Séance du jeudi 18 novembre 1999 à 17h
54^e législature - 3^e année - 1^re session - 54^e séance

1.

Arrêté du Conseil d'Etat constatant l'aboutissement de l'initiative, publié dans la Feuille d'avis officielle le

17 mai 1999

2.

Débat de préconsultation sur la base du rapport du Conseil d'Etat au sujet de la validité et de la prise en considération de l'initiative, au plus tard le

17 août 1999

3.

Décision du Grand Conseil au sujet de la validité de l'initiative sur la base du rapport de la commission législative, au plus tard le

17 février 2000

4.

Sur la base du rapport de la commission désignée à cette fin, décision du Grand Conseil sur la prise en considération de l'initiative et sur l'opposition éventuelle d'un contreprojet, au plus tard le

17 novembre 2000

5

En cas d'opposition d'un contreprojet, adoption par le Grand Conseil du contreprojet, au plus tard le

17 novembre 2001

La Commission législative s'est réunie le 24 septembre 1999, sous la présidence de M. Bernard Lescaze, pour examiner la recevabilité formelle et matérielle de l'initiative populaire 113 « Pour une contribution de solidarité temporaire des grandes fortunes et des gros bénéfices ».

Les membres de la commission, à l'unanimité, ont accepté le rapport du Conseil d'Etat constatant que cette initiative ne pose pas de problème de recevabilité. Ainsi et pour éviter des redites inutiles, la commission vous prie, Mesdames et Messieurs les députés, de bien vouloir vous référer à l'analyse explicative de qualité à laquelle le Conseil d'Etat a procédé pour conclure à la recevabilité de l'initiative populaire 113. Vous trouverez, en annexe, le rapport du Conseil d'Etat ainsi que le texte de l'initiative.

Vous constaterez également que le Conseil d'Etat ne s'est pas encore prononcé sur la prise en considération de l'initiative populaire 113 et qu'il le fera lors du débat d'entrée en matière.

La Commission législative vous invite, en conséquence, Mesdames et Messieurs les députés, à suivre ses conclusions, déclarer l'initiative populaire 113 recevable et la renvoyer à la Commission fiscale.

ANNEXE 1

Initiative populaire(113)

"; Pour une contribution de solidarité temporaire des grandes fortunes et des gros bénéfices "

Les soussignées et les soussignés, électrices et électeurs dans le canton de Genève, en application des articles 64 et 65 de la constitution de la République et canton de Genève, du 24 mai 1847, et des articles 86 à 93 de la loi sur l'exercice des droits politiques, du 15 octobre 1982, appuient la présente initiative non formulée, qui demande au Grand Conseil d'adopter une loi ou des lois imposant plus fortement les gros bénéfices et les grandes fortunes sur le plan fiscal, conformément aux objectifs et critères définis ci-après :

Afin de favoriser le redressement des finances cantonales à concurrence de 250 millions par année, tout en mettant à contribution d'une manière plus équitable les contribuables réalisant de gros bénéfices et d'importants gains de fortune, le Grand Conseil adopte le plus rapidement possible et le cas échéant de manière séparée des dispositions légales :

   Impôt maximum Impôt total

 Tranches de fortune Taux de la tranche additionnel de la tranche additionnel maximum

 F % F F

1 à 1 500 000 0 0

1 500 001 à 3 000 000 5,0 7 500 7 500

3 000 001 à 5 000 000 5,5 11 000 18 500

ANNEXE 2

Date de dépôt: 9 juin 1999Messagerie

Rapport du Conseil d'Etatau Grand Conseil sur la validité et la prise en considération de l'initiative 113 "; Pour une contribution de solidarité temporaire des grandes fortunes et des gros bénéfices "

Mesdames etMessieurs les députés,

Le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement de cette initiative par un arrêté du 12 mai 1999, publié dans la Feuille d'avis officielle du 17 mai 1999. Dès cette date court une série de délais successifs qui définissent les étapes de la procédure en vue d'assurer le bon exercice des droits populaires.

Le premier de ces délais a trait au débat de préconsultation, qui doit intervenir dans un délai de trois mois suivant la constatation de l'aboutissement de l'initiative, conformément à l'article 119A de la loi portant règlement du Grand Conseil (B 1 01). En l'espèce, ce délai arrive à échéance le 17 août 1999 ; cependant, eu égard au calendrier de ses séances et à la pause estivale, le Grand Conseil devra traiter cet objet lors de sa session des 24 et 25 juin 1999. C'est en vue de ce débat que le Conseil d'Etat soumet le présent rapport.

A. La validité de l'initiative

Le Conseil d'Etat est d'avis que l'initiative "; Pour une contribution de solidarité temporaire des grandes fortunes et des gros bénéfices " (IN 113) ne pose pas de problème de recevabilité, ainsi que cela résulte de l'analyse qui suit.

I. Recevabilité formelle

1. Unité de la matière

Le respect de ce principe, dont le contenu relève du droit fédéral, postule que l'on présente au suffrage du corps électoral une question unique à laquelle il peut être répondu par "; oui " ou par "; non ".

En principe, l'exigence de l'unité de la matière est plus souple s'agissant d'un projet rédigé en termes généraux dans la mesure où il doit être ensuite concrétisé par le législateur. Ce dernier pourra en effet corriger les imperfections de l'initiative dans la procédure d'adoption de la loi.

Intitulée "; Pour une contribution de solidarité temporaire des grandes fortunes et des gros bénéfices", l'initiative 113 repose sur les volontés de "; favoriser le redressement des finances cantonales " et de promouvoir une plus grande équité fiscale, et ce par le seul moyen d'une augmentation de la pression fiscale sur une partie des contribuables, à savoir les personnes morales qui réalisent des bénéfices supérieurs à 1 00 000 F et les personnes physiques dont la fortune excède 1 500 000 F, respectivement pour les parts excédant ces sommes de 1 000 000 F et 1 500 000 F, étant précisé que cette augmentation de l'imposition des personnes morales "; est maintenue tant que le taux de chômage dans le canton est supérieur à 2 % "" et fait l'objet d'une perception de centimes additionnels cantonaux et communaux et que celle se rapportant aux personnes physiques visées est "; limitée à 5 ans " et non soumise à la perception des centimes additionnels, cantonaux ou communaux.

Ainsi, la lecture de l'initiative 113 révèle que celle-ci poursuit a priori deux objectifs distincts, l'amélioration des finances cantonales et une plus grande équité fiscale, ce qui impliquerait la nécessité d'examiner si la présence des deux objets dans la même initiative est admissible au regard du principe de l'unité de la matière.

Il apparaît cependant que cette dualité d'objectifs n'en est pas réellement une, dès lors que l'amélioration des finances cantonales n'est qu'un effet-reflexe obligatoire découlant d'une augmentation de la taxation, fut-elle limitée, comme en l'espèce, à une partie des contribuables, et que, dans le présent cas, le seul moyen proposé pour atteindre cet objectif, alors qu'il en existe de nombreux autres possibles, se confond intégralement avec le but recherché en matière de justice fiscale.

Il peut en conséquence être retenu que l'initiative 113 satisfait au principe de l'unité de la matière.

2. Unité de la forme

Le principe de l'unité de la forme (article 66, alinéa 1, de la Constitution genevoise) exige que les initiants choisissent soit l'initiative non formulée, soit l'initiative formulée, mais pas un mélange des deux formes, faute de quoi le traitement de l'initiative serait difficile, voire impossible, compte tenu des dispositions légales applicables.

S'agissant en l'espèce d'une initiative non formulée et rédigée comme telle, au sens de l'article 65 de la Constitution genevoise, l'unité de la forme est respectée.

3. Unité du genre

L'unité du genre, ou unité normative (article 66, alinéa 1, de la Constitution genevoise), exige que l'initiative soit du niveau d'une norme législative ou de celui d'une norme constitutionnelle, sans mélange des deux.

Dans le présent cas, l'unité du genre est respectée, puisque l'initiative dont il est question est conçue en termes généraux et qu'il appartiendra au Grand Conseil d'en concrétiser, le cas échéant, la teneur par une ou des lois ou par une norme constitutionnelle.

II. Recevabilité matérielle

1. Conformité au droit

Selon ce principe, une initiative cantonale doit avoir un contenu conforme au droit supérieur, c'est à dire compatible avec l'ordre juridique fédéral (force dérogatoire du droit fédéral), voire intercantonal ou international. Une initiative ne peut cependant être invalidée sous ce rapport que si elle ne se prête à aucune interprétation compatible avec le droit supérieur.

En principe, il ne suffit pas que l'objectif poursuivi par l'initiative soit conforme au droit supérieur, il faut encore que les moyens proposés pour atteindre cet objectif ne soient pas contraire à ce droit. S'agissant d'une initiative rédigée en termes généraux, il faut prendre en considération la latitude d'appréciation dont dispose le législateur lors de la concrétisation ultérieure du texte. Il appartient alors au législateur de choisir parmi les solutions possibles pour atteindre les objectifs fixés par les initiants celles qui sont conformes au droit fédéral.

En outre, l'initiative doit être interprétée de manière conforme à la Constitution fédérale. L'initiative ne peut être déclarée contraire au droit supérieur que si elle ne se prête pas à une telle interprétation.

En matière fiscale, s'agissant du barème de l'imposition, se pose la question de la garantie de la propriété, posée tant par l'article premier du protocole No 1 à la Convention européenne des droits de l'homme (non ratifié par la Suisse) que par l'article 22 ter de la Constitution fédérale : cette garantie prohibe l'imposition confiscatoire, soit celle qui équivaut à une expropriation de fait ou qui est constitutive d'une atteinte à la substance même du droit de propriété (voir JdT 1981 I p. 554).

En Suisse, le Tribunal fédéral a déclaré que le caractère confiscatoire de l'imposition ne dépendait pas uniquement d'un certain taux fixé à l'avance, mais devait pouvoir se déterminer de cas en cas. Le taux, la charge fiscale, la durée de l'imposition, l'intensité relative de la charge fiscale, le cumul des diverses contributions, ainsi que la possibilité de transférer l'impôt, sont à prendre en considération pour déterminer le caractère confiscatoire de l'imposition en cause (voir notamment Arrêt du TF du 31.03.89 non publié, Müller contre Administration fiscale genevoise). Ainsi, le Tribunal fédéral a considéré que le fait d'imposer à 55 % au total (taxe de succession et impôt sur le revenu) une rente viagère destinée à une personne de condition modeste avait un caractère confiscatoire (voir Archive 56 p. 439 et ss).

Il convient par ailleurs de relever qu'il n'y a pas d'impôt fédéral sur la fortune et que les cantons sont compétents pour fixer les taux des impôts qu'ils sont légitimés, dans les limites du droit fédéral, à instaurer sur leur territoire, tels les impôts directs sur le revenu et la fortune.

Dans le présent cas, l'initiative 113 prévoit d'augmenter l'imposition des bénéfices des personnes morales excédant 1 000 000 F "; selon un taux progressif supérieur au taux fixe de 10 % (prévu par le Grand Conseil à l'art. 20 de la loi sur l'imposition des personnes morales du 23 septembre 1994 (D 3 15) et pouvant atteindre un taux allant jusqu'à 14 % ", centimes additionnels cantonaux et communaux non compris, et d'augmenter, pour une durée de cinq ans, l'impôt sur la part de la fortune dépassant 1 500 000 F, en appliquant un taux d'imposition des tranches de fortune de 1 500 001 F à 3 000 000 F, de 3 000 001 F à 5 000 000 F et de plus de 5 000 000 F de, respectivement, 5%o, 5,5%o et 6%o , aucun centime additionnel n'étant perçu sur cette augmentation.

Ainsi que cela a été examiné ci-avant, le taux de l'impôt n'est en soi pas de nature à être confiscatoire, ce caractère dépendant des circonstances concrètes de chaque cas particulier. De plus, les cantons sont légitimés par le droit fédéral à instaurer des impôts directs sur le revenu et la fortune et la fixation des taux de ces impôts est de leur compétence.

Dès lors, l'augmentation de la pression fiscale sur une partie des contribuables proposée par l'initiative 113 n'est pas contraire au droit supérieur.

B. La prise en considération de l'initiative

Le Conseil d'Etat communiquera sa position à votre Conseil lors du débat d'entrée en matière.

AU NOM DU CONSEIL D'ETAT

Le chancelier: La présidente:R. Hensler M. Brunschwig Graf

Débat

Mme Christine Sayegh (S), rapporteuse. La commission législative devait examiner la recevabilité de l'initiative 113-B, laquelle a été admise. Il manquait toutefois la prise en considération du Conseil d'Etat, qui avait dit dans son premier rapport à la commission législative qu'il communiquerait sa position au Grand Conseil lors du débat d'entrée en matière.

Je n'ai rien d'autre à ajouter, sauf que je propose de renvoyer cette initiative à la commission fiscale. 

Mme Micheline Calmy-Rey. Le Conseil d'Etat a eu l'occasion de faire part de sa position sur cette initiative lors de la séance du 24 juin dernier par la bouche de sa présidente, Mme Brunschwig Graf. Il y a lieu de constater qu'il n'est pas possible de chiffrer en l'état l'impact de l'initiative, puisqu'elle est formulée en termes généraux s'agissant des recettes fiscales. Deux projets de lois ont été déposés dans le but de la concrétiser. Ces projets sont actuellement soumis à l'examen de la commission fiscale et des chiffrages complémentaires ont été demandés.

Dès lors, le Conseil d'Etat ne peut s'exprimer que sur le principe et son argument principal fait état du paradoxe qui consiste à vouloir prélever des charges fiscales supplémentaires auprès des entreprises, alors que ces mesures pourraient précisément les pousser à délocaliser leur siège économique et fiscal. Vouloir en outre des mesures temporaires d'augmentation des recettes pose problème, ces recettes étant susceptibles de provoquer, lors de leur abandon, un déséquilibre difficile à résorber. Pour éviter cet inconvénient, les recettes supplémentaires devraient logiquement être affectées au financement de projets bien définis dans le temps.

Vous l'aurez compris, compte tenu de ces réticences, le Conseil d'Etat vous recommande de rejeter cette initiative. 

M. Bernard Clerc (AdG). Monsieur le président, je ne pensais pas intervenir dans ce débat étant donné qu'il portait sur la prise en considération de la validité de l'initiative, mais, puisque le Conseil d'Etat a pris position sur le fond, vous me permettrez de dire quelques mots à ce sujet.

Nous prenons note que le Conseil d'Etat estime que des recettes nouvelles, même temporaires, portant d'une part sur les grandes fortunes et d'autre part sur les gros bénéfices, ne sont pas nécessaires. Nous en concluons que la question de l'équilibre des finances de notre canton devient tout d'un coup tout à fait secondaire... Nous en concluons que l'acceptation par le peuple de l'initiative 111, visant à réduire les impôts n'a plus aucune importance et que notre dette de 11 milliards, c'est du pipi de chat ! Voilà, Mesdames et Messieurs les députés, les premières remarques que m'inspire la brève déclaration de Mme Micheline Calmy-Rey sur la position du Conseil d'Etat, qui rejette purement et simplement cette initiative.

En ce qui nous concerne, nous pensons que les problèmes structurels et de fond des finances de notre canton restent posés, que des recettes nouvelles sont nécessaires et que - nous l'avons dit et répété, et nous continuerons à le dire - elles ne peuvent provenir que de celles et ceux qui ont les moyens de le faire, ceux qui se sont enrichis et qui continuent à s'enrichir tant à travers la crise que nous avons connue qu'à travers le redémarrage de la croissance.

S'agissant des personnes morales, arrêtons ce petit jeu qui consiste à faire croire qu'une hausse de la fiscalité des personnes morales ferait partir les entreprises... Vous savez très bien, toutes et tous, que ce n'est pas vrai, que les entreprises affluent à Genève, que l'imposition sur les personnes morales est tout à fait «douce» et dans les normes de la Suisse, qu'une augmentation de la taxation des gros bénéfices est tout à fait supportable ! Je vous rappelle enfin qu'avant le taux fixe sur les personnes morales un grand nombre d'entreprises, et pas des moindres, payait des impôts allant jusqu'à 14% ! 

Le président. Je vous rappelle, Mesdames et Messieurs les députés, que nous ne devons pas débattre sur le fond mais seulement sur la recevabilité de cette initiative et de son renvoi en commission fiscale. Je mets aux voix les conclusions de la commission.

Mises aux voix, les conclusions du rapport de la commission législative (recevabilité de l'initiative 113) sont adoptées.

Cette initiative est renvoyée à la commission fiscale.

Le président. Mesdames et Messieurs les députés, je vous propose d'aborder encore le point 40 ce soir et, ensuite, d'aller nous reposer, parce que depuis 8 h ce matin nous avons travaillé sans relâche... (Applaudissements.)