001 précité). En vertu de l'article 1^er de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), il y a en effet lieu de faire application des dispositions générales contenues dans le Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0).

b. La punissabilité du contrevenant exige que celui-ci ait commis une faute (ATF 101 Ib 33 consid. 3 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.531/2002 du 27 mars 2003 ; ATA/168/2004 du 25 février 2004 ; P. MOOR, op. cit., n. 1.4.5.), fût-ce sous la forme d'une simple négligence. La sanction doit respecter le principe de la proportionnalité (ATA/168/2004 déjà cité). Matériellement, malgré l'aspect de répression individuelle qu'une mesure peut prendre, l'administration doit non seulement veiller au respect du droit par ceux qui en tirent avantage, mais aussi particulièrement lorsque la violation est grave, manifester sa vigilance par la sévérité de la sanction qu'elle prononce (ATF 111 Ib 213 ; 103 Ib 126 ; 100 1a 36 ; P. MOOR, op. cit., p. 118 n. 1.4.3.1.). Quand bien même le principe de la proportionnalité doit être respecté et l'amende administrative doit être mesurée d'après les circonstances du cas, la sévérité s'impose pour détourner le contrevenant et stimuler le respect de la loi dans l'intérêt de la collectivité (ATF 100 1a 36).

c. Selon la jurisprudence, l'autorité qui prononce une amende administrative dispose d'un large pouvoir d'appréciation ; ce n'est qu'en cas d'excès que le Tribunal administratif la censure (ATA/81/2009 du 13 janvier 2009 et les références citées). Le département prend en considération la nature, la gravité et la fréquence des infractions commises dans le respect du principe de proportionnalité (Mémorial des séances du Grand Conseil, 1985 III p. 4275).

En l'espèce, les travaux effectués en violation de l’article 1^er LCI n'étant pas autorisables, le maximum de l'amende est de CHF 60'000.-. La faute du recourant est avérée, de sorte que le principe de l'amende est justifié. Quant à la gravité de celle-ci, le département a estimé qu’elle était importante, eu égard à l’attitude du recourant qui fait manifestement fi des décisions qui lui sont notifiées d’une part et qui, pour avoir déjà été une fois sanctionné pour des infractions à la LCI et ses dispositions d’exécution, doit être considéré comme récidiviste, d’autre part. Dans ce contexte, le montant de l’amende de CHF 6'000.- respecte le principe de la proportionnalité. Pour le surplus, le recourant ne fait pas état de difficultés pécuniaires particulières l’empêchant de s’acquitter d’un tel montant.

8. Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge du recourant qui succombe et aucune indemnité ne sera allouée (art. 87 LPA)

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 12 novembre 2008 par Monsieur R______ contre la décision du 13 octobre 2008 du département des constructions et des technologies de l'information ;

au fond :

le rejette ;

dit qu’un émolument de CHF 1'500.- est mis à la charge du recourant ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité ;

dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Bruno Mégevand, avocat du recourant, au département des constructions et des technologies de l'information ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial.

Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy et Hurni, juges.

Au nom du Tribunal administratif :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.